Миграционная безопасность Российской Федерации (правовой, криминологический и оперативно-розыскной аспекты). Монография

Глава II

ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

И ТАКТИЧЕСКИЕ ОСОБЕННОСТИ

ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ВСФЕРЕ МИГРАЦИИ

§2.1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ

ВРоссийской Федерации обеспечение регулирования общественных отношений в сфере миграции является приоритетным направлением деятельности государства, которое реализуется уполномоченными органами исполнительной власти.

Анализ нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов государственной власти по реализации миграционной политики, позволяет обобщить основные направления миграционной деятельности федеральных органов

втри основные группы.

1-я группа – направления, определяющие действия исполнительных органов по разрешению вопросов проживания и временного пребывания мигрантов в России и осуществления ими трудовой и иной деятельности:

1.1. Привлечение иммигрантов на временной и постоянной основе в соответствии с потребностью субъектов Российской Федерации, создание условий для легальной трудовой деятельности иммигрантов с учетом принципа преимущественного трудоустройства граждан Российской Федерации (например, Федеральный закон № 115-ФЗ)1;

1О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ: в ред. от 13 июля 2015 г. // Российская газета. 2002. 31 июля. № 3008; О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ: в ред. от 14 июля 2022 г. // Российская газета. 2002. 31 июля. № 3008; СЗ РФ. 2022 г. 20 июля. № 29. Ст. 4356.

81

1.2.Осуществление миграционного учета иностранных лиц

илиц без гражданства при въезде, выезде и транзитном пересечении территории Российской Федерации (например, Федеральный закон № 109-ФЗ)1;

1.3.Организация органами со специальной компетенцией (МВД России и МИД России) и их территориальными подразделениями работы по депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (Федеральный закон № 115-ФЗ).

2-я группа – направления деятельности, обеспечивающие реализацию единой государственной политики и международное сотрудничество:

2.1.Определение основных направлений развития государственной миграционной политики, выработка юридических оснований для ее осуществления (например, Постановление Правительства России № 450)2;

2.2.Осуществление взаимодействия уполномоченных органов в законопроектной деятельности (например, Указ Президента № 636)3;

2.3.Определение организационных аспектов функционирования органов исполнительной власти в сфере миграции (Постановления Правительства и административные регламенты);

2.4.Участие органов государственной власти в деятельности международных организаций по разрешению вопросов, связанных с нелегальной миграцией (Федеральный закон № 114-ФЗ и др.)4;

1 О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ: в ред. от 20 ноября 2020 г. № 719 // СЗ РФ. 2006. 24 июля. № 30. Ст. 3285; Российская газета. 2020. 22 ноября. № 6565.

2О Правительственной комиссии по миграционной политике: Постановление Правительства РФ от 26 мая 2009 г. № 450: в ред. от 8 июня 2020 г. № 1071 (Постановление Правительства РФ от 17 августа 2020 г. № 1252 от 8 июня 2020 г. № 182-ФЗ, от 24 февраля 2021 г. № 22-ФЗ) // СЗ РФ. 2009. 1 июня. № 22. Ст. 2726.

3О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636: в ред. от 21 января 2020 г. № 21 // СЗ РФ. 2020. 22 января. № 27. Ст. 3674; СЗ РФ. 2020. 22 января. № 30. Ст. 4571.

4О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ: в ред. от 14 июля 2022 г. № 357-ФЗ // СЗ РФ. 1996. 29 июля. № 37. Ст. 3024; СЗ РФ. 2015. 20 июля. № 29. Ст. 4339. СЗ РФ. 2022. 20 июля. № 29. Ст. 4339.

82

2.5.Совершенствование деятельности миграционных органов путем применения информационных технологий (Постановление Правительства России № 450);

2.6.Проведение комплекса оперативно-профилактических

ииных мероприятий в целях выявления нарушений миграционного законодательства;

2.7.Осуществление иммиграционного контроля в пропускных пунктах на основных «воздушных, морских и сухопутных путях въезда на территорию страны» (глава V Федерального закона № 114-ФЗ, приказ ФСБ России № 563)1.

3-я группа – направления по созданию условий для интеграции в российское общество мигрантов и беженцев и переселению соотечественников на территорию Российской Федерации (Федеральный закон № 115-ФЗ, Постановление Правительства России № 1022)2.

В то же время изучение содержательной части Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации3 показало, что в целях «конструктивного взаимодействия» органов государственной власти всех уровней, местного самоуправления и институтов гражданского общества вырабатываются конкретные направления миграционной политики, выраженные в семи тематических блоках и 54 подразделах:

– первый блок предусматривает направления «в области расширения возможностей для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и отдельных категорий иностранных граждан»;

1 Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по продлению срока действия виз иностранным гражданам и лицам без гражданства в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации: Приказ ФСБ РФ от 8 ноября 2012 г. № 563: в ред. от 13 мая 2016 г. // Российская газета. 2013. 27 февраля. № 42.

2Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 8 октября 2012 г. № 1022: в ред. от 9 марта 2022 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства РФ. URL: http://government.ru/docs/ (дата обращения: 12.09.2022).

3О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы (утв. Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № Пр-622) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL: http: //government.ru/docs (дата обращения: 15.08.2022).

83

–второй блок определяет направления деятельности государственных органов в области «разработки дифференцированных механизмов привлечения, отбора и использования иностранной рабочей силы, востребованной российской экономикой»;

–третий блок закрепляет направления в области «содействия развитию внутренней миграции населения Российской Федерации»;

–четвертый блок содержит мероприятия в области содействия учебной миграции и привлечения ученых для работы

вРоссии;

–пятый блок устанавливает направления «в области выполнения гуманитарных обязательств в отношении вынужденных мигрантов»;

–шестой блок предусматривает направления по «адаптации, интеграции и реинтеграции мигрантов»;

–седьмой блок регламентирует деятельность компетентных органов в области противодействия незаконной миграции.

Однако данная Концепция эффективно не используется

всфере управления миграционными процессами, и законодательно положения, содержащиеся в ней, ни в одном норма- тивно-правовом акте не закреплены. По мнению большинства ученых, специалистов и практиков, в данном стратегическом документе уделено мало внимания «вопросам внутрироссийской миграции и акцент сделан на стимулирующую иммиграционную политику как в отношении трудовой, так и учебной миграции».

Проведенное исследование позволяет констатировать множественность нормативных актов, содержащих положения о направлениях деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, вследствие чего наблюдаются значительные разночтения в определении правовых оснований и порядка применения, а также установлении основных субъектов осуществления миграционной политики с разграничением полномочий и компетенции. Это обстоятельство, а также необходимость придания конкретной структурированной формы еще раз обусловливают необходимость принятия единого модельного закона.

84

Проблемы формирования миграционной функции как отдельного направления государственной деятельности в России все чаще поднимаются в научных и политических дискуссиях,

всредствах массовой информации. Общество, все более остро реагируя на интенсификацию миграционных процессов, испытывает потребность в государственной политике, отвечающей потребностям реально складывающейся миграционной ситуации в стране и способной адекватно регулировать все усложняющиеся иммиграционные потоки.

Внастоящее время среди многих исследователей данной проблематики существует двоякое мнение по поводу существования российской миграционной функции. Ряд исследователей отмечают, что на данный момент в России не сформирована отдельная функция и нет миграционной политики, несмотря на то что принят ряд документов и фактически имеется отвечающая современным требованиям федеральная законодательная база по проблемам массовых миграций. Согласно второй позиции, в России реализуется миграционная функция, но из-за объективных и субъективных факторов она не всегда соответствует тем принципам, которые были провозглашены. Поэтому на сегодняшний день существует необходимость

вчеткой регламентации основных приоритетов функции государства в сфере регулирования миграционных процессов.

Анализируя деятельность государства в сфере проведения миграционной политики, смело можно утверждать, что органы государственной власти в регулировании вопросов, связанных с миграцией, осуществляют основную внутреннюю функцию, например: регуляризация правил легального трудоустройства мигрантов с целью уплаты налогов с их стороны и т.д. (например, функция налогообложения).

Однако такой элемент правового механизма, как интеграция России в международную систему предупреждения незаконной миграции путем присоединения к соответствующим нормативным актам и соблюдения их положений, а также организация взаимодействия с зарубежными странами по вопросам регулирования миграционных процессов с целью поддержания мирового правопорядка является направлением государственной политики и относится к внешней функции

85

государства. Ведь последовательное продвижение национальных интересов через открытость и сотрудничество в международных отношениях создает благоприятные условия для внутреннего развития страны. Таковы задачи внешней политики государства, к которым относятся: «оборона страны; обеспечение мира и поддержание мирового порядка; сотрудничество и укрепление международных связей, интеграция в мировую экономику и сотрудничество с другими странами в решении глобальных проблем».

Осмысление теоретических вопросов и складывающейся практики в деятельности государственных органов в сфере обеспечения государственной миграционной политики на территории Российской Федерации на современном этапе развитии страны позволяет выявить особенность российской миграционной политики, которая заключается в дуалистической позиции и в сочетании многочисленных внутренних и внешних функций. Соотношение между указанными разновидностями государственных функций отражает диалектику общего, особенного и единичного в деятельности государства.

Миграционная функция как направление и процесс представляет собой самостоятельную и необходимую сферу государственной деятельности. Система миграционных отношений является очень сложной и противоречивой, именно в ней категория «эффективное государство» приобретает реальное, практическое значение.

Миграционной функции присущи следующие признаки, свидетельствующие и позволяющие сделать вывод о справедливости ее претензии на индивидуализацию в качестве самостоятельного направления деятельности государства, то есть его функции.

Миграционная функция государства как направление:

–обусловлена объективно необходимыми и социально желаемыми целями;

–носит социально-преобразующий характер;

–содержанием является фактическая деятельность государства по контролю за социальными потоками граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства в обществе, а также гармонизация социальной жизни;

86

–является нормативно-регламентированной и институциональной (государственный орган);

–организационно обеспечена, в процесс ее осуществления вовлечен значительный механизм государства;

–осуществляется особым сформированным органом государства;

–предметно обособлена и осуществляется в рамках определенного политического и правового процесса;

–осуществляется на основе самостоятельных начал организационного характера.

Все это подтверждает тезис о том, что вышеназванные полномочия и в целом роль государства в данной предметной области должны осуществляться как самостоятельная функция

всфере управления миграцией в обществе. По сути, она принадлежит контрольно-исполнительной ветви государственной власти как родовому явлению, соответственно, условно она может причисляться к этой функции государства.

Объектами миграционной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод граждан, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества.

Необходимо пояснить, что государство не ограничивается только лишь наблюдением за происходящим, поскольку это привносит некую созерцательность, невмешательство в случае видимых социальных отклонений и угроз. Не менее важным здесь является своевременное и эффективное реагирование

вслучае выявления отклонений, угрожающих или мешающих нормальному социальному развитию. Нередко такое реагирование сопряжено с применением государственного принуждения.

Основной задачей при рассмотрении структуры миграционной функции является выделение в ее составе подфункций – относительно самостоятельных, устойчивых, интегрированных в единое целое, предметно обусловленных направлений государственной политики. Кроме того, рассмотрение каждой подфункции в отдельности способствует устранению излишней абстрактности при исследовании миграционной

87

функции в целом. Каждая функция государства имеет свой объект (предмет), объектную направленность, ибо беспредметных функций не существует1.

Некоторые аспекты миграционной функции, процессы и явления предметно обусловливают осуществление государством миграционной функции. Каждый участок однородных общественных отношений, в котором проявляется миграционная функция государства, является структурообразующим фактором. Другими словами, предметная дифференциация миграционной функции обусловливает наличие в ее составе соответствующих подфункций – основных структурных элементов.

К подфункциям миграционной функции можно отнести следующие.

1.Подфункция государственного контроля в сфере миграционных прав и свобод. Для российской государственно-право- вой действительности признание прав и свобод человека в качестве приоритетных стало важным этапом на пути формирования эффективного социального государства. В соответствии

сКонституцией Российской Федерации государство не только провозгласило высшей ценностью человека и его права, но и возложило на себя обязанность их обеспечивать.

2.Подфункция трудовой миграции и экономического развития. Этот вид миграции является самостоятельным объектом миграционной деятельности государства. Являясь важным фактором в возникновении и развитии государства, экономические отношения были и остаются объектом постоянного наблюдения, воздействия с его стороны. Экономическая (трудовая) миграция должна исходить из законодательно закрепленного приоритета поощрения иммиграции высококвалифицированных специалистов, способных оказать благоприятное влияние на рост экономики страны.

3.Подфункция государственного учета миграции и легальности пребывания на территории государства (подфункция миграционного контроля в сфере законности). Необходимость точного и неукоснительного выполнения государствен-

1 Тюрин В.А. Меры административного принуждения, применяемые к иностранным гражданам и лицам без гражданства: статья [Электронный ресурс] // Официальный сайт Законодательство и теория. URL: http: //zoc/government.ru/docs (дата обращения: 15.08.2022).

88

но-властных указаний обусловливает осуществление государством наблюдения, проверки процесса реализации правовых норм в любой сфере общества. В частности, осуществляя миграционную деятельность, государство заинтересовано в надлежащей реализации законодательства и для этого осуществляет проверку, наблюдение за процессом его реализации. При этом для государства и его органов особенно важно, насколько точно и единообразно выполняются нормативные предписания. Другими словами, осуществление государственного контроля в миграционной сфере обусловлено необходимостью обеспечения режима законности в государственном управлении. В этой связи законность предстает перед нами в качестве особого объекта миграционной функции. Кроме того, деятельность государства, его органов и должностных лиц по укреплению режима законности безотносительно к отраслевой дифференциации и специфике является содержанием соответствующей подфункции общего государственного контроля.

4.Подфункция государственного контроля в социальной сфере. Социальная политика представляет собой наиболее сложный и противоречивый сегмент деятельности государства. Социальная сфера общественных отношений является своего рода индикатором эффективности политики государства. Концептуально социальная деятельность государства заключается в гарантировании обществу, группе, индивиду определенного объема благ. Сегодня основными задачами социальной деятельности государства являются гарантирование конституционных прав граждан в области социальной защиты, образования, охраны здоровья, культуры, обеспечения жильем и др.

Объектами, обусловливающими подфункцию контроля

инадзора в социальной сфере, являются такие отношения, как социальная поддержка населения, сфера образования, здравоохранение, культура и другие.

5.Подфункция контроля в сфере глобальных проблем современности.

Особым объектом миграционной функции государства являются неблагоприятные явления и процессы всеобщего планетарного масштаба. В 60-х гг. XX в. термин «глобальные

89

проблемы» стал широко использоваться для обозначения целого комплекса наиболее острых общечеловеческих проблем, рассматриваемых в общемировом масштабе1.

Выполняя ту или иную функцию, государство посредством особого механизма воздействует на общественные процессы, при этом государственная власть способна проводить внутри данных социальных отношений собственную волю даже вопреки сопротивлению населения.

Категория «механизм», прочно укрепившаяся в понятий- но-категориальном аппарате, вполне может быть использована при исследовании функциональной характеристики государства. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что пока термин «механизм реализации функций государства» не является общепринятым при изучении вопросов осуществления функций государства в сфере миграции. Традиционно в юридической литературе для рассмотрения вопросов реализации функций государства используется категория «формы реализации (осуществления) функций».

Тем не менее, по справедливому замечанию Л.А. Морозовой, «несмотря на существование самостоятельного понятия «правовые формы реализации функций», это не исключает другой категории – «механизм выполнения конкретной деятельности государства»2. Исследуя вопросы осуществления идеологической функции государства, аналогичного взгляда придерживается А.Н. Буховец, оперируя понятием «механизм реализации»3.

Таким образом, под механизмом реализации миграционной функции государства следует понимать взятые в единстве методы и принципы ее осуществления, а также правовые и организационные основы ее обеспечения.

На законодательном уровне так или иначе закреплены элементы миграционной деятельности государства, основным из

1Полосин Н.В., Сандугей А.Н. О соотношении понятий «депортация» и «административное выдворение» // Актуальные проблемы борьбы с преступлениями и иными правонарушениями: статья [Электронный ресурс] // Официальный сайт Законодательство и теория. URL: http: //zoc/government.ru/ docs (дата обращения: 15.08.2022).

2 Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности. М., 1998. С. 93.

3Буховец А.Н. Идеологическая функция государства: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. С. 16.

90