Миграционная безопасность Российской Федерации (правовой, криминологический и оперативно-розыскной аспекты). Монография

Индивидуальная и коллективная регуляризационные программы отличаются от других типов тем, что основным критерием применения выступают субъекты миграционных процессов – легальные и нелегальные мигранты. При индивидуальной регуляризации акцент ставится на отдельного мигранта, который проходит «всю процедуру получения права на постоянное или временное проживание на территории отдельного государства, и где более досконально выясняется цель прибытия», оцениваются условия проживания и трудоустройства кандидата. При коллективной процедуре акцент ставится на группу мигрантов, упрощается система оценки, сокращаются сроки рассмотрения материалов1.

Целевая регуляризационная (легализационная) программа

учитывает:

а) конкретные мотивы, по которым иностранный гражданин прибывает в страну-реципиент;

б) процедуру констатации факта пребывания в стране лиц, которые находились на территории страны незаконно, начиная с определенной даты и в течение определенного срока;

в) процедуру предоставления права жительства соответствующим лицам ввиду риска, которому они могут подвергнуться, или вреда, который они могут понести в случае их депортации;

г) критерии для определения того, кто может подлежать регуляризации (гуманитарные, медицинские или семейные).

Следующий тип классификации регуляризационных (легализационных) программ подразумевает разделение в зависимости от сроков действия и установления правового статуса мигранта. Выделяются фактические (постоянные) и одновременные программы. Фактические регуляризационные программы «автоматически предоставляют право на постоянное проживание мигрантам, находящимся в стране определенное число лет», и проводятся постоянно. Одновременные регуляризационные программы проводятся в отношении отдельной

1Апап Д., Брюйкер Ф., Шмиттер К. Регуляризация иностранцев-нелегалов в Европейском союзе // Специальные программы легализации иммигрантов: мировой опыт: сб. статей / Под ред. Г. Витковской, А. Рубцовой. М.: Бюро МОМ в России, 2018. С. 46.

101

категории мигрантов, срок действия такой программы ограничен, применяется однократно1.

Регуляризация, проводимая исходя из соображений целесообразности или обязательств, подразумевает осуществление компетентными органами власти процедуры признания статуса лица, имеющего право на проживание в стране. При определенных ситуациях данный тип регуляризации может быть обязательством, хотя и временным, со стороны государства, на территории которого нелегальный мигрант просит разрешения на нахождение в стране.

Регуляризация, проводимая с использованием упорядоченной или неофициальной процедуры. Данный тип регуляризации предусматривает способ реализации мигрантом права на законное пребывание путем подачи заявления в соответствующий орган государственной власти. Различия заключаются в том, что при упорядоченной (официальной) процедуре лицо проходит все стадии и инстанции, которые нормативно закреплены в законодательстве, но при этом мигрант обеспечивается юридическими гарантиями по обжалованию решения, принятого соответствующим органом власти. Неофициальная процедура предусматривает упрощенную форму регуляризации, при которой незаконному мигранту дается возможность непосредственного обращения в соответствующий орган власти, ведающий вопросом предоставления права на законное пребывание в стране. Однако юридических гарантий в случае отказа мигранту не предоставляется2.

Проведенный анализ процесса применения регуляризационных (легализационных) программ позволил выделить две основные причины, по которым зарубежные страны применяют их, – это причины экономического и административного характера. Они крайне актуальны и для России. Известно, что значительное количество граждан стран Средней Азии, Украины и Китая постоянно проживают и работают в России, при

1Левинсон А. Почему страны продолжают думать о регуляризации // Специальные программы легализации иммигрантов: мировой опыт: сб. науч. тр. / Под ред. Г. Витковской, А. Рубцовой. М.: Бюро МОМ в России, 2018. С. 24, 37.

2Апап Д., Брюйкер Ф., Шмиттер К. Регуляризация иностранцев-нелегалов в Европейском союзе // Специальные программы легализации иммигрантов: мировой опыт: сб. статей / Под ред. Г. Витковской, А. Рубцовой. М.: Бюро МОМ в России, 2018. С. 40.

102

этом не имея регистрации. Их адаптация, по мнению многих ученых, идет крайне тяжело. Одним из основных препятствий является отсутствие правового статуса, в связи с чем отсутствует возможность законно устроиться на работу, получить медицинскую и социальную помощь.

В этом случае, как представляется А.Г. Хабибуллину

иА.И. Селиванову, хорошо организованные и постоянно проводимые регуляризационные программы «могут положительно повлиять на размер заработков, профессиональную мобильность и интеграцию мигрантов, что послужит уменьшению нелегальных миграционных потоков»1. По мнению О.В. Фомичевой, при применении регуляризационных программ в России иммигранты смогут «легализовать свое пребывание в стране, стать законопослушными налогоплательщиками и нормальными членами гражданского общества»2.

Следовательно, в условиях интеграции в мировое сообщество и увеличения объемов незаконной миграции регуляризационные (легализационные) программы очень необходимы для Российской Федерации. И здесь в первую очередь необходимо использовать практический опыт зарубежных стран по их применению.

Российский комплекс мер регулирования миграции в целом может включать общегосударственную политику с утверждением федеральных целевых программ по обеспечению социальных условий иммигрантам. Только на основе комплексного государственного анализа динамики трудовых ресурсов и исследования рынка труда можно говорить о выявлении мотивации миграции, формировании механизмов устранения причин незаконной миграции, что поможет сформировать новую миграционную стратегию России. С целью привлечения квалифицированных специалистов, как видится, необходимо также

ивнедрение специальных программ отбора мигрантов, и здесь можно использовать балльную систему, которая применяется практически во всех зарубежных странах.

1 Хабибуллин А.Г., Селиванов А.И. К вопросу о государственном регулировании миграционных вопросов [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».

2Фомичева О.В. Селективная миграционная политика: цель, механизмы, результаты [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».

103

В связи с этим представляется возможным внедрить в российскую правоприменительную практику федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции Интеграционную программу по регуляризации деятельности иммигрантов на территории Российской Федерации, авторский проект которой представлен в приложении. Основными целями данной Интеграционной программы должны стать либерализация административно-правового механизма учета иностранных граждан, разработка адекватных правовых мер воздействия на нарушителей миграционных правил и предоставление государством вида на жительство иностранным гражданам при условии успешной интеграции и адаптации в российское общество и прохождения балльной системы оценки.

Основными задачами Интеграционной программы являются: а) реализация общей стратегии государственной политики

в миграционной сфере; б) организация участия Российской Федерации в между-

народном сотрудничестве в области противодействия нелегальной миграции, в том числе участие в подготовке проектов международных договоров Российской Федерации в этой области;

в) разработка единой миграционной стратегии в области регулирования интенсивных миграционных потоков на территории Российской Федерации;

г) нормативное закрепление всех направлений миграционной политики;

д) обеспечение деятельности органов государственной власти на всех территориальных уровнях.

Балльная система отбора мигрантов на сегодняшний день во многих странах упоминается в качестве одной из приоритетных мер в новой миграционной политике. Большинство экспертов в области миграции считают данную систему действительно самой прогрессивной и эффективной, поскольку она воздействует как на социально-экономическое развитие принимающих стран, так и на положение мигрантов, которые в эти страны прибывают.

Согласно определению, которое приводит в своих работах М.Б. Денисенко, балльная система отбора – это «форма отбора

104

мигрантов, согласно которой он допускается в страну на постоянное проживание, для временного проживания или занятости в зависимости от набранных им баллов, измеряющих степень соответствия некоторых его личных характеристик определенным критериям»1.

Использование балльной системы отбора квалифицированных мигрантов направлено на решение различных задач, среди которых: геополитические (привлечение мигрантов в малонаселенные территории), социокультурные; экономические (накопление человеческого капитала); демографические (обеспечение роста населения). Основной стратегией балльной системы является отбор потенциальных мигрантов, обладающих высокой квалификацией и способностями интеграции в принимающее их общество. К преимуществам балльной системы относятся: определенность целей (конкретизация критериев отбора), прозрачность (учет объективных параметров), гибкость (смена критериев отбора).

Общими позициями балльных систем отбора мигрантов, характерных для всех западных стран, являются: наличие минимального числа баллов (которые кандидат-мигрант должен набрать для прохождения), прохождение пяти основных критериев (образование, сфера деятельности, опыт работы, язык, возраст), набор дополнительных баллов (которые могут начисляться по следующим показателям: размер предыдущей зарплаты, предыдущий опыт работы или образование в стране иммиграции), особенности поселения (территория, где хочет селиться иммигрант)2.

Впервые балльную систему отбора квалифицированных мигрантов применила в 1967 г. Канада. В 1979 г. ее примеру последовала Австралия, а в 1991 г. – Новая Зеландия. В 2000-е гг. данную систему отбора для трудовых мигрантов ввели Великобритания, Чехия, Сингапур, Гонконг, Дания. Каждая страна определяет свои критерии отбора иностранных специалистов. Так, например, в Канаде ценятся профессиональный опыт

1Денисенко М.Б., Фурса Е.В., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Миграционная политика в зарубежных странах и в Российской Федерации (опыт сравнительного анализа): методическое пособие. М.: Институт экономики переходного периода, 2019. С. 9.

2Червоненко В.Ф. Проблемы интеграции мигрантов [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».

105

и возраст рабочего, в Дании акцент делается на хорошем образовании. В свою очередь, балльная система отбора иммигрантов в Великобритании делит всех мигрантов «на пять типов, которых оценивают по балльной системе австралийского типа»1. К первому уровню относятся наиболее высококвалифицированные мигранты, для которых максимально облегчен въезд в страну. Мигрантам 2–5 уровней (квалифицированные мигранты с предложением о работе; неквалифицированные мигранты в рамках временных программ; студенты; молодежь для сезонных работ и въезжающие ненадолго спортсмены или люди искусства) требуется особый сертификат спонсорства, который призван усилить контроль над перемещением иммигрантов внутри страны. Данный сертификат составляется от имени работодателя или руководителя учебного заведения, которые выступают в качестве спонсоров и берут на себя ответственность за приглашаемого иностранного гражданина.

Австралия и Канада являются примерами наиболее успешной миграционной политики благодаря хорошо отработанной балльной системе, которая позволяет повышать процент квалифицированной миграции в последние два десятилетия. При рассмотрении австралийской балльной системы обращает внимание тот факт, что в июле 2011 г. Правительство Австралии внесло в свою систему поправки следующего содержания: большее количество баллов начисляется представителям специальностей, обозначенных в списке требуемых иммигрантских профессий, и в том случае, если у иммигранта была работа по данной специальности. Кроме того, дополнительные баллы даются за образование и опыт работы в Австралии.

Особенно интересны изменения в иммиграционной политике Канады. Если ранее система отбора была ориентирована на удовлетворение конкретных запросов канадского рынка труда, то с 2012 г., по мнению С.А. Хаботина, акцент ставится «на повышение общего человеческого капитала для улучшения перспектив долгосрочного экономического роста»2. В соответ-

1Фомичева О.В. Селективная миграционная политика: цель, механизмы, результаты [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».

2Хаботин С.А. Стратегия национальной безопасности США в XXI веке // Компас. М.: ИТАР-ТАСС, 2020. № 3. С. 3.

106

ствии с целями иммиграционной политики Канады в балльной системе отбора выделяются три класса претендентов на получение статуса постоянных жителей Канады: экономический класс (квалифицированные работники и сопровождающие их близкие родственники, а также бизнес-иммигранты (предприниматели, инвесторы) и сопровождающие их лица), семейный класс и беженцы.

В связи с реформированием иммиграционной политики,

в2012 г. в канадскую балльную систему были внесены следующие изменения. Так, баллы, начисляемые за профессии (в которых страна испытывает недостаток), были убраны и отданы

впользу показателей, свидетельствующих о большей адаптивности кандидата в целом: предыдущий опыт работы, уровень образования и языковые навыки. Например, дополнительные баллы даются за несколько лет обучения кандидата или его супруга (супруги) в Канаде, предыдущий опыт работы в стране и даже уровень образования членов семьи1. Положительный эффект от применения балльных систем в Канаде заключается

втом, что данная система позволила выявить основных претендентов на получение статуса постоянных жителей: высококвалифицированные трудовые мигранты (54,8%), бизнесиммигранты (5,8%), члены семей трудовых мигрантов (26%) и беженцы (11%)2.

Анализ миграционной ситуации и реализуемой соответствующей политики в зарубежных странах показал, что во многих странах Западной Европы осуществляется отход от системы квотирования при выдаче разрешений на работу в пользу балльной системы отбора квалифицированных мигрантов, так как система квот считается «устаревшей и не обеспечивающей реальные потребности рынка труда в необходимой рабочей силе»3. Считаем, что и в России практика квотирования

1 Фомичева О.В. Селективная миграционная политика: цель, механизмы, результаты [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс».

2Данные Правительства Канады [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Канады. URL: http: // www.canada.gc.ca/ (дата обращения: 05.12.2022).

3Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада: аналитический сборник. М., 2019. С. 12.

107

численности временных мигрантов себя не оправдывает. Механизм обоснования квот не ясен, а их величина далеко не исчерпывается.

Действующая сегодня система квотирования мигрантов признана неэффективной не только экспертами, но и официальными органами – Федеральной миграционной службой. Внедрение балльных систем отбора позволяет изменить миграционную ситуацию путем привлечения высококвалифицированных мигрантов, въезжающих на территорию Российской Федерации. Изменяя систему критериев и назначая их показатели с учетом социально-экономической и демографической ситуации в стране, можно будет добиться положительного эффекта от трудовых мигрантов.

В настоящее время ряд стран Западной Европы вносят коррективы в свою миграционную политику путем изменения суммы дотаций, выплачиваемых беженцам, и введения дополнительных барьеров для интегрирования выходцев из стран мусульманского мира в европейское общество (например, введения экзамена на знание языка принимающей страны).

Переходя к рассмотрению системы государственных органов зарубежных стран, реализующих миграционную политику, следует отметить, что практически во всех странах Западной Европы, в Канаде и США функционирование миграционных систем направлено на достижение устойчивого и надежного контроля над иммиграционными процессами. «Иммиграционная направленность»1 следует даже из названия уполномоченных государственных органов. Например, Министерство иммиграции, интеграции, национальной идентичности и социального развития Франции (L'immigration, l'integration, l'asile et le developpement solidaire), Федеральное ведомство по делам миграции и проблемам беженцев ФРГ (Bundesamt für Migration und Flüchtlinge) и Министерство иммиграции и гражданства Канады (Department of Citizenship and Immigration Canada).

1Самойлов В.Д. Миграциология (конституционно-правовые основы): монография. М.: Юнити, 2014. С. 57.

108

Структурно-функциональный анализ миграционных систем Франции, Германии, Великобритании, США и Канады (поскольку они являются странами с успешно разработанной миграционной политикой) показал, что основными государственными органами, которые действуют в каждой рассматриваемой стране, являются:

1)правительство страны (за исключением США, где контроль деятельности миграционных органов осуществляет президент);

2)Министерство внутренних дел (за исключением Канады, где функции контроля сосредоточены в Министерстве иммиграции и гражданства, и США, где функции разработки и реализации иммиграционной политики возложены на Министерство юстиции);

3)Министерство иностранных дел (осуществляет выдачу иммиграционных виз, международное сотрудничество по разрешению миграционных вопросов, рассмотрение заявлений

опредоставлении политического убежища, статуса беженца и правового статуса мигранта и т.п.);

4)Миграционное министерство, департамент или управление (осуществляет разработку миграционного законодательства, определяет правовой статус иностранцев и решает вопросы о предоставлении убежища, ведает вопросами интеграции, натурализации и репатриации иностранных граждан). В США – Служба гражданства и иммиграции; в Канаде – Министерство по делам гражданства и иммиграции; во Франции – Министерство иммиграции, интеграции, национальной идентичности и социального развития; в Германии – Федеральное ведомство по делам миграции и вопросам беженцев; в Великобритании – Управление уполномоченного по делам миграционной службы;

5)Министерство труда и социального развития (занимается разработкой интеграционной политики и вопросами предоставления рабочих мест мигрантам);

6)Министерство юстиции (практически во всех рассматриваемых странах, за исключением США, осуществляет надзорную деятельность по соблюдению миграционными органами прав и обязанностей иммигрантов);

109

7)Федеральная служба, Департамент или Управление по защите беженцев (принимают решение по предоставлению статуса беженца, осуществляют отказ от предоставления вида на жительство и депортацию «неугодных» мигрантов). Во Франции – Французское бюро помощи беженцам и апатридам, в Великобритании – Трибунал по вопросам предоставления убежища и иммиграции, в Канаде – Управление по защите беженцев.

8)Министерство, Департамент или Служба безопасности (осуществляют национальную безопасность, направленную на предотвращение террористических угроз, в том числе и со стороны иностранных граждан и лиц без гражданства). В США действуют два государственных органа – Федеральная служба безопасности и Департамент внутренней безопасности (осуществляет контроль и надзор за всеми иностранными гражданами и лицами без гражданства, которые прибывают и находятся на территории страны);

9)Пограничная служба (в функциональные обязанности также входит обеспечение защиты государственных границ с целью недопущения проникновения нелегальных мигрантов).

Особенностью миграционной системы Франции является создание двух органов государственной власти, не функционирующих в других странах. К ним относятся: Высший совет по интеграции (подчиняется правительству, осуществляет задачи по разработке и реализации политики интеграции) и Фонд социальных содействий (ведомственно подчинен Министерству труда и солидарности, осуществляет финансовое обеспечение программ обучения иммигрантов и предоставление им пособий)1.

В США функционирует Служба исполнения иммиграционных и таможенных законов, которая является следственным органом. В задачи данной Службы входят расследование уголовных и административных дел, связанных с нарушением иммиграционного законодательства, осуществление розыска иностранных граждан, подлежащих депортации, контроль ра-

1 Данные посольства Франции в России [Электронный ресурс] // Официальный сайт посольства Франции в РФ. URL: http://ambafrance-ru.org (дата обращения: 05.12.2022).

110