Обеспечение безопасности жизнедеятельности. Учебное пособие
.pdfтерритории — 76%, населению — 60%, валовому национальному продукту — 40–50% (с учетом спада производства) от соответству ющих показателей Советского Союза.
К тому же резко изменилось геополитическое и геостратегичес кое положение России. Она оказалась еще более отодвинутой от центра Европы вглубь евроазиатского материка, оторванной от важ нейших портов Балтийского и Черного морей. На значительном протяжении изменились границы и соседи. Нарушены экономичес кие связи не только внутри СНГ, но и со многими государствами восточной Европы и «третьего мира».
Очевидно, что в нынешних условиях главным, определяющим в развитии Российского государства, будут оставаться внутренние и внешние противоречия, связанные с его размещением на двух кон тинентах — в Европе и Азии — и между тремя океанами. Уязвимость России с запада, востока и юга дополняется крайне слабой для стра ны таких масштабов транспортной (наземной, воздушной и особен но морской) инфраструктурой при огромных расстояниях.
В любом случае, важнейшая геополитическая особенность Рос сии — это ее бытие в качестве «великой державы». При этом важно понимать, что эта реальность является объективным природно гео графическим и социально экономическим фактором и не зависит от преходящих политических обстоятельств (смена власти, режи ма, перекройка границ и т. д.). Величие России «неотменимо» прин ципиально. Это не мистическое утверждение «русской идеи» в ее шовинистическом толковании, а признание исторически сложив
шейся роли России как важнейшего фактора мирового баланса сил. Как бы ни развивалась Россия, ее бытие как великой державы в це лом есть и будет объективной реальностью.
Внутренние противоречия России во многом определяются имен но ее географическим положением и размерами территории: подав ляющее большинство населения страны и основные группировки Вооруженных Сил сосредоточены в европейской части страны, в то время как главные запасы сырьевых и энергетических ресурсов, ог ромная часть военно промышленного комплекса размещены в Си бири и на Дальнем Востоке.
Исходя из всего этого, национальная безопасность России будет обес печена лишь той политикой, которая будет соответствовать объектив ному геополитическому статусу России как великой державы. Все, что способствует интеграции России, укреплению взаимосвязи ее частей, освоению ее геополитического пространства — одновременно и укреп ляет ее национальную безопасность. Характеристика России как вели
кой державы не опирается напрямую на размеры ее территории. Глав
31
ное — в богатстве природных ресурсов и внутренней интегрированнос ти и освоенности ее территории. В их основе лежит единство культур ных, языковых, религиозных, экономических, миграционных факторов.
Вместе с тем, сохранение (или восстановление) России в миро вом сообществе как великой державы невозможно сегодня без со хранения роли России в балансе сил в мире. Оно обеспечивается следующими факторами:
•роль в международных политических отношениях и степень политической независимости;
•наличие и характер противоречий с другими государствами;
•наличие союзников и стран с совпадающими интересами;
•место в мировой экономике, а также степень экономической зависимости России от других государств.
Характер внешней среды для Российской Федерации в настоящее время существенно изменился. Ее нынешние границы в Европейской части проходят в пределах границ России конца XVIII в. До 1993 г. с другими («несоюзными») государствами граничили 11 субъектов РФ. Теперь приграничных районов 35, а вместе с прибрежными — 43. Из шести крупных экономических районов России только Волго Вятс кий не имеет непосредственного выхода к государственной границе.
Вследствие нового геополитического положения страны обес печение национально государственной безопасности России связа но с защитой жизненно важных интересов в трех поясах.
Первый пояс (ближнее зарубежье) составляют страны, возник шие на обломках Советского Союза. Он характеризуется единым
экономическим пространством для бывших союзных республик, тес ными социально культурными межличностными связями, единым языковым пространством и общим психологическим (т. н. «советс ким») типом. Интересы России в этом поясе связаны не с террито риями вновь образовавшихся государств, а с возможностью исполь зования их третьими странами.
Ко второму поясу можно отнести бывшие социалистические стра ны Восточной Европы и Балтии. В них еще сохраняется привя занность экономики к восточному рынку. Особенно же роль восточ ноевропейских государств может возрасти в случае возникновения прежней конфронтационной схемы «Восток Запад», а с движением НАТО на Восток они могут утратить нынешнюю роль буфера.
Третий пояс (дальнее зарубежье) включает страны, не являв шиеся союзниками СССР в годы «холодной войны», а также стра ны так называемого «третьего мира».
В силу снижения внешнеполитических возможностей Российс
кой Федерации обеспечение национально государственной безопас
32
ности России зависит от взаимоотношений с теми государствами, с которыми у нее имеются границы или давние противоречия.
После развала Советского Союза новые государственные грани цы стали проходить по бывшим административным границам, что в ряде случаев привело к разделению народов, оказавшихся в одноча сье в разных государствах. В сочетании с не всегда взвешенной наци ональной политикой правящих элит в бывших советских респуб ликах, пришедших к власти, подчас, на волне национал шовинизма, такое разделение народов породило движения за их воссоединение. С учетом более благоприятной для малых народов и народностей национальной политики в России такие воссоединительные движе ния ориентированы на вхождение разделенных народов в Российс кую Федерацию. Так, например, лезгины, проживающие в Азербайд жане, выступают за передачу территорий компактного проживания лезгин в состав России. С трудом российскому руководству удалось нейтрализовать движение за воссоединение Северной и Южной Осе тии, хотя проблемы осетинских беженцев из Грузии пока не решены. Налицо также и стремление некоторых бывших (Абхазия) и вновь провозглашенных автономий (Приднестровская республика) встать «под крыло» Российской Федерации.
В свете этого весьма сложно обстоит дело с политикой в отноше нии российской диаспоры. Речь, конечно, идет не только о защите прав человека. Пока же использование российской диаспоры как один из инструментов строительства отношений с бывшими советскими республиками остается слабым звеном дипломатии России. С помо
щью российских общин можно и должно удерживать и даже нара щивать политическое влияние во вновь образовавшихся государствах. Тесные контакты с русскими предпринимателями в этих государствах открывают достаточно широкие возможности для восстановления и укрепления экономических и торговых отношений. Но самое суще ственное в поддержке российской диаспоры — это сохранение в ней русской культуры и языка, то есть русской цивилизации.
У нынешней Российской Федерации нет государств — подлин ных союзников и саттелитов (клиентов), а также открытых против ников. Речь может идти о конкурентах на внешнеполитической аре не. В сложившихся условиях вполне очевидна губительность конфронтации Российской Федерации с ведущими государствами мира. Поэтому сердцевина жизненно важных интересов для безо пасности России находится на постсоветском пространстве. От ха рактера отношений со странами СНГ (достаточно взять Украину) во многом будет определяться выживание России. Отсюда понят
ны шаги по дальнейшей интеграции стран СНГ, участие Российс
33
кой Федерации в урегулировании внутренних конфликтов на тер ритории этих государств, стремление решить наиболее болезнен ные проблемы консенсусом.
Как следствие, главными направлениями внешнеполитической
деятельности России являются:
•отношения со странами СНГ;
•позитивное воздействие на мировые события (поддержка ООН
как коллегиального органа по управлению развитием международ ных отношений; укрепление сотрудничества с европейскими парт
нерами; конструктивные отношения с НАТО);
•продолжение процесса разоружения;
•экономическое сотрудничество (безоговорчное признание рос сийской экономики рыночной).
2.3. Становление российской государственности
2.3.1. Федерализм
Ключевой проблемой в обеспечении политической устойчивости Российской Федерации является ее целостность. Внутренняя полити ческая безопасность на нынешнем этапе заключается, прежде всего, в создании подлинно федеративного государства и гражданского обще ства. Принятая 12 декабря 1993 г. Конституция определяет Российс кую Федерацию — Россию как демократическое федеративное право вое государство с республиканской формой правления.
Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной вла
сти, разграничении предметов ведения и полномочий между органа
ми государственной власти на федеральном уровне и на уровне субъек тов федерации, равноправии и самоопределении народов. Статьи 71 и 72 определяют функции, находящиеся в исключительном ведении
Российской Федерации и ее субъектов. Вне этих пределов российские субъекты обладают всей полнотой государственной власти.
Федерация предполагает правовое равенство образующих ее субъектов. При этом федерализм вовсе не означает признание в ка честве субъекта Федерации любого пожелавшего этого региона. Для этого претендент на такой статус должен обладать необходимыми системообразующими признаками, позволяющими реализовать принцип региональной «самодостаточности». В частности он дол жен располагать потенциалом, гарантирующим обеспечение каждо
дневных потребностей «своего» населения преимущественно за счет результатов деятельности хозяйства данного региона. В ином слу чае речь может идти о национальной автономии, административ ном районе с местным самоуправлением.
34
В современных условиях целостность России возможна лишь при соблюдении следующих пяти принципов федерализма, отраженных в той или иной степени в Конституции Российской Федерации 1993 г.
Кним относятся:
1)запрещение выхода из состава федерации;
2)запрещение одностороннего изменения статуса субъекта фе дерации;
3)запрещение превращения административных границ в госу дарственные и экономические;
4)признание приоритета федерального законодательства;
5)признание единства основ государственного строительства. Однако целостность федеративного государства невозможна без ряда
конституционных гарантий прав субъектов федерации. Среди них:
•признание собственных политических и правовых систем субъектов федерации, обеспечиваемых конституционным надзором;
•формирование федеральных представительных органов (обыч но верхняя палата парламента) с учетом адекватного представитель ства субъектов;
•строго определенный порядок принятия новой или изменения действующей конституции, требующий соответствующего санкци онирования субъектами;
•требование целостности и неприкосновенности территории субъектов федерации, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия их представительных органов;
•наличие в основных законах специальных норм, гарантирую
щих сохранение культуры, языка и традиций наций и народностей, входящих в федерацию;
•разумное, обоснованное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами.
Вместе с тем, достаточно остро ныне ставится вопрос о равнопра вии субъектов федерации. У руководителей краев и областей, населен ных преимущественно русскими, возникает все больше претензий к политическому неравенству возглавляемых ими субъектов федерации
иреспублик и автономных образований, населенных так называемы ми «титульными» нациями. И речь идет не только о праве на установле нии самостоятельной геральдики, но и о дотациях большинству из них.
2.3.2. Центр и субъекты федерации
Изменение формы государственности, начало перехода к рыноч ному укладу экономики, резкое расширение политической и хозяй ственной самостоятельности субъектов привело к рождению новых проблем взаимоотношений субъектов и центра.
35
В политической сфере в наше время они сфокусированы в поня тии суверенитета. С точки зрения современного международного права это понятие в рамках международно признанного государства определяет лишь некий, согласованный с Центром, особый статус какой либо его части. Современное международное право с доста точной определенностью разрешает противоречие между правом на самоопределение и принципом территориальной целостности госу дарств. Право на независимость признается за народами колоний и аннексированных территорий, но не за частями таких территорий
инациональными меньшинствами международно признанных го сударств. Вследствие этого военные победы не могут быть основой для признания самопровозглашенной республики.
Нынешний российский федерализм подвергается серьезным ис пытаниям. К числу угроз его развитию можно отнести:
•многочисленные случаи нарушения федеральным Центром как Конституции, так и взятых на себя обязательств перед гражданами
ирегионами;
•игнорирование факта существования значительного числа реги онов, не обладающих экономической базой, необходимой для получе ния ими статуса субъекта Федерации, но провозглашенные таковыми;
•крах многих территориальных и отраслевых хозяйственных комплексов и нарушение межрегиональных хозяйственных связей;
•господство унитарной модели бюджетного федерализма;
•неопределенность статуса федеральной и региональной соб ственности;
•противоречивость принципов распределения компетенций между законодательной и исполнительной властью, приводящая к нарушению единства исполнительной вертикали;
•неопределенность принципов и основ местного самоуправоления. И все же при нынешнем федеративном устройстве России цент
ральная власть выступает интегрированным выражением воли и интересов образующих Федерацию субъектов. Однако отсюда не далеко и до возрождения жесткого централизма федеральной влас ти. Ныне большинство уже признанных субъектов Российской Фе дерации не могут обходиться без помощи центра (в первую очередь финансовой). Вследствие этого, главными задачами обеспечения политической стабильности внутри страны стали предотвращение и своевременная локализация очагов социальной напряженности в тех регионах, где возникло критическое состояние экономики, со циальной сферы, экологических условий.
В то же время действующая ныне Конституция Российской Феде
рации содержит ряд несовершенных форм, в которых реализуется
36
принцип федерализма, что создает определенное напряжение в обще
стве. В соответствии с ч. 2 ст. 5 Конституции РФ республика является государством, другие субъекты федерации таковыми не являются. Это принципиальное правовое различие проявлено в двух моментах. Чис
то формальном, когда основной законодательный акт республики име
нуется Конституцией, а остальных субъектов федерации — уставом. Содержательный момент различия состоит в праве республик уста навливать свои государственные языки. И республики (государства), и остальные субъекты Федерации («негосударства») имеют свои орга ны государственной власти и свою государственную собственность.
В Конституции устанавливается равноправие субъектов Федера ции. Причем в соответствии с ч. 1, ч. 2 ст 72 и ч. 4 ст. 5 к субъектам Федерации отнесены автономные округа, вследствие чего они равно правны с областями и краями, в которые входят. Тем самым установ лено, что часть и целое имеют равные права по одному предмету пра
вового регулирования. Естественно, что подобное правовое положение
нарушает стройность системных отношений в рамках федерации.
Крайним проявлением борьбы местных элит за суверинитет являет
ся сепаратизм, с которым Россия сталкнулась в Чеченской республике. К сожалению, постсоветская политическая практика превратила поня тие «суверенитет» в орудие сепаратизма за счет включения в него вер ховенства законов субъектов федерации над федеральными законами.
С середины 1993 г. в политическом лексиконе России «суверенитет» стал
неким синонимом стремления региональных элит к выходу из Россий
ской Федерации или, по меньшей мере, к получению односторонних
преимуществ. Для большинства национальных республик и автономий оно выражается в борьбе за изменение статуса сырьевого придатка. Наи более очевидным при этом местным властям видятся капиталовложе ния центра из национальных или международных ресурсов и получе
ние ими хотя бы частичного, если не полного, доступа к прибылям от добычи полезных ископаемых на своей территории.
Борьба за суверенитет сопровождается ростом межнациональной напряженности. Среди причин таковой можно выделить: ухудшение экономической ситуации; политический кризис в стране; ошибки на
циональной политики в советский период; неуважение к языку, обы
чаям, культуре других национальностей в повседневном быту; целе
направленное разжигание национальной розни. Первые две причины острее воспринимаются русскими. Это вытекает из того, что русские больше связаны с промышленностью и имеют меньше возможностей для приспособления к спаду промышленного производства. Кроме того, имеющиеся трудности в экономике очевиднее связываются с полити ческим кризисом в стране. Вторые две причины весьма болезнены для титульных наций в национальных республиках и автономиях.
37
Исторически процесс национального самоопределения в России получил реальное воплощение после ее поражения в первой миро вой войне. Стали самостоятельными государствами Польша, Лат вия, Литва, Финляндия и Эстония. Обрели независимость государ ства Закавказья и ряд стран Средней Азии. В ходе гражданской войны правительству большевиков удалось установить свое влия ние в части независимых государств, возникших на обломках Рос сийской империи. В результате этого был сформирован Советский Союз. Но уже тогда остро встали вопросы независимости государств, создавших СССР. Для местных политических элит она выражалась в более четком разграничении сфер ведения Союза и местного са моуправления на всех уровнях, обеспечении возможностей самосто ятельного определения основ экономического и культурного раз вития при ограничении жесткого централизма и диктата ведомств.
На нынешнем этапе становления российской государственности весь ма сложной проблемой функционирования российской политической системы являются отношения между Центром и субъектами федерации. Согласно статьи 71 Конституции к ведению Федерации относится пра вовое регулирование вопросов защиты Конституции, территории стра ны, принятия федеральных законов, федеративного устройства, уста новления системы федеральных органов всех трех ветвей власти; регулирование и защита конституционных прав и свобод человека и национальных меньшинств; установление правовых основ общефеде рального рынка; федеральная собственность, единые федеральные жиз необеспечивающие системы и управление ими; полномочия, касающи
еся обороны и внешней политики; отрасли законодательства. Отсутствие полного суверенитета у субъектов федерации позво
ляет союзной (федеральной) власти при необходимости осуществлять принуждение по отношению к членам данной федерации. Оно может носить жесткую — репрессивную и мягкую — финансово экономичес кую формы. В обычных демократических условиях ведущую роль в сдерживании центробежных явлений играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше экономическая и социально по литическая организация общества, тем большее значение имеют фи нансово экономические и хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства.
В тоже время, Конституция 1993 г. не разграничила предметы Центра и субъектов Федерации по характеру оказываемого воздей ствия на сферы правового регулирования и государственного уп равления. В результате в каждом предмете ведения содержатся и сферы правового регулирования, и сферы государственного управ
ления. Это дало «правовое основание» уравнивать федеральный
38
закон и договора и соглашения между федеральными властями и органами власти субъектов Федерации. Такое положение давало возможность отдельным субъектам Федерации добиваться исклю чительных прав и преимуществ, что рано или поздно могло привес ти к кризису федеральной власти в Российской Федерации. Только за первое полугодие 2001 г. прокурорами всех степеней было выяв лено 3273 незаконных правовых акта органов государственной вла сти субъектов Федерации. Благодаря целенаправленной работе в начале двадцать первого века острота законодательного противо стояния между центром и субъектами существенно уменьшилась. Этому процессу способствовало также разделение страны на семь федеральных округов с представителем президента во главе.
В условиях подлинного федерализма велика роль правового ин ститута федерального вмешательства в дела субъектов федерации, закрепленного в конституционном праве. По сути, он является од ним из видов чрезвычайного положения в «мягкой» (по характеру) и региональной (по типу) форме. Государственно правовой инсти тут федерального вмешательства представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов), определяющих: а) ос нования для федерального вмешательства; б) государственный орган (или органы), уполномоченный объявлять федеральное вмешатель ство; в)порядок его введения; г) временные изменения в разграни чении предметов ведения и полномочий между федеральными орга нами государственной власти и органами власти субъектов федерации; д) нормы, регулирующие иные изменения в системе об
щественных отношений в период федерального вмешательства. Возможные ресурсы внутрироссийской интеграции заключают
ся в: изменении структуры органов федерального управления в Цен тре и на местах (за счет сокращения территориальных подразделе ний федеральных министерств и ведомств) для содействия «горизонтальной» интеграции (путем стимулирования тенденций по совместному осуществлению полномочий органами «сопредель ных» территорий); оптимизации государственно территориально го устройства; замене отраслевого принципа управления на терри ториальный и функциональный.
Как показывает опыт, для достижения положительных резуль татов вмешательство Центра должно носить комплексный характер, сопровождаться принятием всей совокупности мер, допустимых конституцией, а не сводиться исключительно к репрессивным и карательным акциям. Попытки решить проблемы федерализма толь ко насильственными средствами неэффективны и часто приводят к
противоположным результатам. Проходящий ныне в России про
39
цесс становления самостоятельности субъектов федерации настоя тельно требует четкой разработки вопросов института федерально го вмешательства.
Все же наиболее перспективным стратегическим направлением го сударственного строительства в Российской Федерации, в конечном счете, является создание территориальной, а не национальной модели внутреннего устройства. При таком подходе республики, края и обла сти Российской Федерации становятся территориальными, а не этни ческими единицами государства. Предпосылки для перехода от нацио нально государственного к территориально административному устройству могут быть созданы за счет разделения источников попол нения федерального и местных бюджетов и определения стабильного процента отчислений в центр, разбив его по всем видам налогов, по скольку «правила игры» для субъектов федерации должны быть зара нее известны. В то же время противоречие между национальной и тер риториальной моделями государства еще долго будут сказываться на устройстве Российской Федерации. Предстоит далеко не идеально гладкая дорога «притирки» этих моделей.
В то же время существуют взгляды на то, что Российская Феде рация может продолжать распадаться, следуя тенденциям Советско го Союза. Такие прогнозы не учитывают того, что Россия является весьма моноэтническим государством. В ней 81% населения состав ляют русские. Не свидетельствует о неизбежности распада Российс кой Федерации и так называемый цивилизационный признак. Его концентрированным выражением с определенными оговорками мож
но считать систему письменности. Их в современном мире имеется всего 12 плюс индийская система письменности, охватывающие боль шие группы людей. Для России такой системой письменности несом ненно является киррилица. У многих народов, населяющих Россий скую Федерацию, она является первой и потому родной системой письма. Несколько иначе дело обстоит с Татарстаном, Чечней и не которыми другими субъектами федерации, которые могут поставить вопрос о возвращении к другой письменности (арабика, латиница) и, следовательно, о переходе к другой цивилизации.
2.3.3. Разделение властей
Ключ к дальнейшей демократизации российского государства несомненно лежит в разделении властей на исполнительную, зако нодательную (представительную) и судебную. Ныне действующая Конституция Российской Федерации относится к президентскому типу с широчайшими полномочиями главы государства — Прези дента, располагающего не только исполнительной, но и законода
40