Миграционная безопасность Российской Федерации (правовой, криминологический и оперативно-розыскной аспекты). Монография

которых является извлечение экономических, культурных, социальных и демографических выгод от миграции, а также признание необходимости интеграции мигрантов в жизнь общества с целью безопасности его существования.

Миграционная функция осуществляется при помощи общих и специальных методов. К числу общих методов следует отнести методы убеждения и принуждения, находящиеся

вдиалектическом единстве, сочетаясь и взаимно дополняя друг друга. При этом методы принуждения доминируют в силу властно-принудительного характера государственного миграционного контроля. Эти методы, особенно в условиях реформируемого общества, являются наиболее действенными и результативными.

Тактические приемы проверки (выявления) и реагирования, взятые в единстве, образуют специальные методы осуществления миграционной функции.

Миграционная функция и составляющая ее содержание миграционная деятельность обусловлена и постоянно ориентирована на достижение определенной цели. В качестве генеральной цели (цели-максимы) каждой функции государства,

втом числе и миграционной, можно рассматривать создание и поддержание благоприятных условий жизнедеятельности (развития) для максимального числа граждан. Непосредственной целью миграционной функции является обеспечение восполняемости людских резервов посредством контроля за соответствием требованиям норм права, целесообразности и безопасности мигрирующих социальных потоков для восполнения и воспроизводства общества.

Взаключение особо отметим, что значительная по объему, содержанию и телеологии миграционная деятельность государства, как и любая другая, нуждается в нормативном и организационном обеспечении и обособлении, что обусловлено объективными общественными процессами. По сути, речь идет об отдельной функции государства, которая в целом подразумевает управление социальными потоками в интересах государства и общества. Миграционную функцию следует относить к числу самостоятельного направления деятельности государства, т.е. осуществляемой государственным органом, который

91

организационно может и не входить в какую-либо ветвь государственной власти.

Критический анализ действующего законодательства и практика его применения в данной сфере показали, что, в связи с несовершенством и большим объемом законодательных актов, в Российской Федерации фактически отсутствует единая система миграционных органов, и, как следствие, происходит дублирование компетенции на различных уровнях. Разграничение компетенции федеральных органов и органов государственной власти в субъектах зависит, на наш взгляд, только от формирования конкретных целей, задач и функций государственного управления, чего в настоящее время в российском праве не сделано. Несовершенство миграционного законодательства затрудняет реализацию функций правоохранительных органов, в частности в области иммиграционного контроля, и провоцирует создание искусственных барьеров, способствующих приданию нелегального статуса иммигранта.

Анализ нормативных правовых актов России показал, что, в связи с отсутствием законодательного закрепления «миграционных» направлений деятельности каждого полномочного органа, в их практической деятельности возникают организационные проблемы. Воплощение конституционных принципов организации и деятельности государственных органов власти, а также приоритета прав и свобод человека и гражданина поможет выработать согласованные ведомственные подходы по единой реализации миграционных задач государства.

В целях эффективной реализации миграционной политики государству необходимо выработать оптимальные пути разрешения проблемных вопросов, возникающих в практической деятельности исполнительных органов. Сочетание согласованных между ведомствами подходов по единому регулированию миграционных процессов позволит выработать комплекс действенных мер, направленных на предупреждение негативных последствий от миграции. И в первую очередь этому поспособствует правовое и организационное закрепление в нормативных правовых актах основных направлений деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции.

92

Всвязи с тем, что в настоящее время на законодательном уровне до конца не разграничены вопросы компетенции уполномоченных органов по реализации миграционной политики

имногочисленные нормативно-правовые акты не систематизированы, а также отсутствует единая терминология в определении основных «миграционных» понятий, по нашему мнению, необходимо принять Федеральный закон Российской Федерации «О разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти в субъектах Российской Федерации и органами местного самоуправления по вопросам реализации государственной политики в сфере миграции» (с определением конкретной структуры органов, на которые возложены функции по реализации).

Вцелях оптимизации деятельности всех заинтересованных министерств, ведомств и служб по реализации государственных функций по регулированию миграционных процессов на территории России, необходимо: конкретизировать основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции с выработкой конкретных форм

испособов их реализации; устранить правовые коллизии и систематизировать нормативно-правовые акты; привести национальное законодательство в соответствие с международными требованиями.

Для совершенствования деятельности уполномоченных органов по осуществлению миграционной безопасности предлагается конституционно закрепить понятие «миграционная деятельность государства» путем внесения поправок в ст. 72 Конституции России (в части определения предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации) и дополнения пунктом «координация вопросов по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции». Так как нормы Конституции имеют основополагающий характер, внесенная поправка, по мнению автора, поспособствует оптимизации конституционно-правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации.

93

§ 2.2. ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МИГРАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

Сучетом изменений, происходящих в мировом сообществе

всвязи с интенсификацией иммиграционных процессов, основные направления государственной миграционной политики Российской Федерации должны быть нацелены на обеспечение национальной безопасности. И здесь, как полагаем, необходимо изучение особенностей правового регулирования деятельности государственных органов в сфере миграции в зарубежных странах, моделей и способов реализации иммиграционной политики, что поможет выработать рекомендации по оптимизации деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции.

Анализ основополагающих «миграционных» законов отдельных европейских стран, а также США и Канады показал, что практически во всех указанных странах большое внимание уделено: судебным гарантиям прав человека, обеспечению специальных условий для беженцев; разграничению полномочий между федеральной властью и регионами; введению административных барьеров, способствующих ужесточению правил пребывания и нахождения мигрантов на конкретной территории; системе государственных и местных органов по реализации миграционной политики. Между тем в странах, входящих

вангло-саксонскую правовую систему (Великобритания, США и Канада), важную роль играют судебные прецеденты как один из источников права, что, на наш взгляд, приводит к многочисленности правовых актов и снижению роли национального (федерального) законодательства.

Положительными же аспектами являются стабильность принимаемых законов и кодификация нормативных актов, что в значительной мере унифицирует подходы к единой реализации национальной политики в сфере миграции. Считаем, что подобная практика могла бы положительно сказаться на качестве нормативного закрепления основных направлений миграционной политики Российской Федерации.

94

Рассматривая модели миграционной политики, которые применяются в странах Западной Европы, отмечаем, что они дифференцируются в зависимости от целеполагания мигрантов, прибывающих на территорию Шенгенской зоны, их этнической принадлежности и способности к интеграции в принимающее социальное общество. Так, С.А. Трыканова выделяет три западноевропейские модели: «этническую, республиканскую и мультикультурную»1.

Суть этнической модели заключается в том, что национальная принадлежность основывается на «законе крови», то есть гражданами в первую очередь становятся те лица, которые имеют родовые корни в стране-реципиенте, а приезжающие иностранные граждане, выражающие желание получить гражданство в одной из стран Западной Европы (например, Германии), обязаны ассимилироваться с соблюдением всех требований, выдвигаемых со стороны государства (поддерживать культурные традиции и обычаи), и прожить установленный период времени (для каждой страны он разный).

Смысл республиканской модели выражается в том, что мигранты становятся полноправными гражданами страны, если «они принимают ее политические установки»2. В некоторых странах, устанавливающих данную модель, действует «закон почвы», согласно которому все, кто родился на их территории, получают гражданство автоматически, вне зависимости от родовой принадлежности их родителей (например, Франция).

Мультикультурная модель основывается на идее о том, что культурные обычаи и этническая принадлежность не имеют значения, а особую роль в интеграции переселенцев играют принимаемые государством меры по обеспечению условий «институционализации» иммигрантской культуры и религии (например, Нидерланды). Условно все модели можно обозначить как «политика национальности», «политика ассимиляции» и «политика интеграции». Данная классификация моделей, приводимая в работах С.А. Трыкановой, является

1Трыканова С.А. Компаративный анализ эффективности политико-правовых механизмов регулирования международной миграции в России и странах Европейского союза // Миграционное право. М., 2021. № 3. С. 37–39.

2 Там же. С. 40.

95

классической и выражает общие тенденции российских правоведов в изучении зарубежного опыта. Наряду с этим, как видится, следует пересмотреть позицию по отношению к этнической модели, поскольку в реалиях сегодняшнего времени она потеряла актуальность из-за перехода многих стран к мультикультурной политике.

Схожую классификацию приводят в своих работах О.С. Выхованец и С.Н. Градировский, которые также выделяют три модели миграционной политики, при этом акцентируя внимание на том, что при формировании и реализации основных направлений многие государства исходят из позиций привлечения высоквалифицированных мигрантов, обеспечения всех необходимых условий для беженцев и вынужденных переселенцев, введения балльной системы отбора (где главным критерием выступает знание языка страны, в которую они прибывают). Рассматриваемые авторы зарубежную политику делят на «расселенческую, интеграционную и натурализационную»1.

Интеграционная политика реализуется на основе государственных задач по привлечению мигрантов со знанием национального языка, интеграции в общество с поддержанием культурных традиций, а также в целях воссоединения семей и признания смешанных браков.

Политика натурализации выражается в способах наделения гражданства и формирования «политической нации», где мигрант становится «полноправным членом гражданского общества»2.

Суть расселенческой политики заключается в выработке государственных мер по определению регионов, которые нуждаются в трудовых ресурсах и заселении мигрантов на малонаселенные территории. При этом под мигрантами понимаются три категории лиц: трудовые мигранты, беженцы (в том числе и вынужденные переселенцы), а также лица, прибывшие на обучение в страны Западной Европы. Данная модель, как полагаем, имеет схожие черты с переселенческой политикой,

1Выхованец О.С., Градировский С.Н. Политика иммиграции и натурализации в России (состояние дел и направления развития) // Центр стратегических исследований Приволжского федерального округа: аналитический доклад. СПб., 2020. С. 106.

2 Там же. С. 286.

96

которая проводилась в Российской империи в начале XX века. Так же, как и тогда, основными задачами государства являлись заселение малоосвоенных территорий и привлечение высококвалифицированных мигрантов.

И.А. Цапенко, исследуя иммиграционную политику США, Канады и стран Западной Европы, выделяет три модели государственной политики: 1) американскую, нацеленную на переселение беженцев, легализацию нелегальных мигрантов и содействие их интеграции в американское общество (США, Канада), 2) французскую, характеризующуюся наличием разветвленной системы по приему, обустройству и интеграции прибывающих беженцев (при определении гражданства первоочередное значение придают месту рождения (принцип jus solis)) (Франция и Великобритания), 3) германскую, где основное внимание уделяется приему и интеграции переселяющихся в эту страну этнических немцев (при определении гражданства мигранта принимают во внимание национальность, и главную роль при этом играют доказательства его происхождения от той или иной этнической группы (принцип jus sanguinis)) (Германия и страны Южной Европы)1.

При рассмотрении американской модели миграционной политики следует отметить, что цели, задачи и методы проведения иммиграционной политики в США на протяжении более чем двухсотлетней истории менялись в соответствии с интересами развития экономической системы, внешнеполитического положения США и отношения к иммигрантам в американском обществе. В настоящее время, по мнению М.М. Иванова, миграционная политика страны направлена на решение следующих задач: «обеспечение притока квалифицированных специалистов»; «создание новых рабочих мест и привлечение инвестиций»; обеспечение прав личности на воссоединение семьи; поддержание «этнического баланса»; выполнение международных обязательств по предоставлению убежища; борьба с нелегальной иммиграцией и ограничение въезда лиц, представляющих опасность для благополучия страны2.

1Цапенко И.А. Что делать с беженцами ? // Мир экономики и международных отношений. М., 2017. № 12. С. 4.

2Иванов М.М. США: правовое регулирование иммиграционного процесса: аналитический обзор. М., 2018. С. 4.

97

Во французской модели миграционной политики иммиграция рассматривается как важный элемент отношения Европы со странами происхождения мигрантов, где основным приоритетом является «содействие экономическому развитию Европейского союза» (Франция, Великобритания и др.)1.

При изучении германской модели миграционной политики отмечается, что интеграция иностранцев в Германии направлена на содействие их равному участию в социальной, экономической, культурной и политической жизни страны. Ключевую роль в этом процессе играет знание языка. Меры интеграционной политики сфокусированы «на расширении возможностей изучения немецкого языка, а также культуры, истории и основ государственного устройства страны»2.

Рассмотрев модели миграционной политики в странах Западной Европы и Северной Америки, подчеркнем, что ключевой позицией, присущей всем государствам, задействованным в миграционном обмене, является сочетание системного управления с последовательными мероприятиями, которые реализуются специализированными государственными органами. Все ведомственные подходы в области миграции выстраиваются путем анализа ситуации в миграционной среде, прогнозирования последствий, возможных при интенсификации интеграционных процессов, использования дополнительных ресурсов в виде прикладных научных разработок, отражающих разнообразие тактических и стратегических решений.

При этом отмечается, что в настоящее время все больше стран стали придерживаться интеграционной модели миграционной политики, нацеленной на «вхождение» и легализацию иностранных граждан в принимающее общество, с сохранением культурных особенностей, которые не «вредят» национальной безопасности. Считаем, что значительный положительный опыт по регулированию миграционных процессов и интеграции иностранцев накоплен в США, где распространено применение специальных программ, среди которых

1Тандонне М. Иммиграционная политика во Франции и проблема нелегальной миграции // Иммиграционная политика западных стран: сб. науч. ст. / Под ред. Г. Витковской. М., 2020. С. 211.

2Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада: аналитический сборник. М., 2013. С. 2.

98

регуляризация и легализация мигрантов. Самой неудачной миграционной политикой является та, которая осуществляется во Франции, поскольку на сегодняшний день ассимиляция выходцев из стран Северной Африки и Ближнего Востока привела к стиранию французской идентичности, делению общества на этнические группы и неуправляемости миграционных процессов.

В целях выявления положительного опыта по стабилизации миграционных процессов и внедрения его в российскую практику логичным представляется рассмотрение регуляризационных (легализационных) программ, применяемых в зарубежных странах. Широкое распространение они имеют в США.

Регуляризационные (легализационные) программы стали основным политическим инструментом управления иммиграцией. Благодаря масштабам интеграционных процессов «программы по регуляризации становятся действенным инструментом контроля миграционных потоков и важным правовым источником для привлечения легальной рабочей силы, а во многих случаях и пополнения численности законных граждан»1.

Процесс регуляризации в законодательстве зарубежных стран определен как «предоставление государством вида на жительство лицу с иностранным гражданством, незаконно проживающему на его территории»2. Ключевой элемент этого определения заключается в том факте, что право жительства предоставляется тогда, когда иностранный гражданин уже находится на территории данного государства (в том числе и незаконно), и именно это обстоятельство выступает доминантой при регуляризации.

Термин «легализация» чаще применяется в Америке, так как в США, Канаде и нескольких южноамериканских странах подобные программы в основном предоставляют их участникам постоянное право поселения. Термин «регуляризация» чаще используется в западноевропейских странах, где «более

1Суюнчалиева О.Т. Регуляризационные (легализационные) программы как механизм управления незаконной иммиграцией // Право и государство: теория и практика. Королев, 2009. № 6. С. 89.

2Апап Д., Брюйкер Ф., Шмиттер К. Регуляризация иностранцев-нелегалов в Европейском союзе // Специальные программы легализации иммигрантов: мировой опыт: сб. статей / Под ред. Г. Витковской, А. Рубцовой. М.: Бюро Международной организации по миграции в Москве, 2016. С. 40.

99

распространено предоставление разрешений на временное проживание и работу»1. Хотя во Франции, Бельгии и других странах право на постоянное проживание также предоставляется, только на иных условиях, чем в американских странах, и различия заключаются в целях, формах и методах реализации данного права.

По мнению А. Левинсона, программы легализации и регуляризации представляют собой серьезный инструмент управления миграцией, который может «применяться в сочетании

сдругими политическими средствами, а также в качестве альтернативы идеи тотальной депортации мигрантов или закрытия границ»2.

Вюридической науке зарубежных стран приводится классификация различных форм регуляризации (легализации)3. В рамках исследования в качестве основной будет использоваться типология, которую разработали европейские ученые Д. Апап, Ф. Брюйкер и К. Шмиттер, поскольку она теоретически обоснована и логически структурирована. Легализационные программы классифицируются на пять типов, в зависимости от характера регуляризации: по субъектам (индивидуальная и коллективная регуляризация), по цели (регуляризация, проводимая с целью констатации свершившегося факта или

сцелью защиты), по времени (фактическая (постоянная) и одноразовая), по волеизъявлению (проводимая исходя из соображений целесообразности или обязательств) и по способу регламентации (проводимая с использованием упорядоченной или неофициальной процедуры)4.

1Пападемитриу Д., Онил К., Якимович М. Исследование регуляризации незаконных и зарегистрированных иммигрантов и их деятельности на рынке труда // Специальные программы легализации иммигрантов: мировой опыт: сб. науч. тр. / Под ред. Г. Витковской, А. Рубцовой. М.: Бюро МОМ в России, 2018. С. 213.

2Левинсон А. Почему страны продолжают думать о регуляризации // Специальные программы легализации иммигрантов: мировой опыт: сб. науч. тр. / Под ред. Г. Витковской, А. Рубцовой. М.: Бюро МОМ в России, 2018. С. 24, 37.

3Регуляризация – процесс, посредством которого страна позволяет иностранцам, находящимся в ней с нарушением законодательства, получить законный статус. Легализация – действие по признанию законности, разрешение, подтверждение посредством санкционирования // Международное миграционное право: глоссарий терминов в области миграции / Под ред. Р. Перрушу. Женева: Международная организация по миграции. 2008. С. 32, 65.

4Апап Д., Брюйкер Ф., Шмиттер К. Регуляризация иностранцев-нелегалов в Европейском союзе // Специальные программы легализации иммигрантов: мировой опыт: сб. статей / Под ред. Г. Витковской, А. Рубцовой. М.: Бюро МОМ в России, 2018. С. 40.

100