Миграционная безопасность Российской Федерации (правовой, криминологический и оперативно-розыскной аспекты). Монография

Манифестом Екатерины II от 1763 г. «О дозволении всем иностранцам, въезжающим в Россию, селиться в разных губерниях по их выбору, их права и льготы» была утверждена Канцелярия опекунства иностранных, в задачи которой также входило «составление планов удобных к поселению свободных земель и учет товаров, привезенных мигрантами».1 В целях контроля перемещения иностранных граждан по территории империи, в структуре органов государственного управления (приказах) формируются подразделения, которые осуществляют «принудительные меры» по заселению и освоению малонаселенных регионов за счет «переселения отдельной категории поданных Российской империи и иностранцев» (Приказ тайных дел, Поместный приказ и другие)2.

Историко-правовой анализ показал, что основными государственными институтами регулирования миграционных процессов в дореволюционный период являлись следующие:

1.Совет министров (Правительство) Российской империи (1861–1917 гг.) – высший исполнительный орган государственной власти Российской империи, созданный для общего «управления и объединения действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления». Функции Совета министров заключались в общем управлении деятельностью министерств

иведомств, реализующих миграционную политику, в проведении переселенческой политики и рассмотрении «сведений о важнейших распоряжениях по каждому ведомству, требующих общего соображения»3. После Февральской революции 1917 г. данный Совет был заменен Временным правительством.

2.Министерство внутренних дел Российской империи (1802–1917 гг.), выступавшее как «полиция безопасности»

и«полиция благосостояния». Миграционные функции были

1 Хорева О.Б. Подходы к понятию миграции населения // Основы миграционной политики: уч.-метод. пос. / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2010. С. 10.

2Правовые и организационные основы деятельности ФМС России: уч. пос. для студентов / Под общ. ред. А.С. Прудникова. М.: Юнити-Дана, 2020. С. 177.

3 Государственность России: энциклопедический сборник. М., 2001. Т. 4. С. 136–139.

51

возложены на отдельные структурные подразделения Министерства внутренних дел, среди которых:

2.1.Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранных и сельского домоводства, в состав которой также входило Управление колоний на местах (создана 4 марта 1797 г., в 1802 г. была включена в состав Министерства внутренних дел, в 1841 г. упразднена). Одна из функций данного государственного органа заключалась в материальном и финансовом обеспечении лиц, добровольно переселяющихся

вмалонаселенные регионы Российской империи1.

2.2.Хозяйственный департамент, существовавший с 4 ноября 1819 г. по 8 апреля 1904 г. К его функциям относились: руководство городским хозяйством, организация снабжения населения продовольствием, усовершенствование земледелия и других отраслей сельского хозяйства, а также организация переселения и устройство колоний. В связи с учреждением Главного управления по делам местного хозяйства, 22 марта 1904 г. этот департамент был упразднен2.

2.3.Статистическое отделение, в задачи которого входил сбор статистических сведений как в области государственного управления, так и в миграционной сфере. Обобщением полученных сведений занимались: Статистический совет и Центральный статистический комитет при Министерстве внутренних дел (впоследствии функции переданы Правительству Российской империи). Статистический совет (30 апреля 1863 г. – 26 октября 1917 г.) оказывал содействие министерствам, входящим в состав Совета министров, и другим главным управлениям в работе по административной статистике; определял «правильнейшие и вернейшие способы собирания и обработки статистических сведений и унификацию в подготовке ведомствами статистических материалов». Центральный статистический комитет (с 30 апреля 1863 г. по 25 июля 1918 г.) осуществлял сбор, проверку, обработку статистических данных «по разным отраслям государственного

1 Основы миграционной политики: уч.-метод. пос. / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2020. С. 80–84.

2 Некрасов В.Ф. Энциклопедия МВД России. М., 2002. С. 18.

52

управления» с правом требования статистических материалов от всех учреждений, исключая секретные сведения.

2.4. Переселенческое управление, учрежденное 2 декабря 1896 г. для «заведования переселенческим делом». Оно приравнивалось к департаментам и руководило «делами разрешений на переселение», осуществляло выдачу кредитов на переселенческие реформы и рассматривало подведомственные дела (просуществовало до 19 сентября 1905 г.)1.

3. Министерство полиции Российской империи (1811– 1819 гг.), созданное в соответствии с Манифестом от 25 июня 1811 г. «Общее учреждение министерств» и выполняющее функции общей и политической полиции. В состав данного министерства входили:

а) общая и особенная канцелярии; б) департамент исполнительной и хозяйственной полиции; в) медицинская полиция.

25 июня 1811 г. в Министерстве полиции формируется Особенная канцелярия, которая стала играть важную роль. В задачи Канцелярии входили: осуществление «секретного делопроизводства», выдача паспортов, регистрация иностранных подданных, прибывающих в Российскую империю, «постоянная предварительная и последующая цензура» литературы, политические функции.

Структурно Особенная канцелярия Министерства полиции Российской империи состояла из трех подразделений – столов и секретной части. Первый стол осуществлял функции паспортно-визовой службы и вел наблюдение за находящимися на территории России иностранцами (в том числе и принятыми в русское подданство), вел наружное наблюдение и агентурную разработку населения пограничных губерний. Второй стол исполнял «цензурные функции» в типографиях, книжных магазинах и лавках; изучал процесс «ввоза и вывоза из России литературы и произведений искусства». Третий стол надзирал за лицами без определенного места жительства и религиозными сектами. В ноябре 1819 г., после упразднения Министерства полиции, Особенная канцелярия была передана

1Основы миграционной политики: уч.-метод. пос. / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2018. С. 80–84.

53

вМинистерство внутренних дел Российской империи, а 3 июля 1826 г. сокращена и ее функции были переданы III отделению Собственной его императорского величества канцелярии.

4. Параллельно с Министерством внутренних дел функции по регулированию миграционных процессов на территории Российской империи осуществляли: Главный комитет по устройству сельского состояния (с 19 февраля 1861 г. до 1882 г. – отвечал за выдачу переселенцам свободных казенных земель), Главное управление по делам местного хозяйства

(с 22 марта 1902 г. по 1917 г.) и Казенные палаты губерний (действовали с 1775 г. по 1917 г. – перечисляли налоги и подати за переселенцами по местам их вселения).

Нововведением в системе государственных органов Российской империи по реализации миграционных задач стало создание в 1809 г. в Санкт-Петербурге и Москве адресных контор

всоставе городской полиции. С начала 1830-х гг. и до конца XIX века основным законом, определяющим права и обязанности полиции по осуществлению паспортного режима в империи, являлся «Устав о паспортах и беглых», принятый

в1833 г. при правлении Николая I (полное название данного правового документа – «Устав о паспортах, о предупреждении преступлений, о цензуре, о содержащихся под стражей и о ссыльных»)1. Согласно данному Уставу все лица, «работающие по найму в столицах», обязаны были зарегистрироваться

вадресной конторе и получить там «пресный билет» – печатные паспорта (вместо рукописных) для «купцов, мещан и крестьян». Согласно новым правилам никто не мог «отлучаться от места постоянного жительства без узаконенного вида или паспорта» (ст. 317 Устава). Домовладельцам вменялось в обязанность своевременно сообщать в полицию обо всех лицах, приезжающих в Санкт-Петербург и Москву, а вселение производилось только при наличии паспортов.

На основании приведенных фактов отмечаем, что именно

вначале XIX века в Российской империи закладываются основы регистрационного учета населения, которые имеют анало-

1Устав о паспортах, о предупреждении преступлений, о цензуре, о содержащихся под стражей и о ссыльных от 1833 г.: Свод законов Российской империи. СПб.: Типография Второго Отделения Собственной Е.И.В. Канцелярии, 1857. С. 57.

54

гию с современной деятельностью ФМС России и заключаются

вобщих задачах по фиксированию и обобщению сведений о месте жительства и месте пребывания иностранных подданных и российских граждан.

Историко-правовой анализ системы государственных органов, функционирующих в дореволюционный период, показал, что в основном миграционная функция государства была возложена на Министерство внутренних дел Российской империи,

вкотором были созданы специализированные подразделения, занимающиеся: переселением, учетом миграционных потоков, обработкой статистических данных, подготовкой унифицированных правовых статистических данных и проектов законодательных актов, регламентирующих вопросы реализации общих вопросов в сфере миграции. Остальные ведомства осуществляли вспомогательные функции и не были наделены специальной компетенцией по вопросам регулирования порядка въезда и проживания иностранных подданных, а также выработки общей стратегии миграционной политики.

Нормативно-правовая база в сфере миграции, существовавшая в XIX – начале XX вв., представляла собой «систему ограничений и контроля, закрепляла различия в праве передвижения, порядка въезда и выезда, места жительства населения Российской империи в зависимости от сословия, имущественного положения, рода занятий или принадлежности к этнической группе»1. При этих обстоятельствах основная позиция Российского государства заключалась в сохранении и приращении общей численности населения, а также равномерном их распределении по территории страны.

Характерными чертами миграционной политики данного периода, по мнению В.А. Коробеева, являлись: определение магистральных направлений развития миграционной политики непосредственно главой государства – монархом; целенаправленное государственное регулирование миграции; переселение жителей России и иностранцев в малонаселенные районы; государственное обеспечение мигрантов; установление паспортного контроля; введение системы учета миграции;

1 Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX–XX веках: историко-правовое исследование: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 6, 13–14.

55

становление иерархической структуры органов, осуществляющих миграционную политику, и ее развитие в процессе решения важнейших государственных задач1.

Особое внимание необходимо акцентировать на основной тенденции развития государственной политики в области регулирования миграционных процессов, выражающейся в переселении жителей Российской империи и иностранцев в малонаселенные районы государства. Как справедливо отмечает О.Д. Воробьева, «отчетливая и эффективная миграционная политика» стала осуществляться именно в тот период, когда «Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения

иосвоения огромных территорий»2. С 1804 г. происходят изменения в пользу «качественных характеристик» привлекаемых иностранных подданных. Так, были изданы дополнительные правила, устанавливающие цензы, влияющие на качественнопрофессиональный уровень переселенцев. Данные новые правила приема иностранных переселенцев допускали в Россию только таких переселенцев, «кои в крестьянских упражнениях или в рукоделии примером служить могли»3.

Особенностью стало отделение основного населения Российской империи от категории лиц, которые имели судимость и находились под надзором полиции. Данной категории граждан выдавались особые паспорта – вид на жительство, в которых делалась отметка об их судимости и указывались места, в которых они не имели права появляться. Таким образом, государство однозначно делит население на «угодных»

и«неугодных» подданных и преследует цели по выселению судимой категории в малонаселенные и сельские места. Данные государственные меры можно считать оправданными, поскольку в полномочия специализированных органов, помимо осуществления миграционных функций, входили и функции по обеспечению правопорядка и недопущению роста преступ-

1Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2008. С. 21.

2 Воробьева О.Д. Миграция населения // Миграционная политика. М., 2011. № 6. С.12.

3Кабузан В.М. Эмиграция и реэмиграция в России в XVIII – начале XX века: монография. М., 2018. С. 3.

56

ности на всей территории Российской империи, в том числе

ив многонаселенных городах. Переселение «неугодных» подданных в сельскую местность объяснялось фактором «перевоспитания» судимых, поскольку в те времена в деревнях и волостях отмечался низкий уровень преступности в связи с устойчивыми нравственно-религиозными принципами населения. Одновременно государство преследовало и цель по получению социально-экономической выгоды от запрета проживания судимого населения в конкретных населенных пунктах, тем самым переселяя данную группу граждан на малоосвоенные территории империи и укрепляя производительную составляющую промышленных зон путем пополнения трудовыми ресурсами.

С1861 г., после приведения в жизнь крестьянской реформы, миграционная политика государства начинает кардинально меняться. Интенсивно заселяются территории Дальнего Востока Российской империи как подданными государства, так

ииностранцами с правом приобретения земли в собственность. Иностранных граждан стали привлекать в связи с нехваткой квалифицированных трудовых ресурсов. Соответственно, основой миграционной политики того времени стало «создание привлекательных условий для иммиграции в Россию»1. Необходимо отметить, что к концу XIX века «целенаправленная миграционная политика по привлечению иностранных граждан в Россию для заселения пустующих земель официально завершила свою деятельность»2. И с этого периода до 1917 г. отмечается только внутренняя миграция российских подданных.

Можно сделать вывод о том, что к концу XIX века в Российской империи стали осознавать тот факт, что миграция иностранных подданных и заселение ими территорий (в особенности в приграничной зоне) может нанести урон государственности. Таким образом, Правительство Российской империи стало предпринимать шаги к правовому обеспечению

1Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX–XX веках: историко-правовое исследование: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2019. С. 6, 13–14.

2Основы миграционной политики: уч.-метод. пос. / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2018. С. 80–84.

57

противодействия внешним миграционным (в том числе и нелегальным) процессам и стимуляции внутренней миграции населения России.

Новый виток активной внутренней переселенческой политики Российского государства отмечается в начале XX века. Основным идеологом данной политики выступил председатель (премьер-министр) Совета министров Российской империи П.А. Столыпин. Осуществляя аграрную реформу (с 9 ноября 1906 г.), Правительство Российской империи преследовало несколько задач, среди которых задачи «геостратегического характера и социально-экономического развития малонаселенных территорий из числа российских подданных»1. Суть переселенческой политики заключалась в создании из числа переселенцев «надежного русского оплота» на окраинах империи, что позволило бы воспрепятствовать проникновению на Дальний Восток мигрантов из сопредельных азиатских стран. По задумке П.А. Столыпина, реформы в своей совокупности должны были «способствовать укреплению государственного единства и целостности России». При этом такое укрепление должно было осуществляться на основе «исторического ядра государственности – русского народа и православия»2.

С этого времени работа по переселению стала более упорядоченной. 10 марта 1906 г. было издано Положение Совета министров «О порядке применения закона 1904 г. «О переселении», которое предусматривало ряд льгот для переселенцев и явилось дополнительным стимулом для переселения в Сибирь. В 1906–1914 гг. желающих переселиться в Сибирь оказалось около четырех миллионов человек, которые, по выражению П.А. Столыпина, стали «подлинными русскими пионерами», начавшими осваивать «огромные земельные пространства Сибири и Дальнего Востока, создавать, развивать и благоустраивать свое частное хозяйство»3.

1Пожигайло П.А. Столыпинская программа преобразования России (1906–1911 гг.): автореф. дис. … канд. истор. наук. М., 2006. С. 14.

2 Столыпин П.А. Программа реформ. М., 2000. Т. 2. С. 288–289.

3Давыдов М.А. Очерки аграрной истории России в конце XIX – начале XX в. (по материалам транспортной статистики и статистики землеустройства): монография. М., 2003. С. 260.

58

Анализируя опыт переселенческой политики, проводимой Екатериной II, правительство под руководством П.А. Столыпина отказалось от практики раздачи «повсеместной даровой земли», сохранив при этом дифференцированный подход к переселенцам. «Даровые» земли переселенцы могли получить в труднодоступных в хозяйственном отношении местностях. В остальных же районах вводилась продажа земли по заранее определяемой шкале расценок. С одной стороны, правительство вводило меры, «облегчающие ходачество (бесплатная перевозка переселенцев и ходоков, упрощение порядка предоставления ходокам особых свидетельств)», а с другой – в целях ускорения «мобилизации и оборота земельного фонда» принимало меры по ограничению «срока сохранения переселенческих участков за ходоками, самовольно покинувшими места заселения»1.

Основными государственными органами, реализующими миграционную политику, в данный период являлись: Совет министров Российской империи, Министерство внутренних дел (с входящим в его состав Переселенческим управлением), Министерство государственных имуществ, Главный комитет по устройству сельского состояния, Казенные палаты в губерниях. Нововведения заключались в том, что были перераспределены отдельные функции между структурными подразделениями Министерства внутренних дел Российской империи, а также по решению Совета министров созданы Кредитный банк (выдавал субсидии переселенцам) и Министерство земледелия (отвечало за выдачу земель). В состав «миграционных органов» также было включено Министерство путей и сообщений Российской империи (16 июня 1865 г. – 1917 г.). В «миграционные» задачи данного министерства входили: выдача разрешений на заселение районов, прилегающих к Сибирской железной дороге; обеспечение права льготного проезда по железной дороге лицам, желающим переселиться на неосвоенные территории Дальнего Востока; определение районов «поощряемого переселения и местностей, подлежащих заселению».

1 Столыпин П.А. Программа реформ. М., 2000. Т. 2. С. 288–289.

59

Проводя параллели между историческим опытом переселенческой политики П.А. Столыпина и современной миграционной политикой России, можно отметить, что есть много схожего в ситуации на рынке труда. Как и тогда, в России существуют серьезные диспропорции: есть территории, где переизбыток рабочей силы, а есть территории, где эта сила в дефиците. Интерес Федеральной миграционной службы к деятельности П.А. Столыпина – автора проекта переселения крестьян на малоосвоенные земли Зауралья и Сибири – неслучаен. Сегодня перед государством стоят похожие задачи – заселить сибирские просторы, тем самым решить экономические и демографические проблемы. А исторический опыт помогает найти наиболее верные решения.

Подводя итоги рассмотрения вопроса о государственных органах в сфере регулирования миграционными процессами, функционирующих в дореволюционный период, считаем, что именно в XIX веке в Российской империи образуется единая система специализированных подразделений, реализующих миграционную политику государства. Характерными факторами, подтверждающими данный вывод, являются: создание специальных органов, занимающихся исключительно вопросами переселения и регистрационным учетом; разработка критериев отбора переселенцев по принципу «от количества к качеству»; централизация (сосредоточение) контрольных функций государственного регулирования миграционных процессов в основном ведомстве – Министерстве внутренних дел Российской империи.

Правовыми источниками, определяющими деятельность органов государственной власти по регулированию миграционных процессов в Российской империи, были следующие нормативные правовые акты: Манифест 1702 г. «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания», Манифест 1763 г. «О дозволении всем иностранцам, въезжающим в Россию, селиться в разных губерниях по их выбору, их права и льготы», Устав 1833 г. «О паспортах, о предупреждении преступлений, о цензуре, о содержащихся под стражей и о ссыльных», Положение Совета министров от 10 марта 1906 г. «О порядке применения Закона 1904 г. «О переселении».

60