Миграционная безопасность Российской Федерации (правовой, криминологический и оперативно-розыскной аспекты). Монография

Основным положительным аспектом миграционной политики, реализуемой в дореволюционный период, являлась стратегия правительства по заселению неосвоенных земель как подданными империи из других регионов страны, так и иностранными гражданами. При этом вводилась своеобразная система отбора приезжающих, где главными критериями выступали: наличие или отсутствие судимости, особая квалификация и ремесленные способности. Если проводить аналогию, то данная система критериев в своем роде была прообразом современной балльной системы, которая существует на сегодняшний день в зарубежных странах.

Отмеченные аспекты позволяют определить систему государственных органов в сфере миграции в Российской империи XIX – начала XX вв. как совокупность специальных органов государственного управления, наделенных властными полномочиями по осуществлению функций: регулирования миграционных потоков, переселения иностранных граждан и подданных Российской империи на малонаселенные территории государства и подготовки статистических данных в сфере миграции.

Рассматривая истоки формирования оперативно-розыскной деятельности на Руси, отмечаем, что в 1649 г. принимается Соборное уложение, ставшее первым полным собранием законодательных актов, где нашли отражение и правовое закрепление ранее сложившиеся формы и методы розыскного процесса за счет совершенствования системы доказательств1. Сыск начинался по анонимкам – «подметным письмам». Для розыска и задержания преступников широко использовалась рассылка на места «памятей» с указанием примет разыскиваемых (говоря современным языком, ориентировок).

В 1730 г. был создан Сыскной приказ, а в 1746 г. – Особая экспедиция по делам воров и разбойников. Деятельность сыщиков определялась рядом правовых актов: Указом Сената «О беспрепятственном розыске, преследовании сыщиками воров, разбойников и их сообщников» (1711 г.), «Регламентом

1 Борисов А.В., Малыгин А.Н., Мулукаев Р.С. Три века российской полиции. М., 2016. С. 50–51.

61

главного магистрата» (1721 г.), «Учреждением о губерниях» (1775 г.), «Уставом благочиния или полицейским» (1782 г.). Однако борьба с общеуголовной преступностью не отличалась разнообразием методов сыска. Кроме уже перечисленных приемов дознания, они использовали обнаружение «воровской рухляди» (вещественных доказательств), анализ «язычной молки» – слухов.

В конце ХVIII века для раскрытия преступлений стали использоваться поисковые методы Э.Ф. Видока, такие как осведомительство (негласное наблюдение, организация при- тонов-ловушек и другие приемы), позволяющие обнаружить преступников, которые не могли быть изобличены обычными способами. Личный сыск использовался для получения информации случайных или постоянных осведомителей из местных жителей и дворников. Такие контакты были основаны на сугубо личных отношениях и документально не оформлялись1.

Упоминание об использовании в сыске специальных негласных методов можно обнаружить в Инструкции следственной комиссии Третьего отделения, которая была создана вместо Особой канцелярии МВД в 1826 г. «Специальные средства» составляли «приемы Видока», а также для выявления и разоблачения преступников использовался специальный штат нижних полицейских чинов, которые производили поиск, искусно маскируясь под различные категории правонарушителей или обывателей (современное ОСО)2.

История уголовного сыска до 1866 г. интересна тем, что именно тогда были заложены основы будущей системы опе- ративно-розыскной деятельности. В правительстве окончательно сформировалось мнение о необходимости и целесообразности организации специальной полицейской службы – сыскной полиции. В 1866 г. при канцелярии полицейского управления Санкт-Петербурга было создано первое Сыскное отделение под руководством И.Д. Путилина, которое строилось на использовании негласных методов. Так, Петербург-

1 Буркова И.С. Подслушивать по закону // Областная газета. 2017. 3 апреля.

2 Вакутин Ю.А. Способы маскировки преступного поведения. Омск, ВШМ МВД СССР, 1987.

62

ская сыскная часть стала прообразом службы уголовного розыска в России1.

9 августа 1910 г. Министерство внутренних дел, которое возглавлял А.П. Столыпин (1862–1911), утвердило «Инструкцию чинам сыскных отделений», предусматривавшую в числе задач сыскных отделений негласное расследование преступлений общеуголовного характера. Одновременно устанавливалась структура отделений, отразившая основные методы их деятельности: использование наружного наблюдения и негласных сотрудников. Наружное наблюдение осуществляли штатные сотрудники – полицейские надзиратели и «филеры» (агентура наружного наблюдения)2.

Внутреннее наблюдение вели негласные сотрудники (негласная агентура), вербовавшиеся из представителей преступного мира, скупщиков краденого, хозяев воровских притонов, проституток. Кроме того, сыскная полиция пользовалась услугами лиц, которые по роду своих занятий имели возможность вести наблюдение за многими лицами, – старьевщиков, разносчиков, посыльных, дворников, извозчиков, железнодорожных служащих.

В основу работы сотрудников сыскных отделений был положен принцип специализации (линейный принцип). По данному принципу устанавливались три вида специализации: 1) убийства, разбои, грабежи и поджоги; 2) кражи и профессиональные воровские организации (конокрады, взломщики, карманные, магазинные, железнодорожные и т.п. шайки); 3) мошенничества, подлоги, обманы, фальшивомонетничество, подделка документов, шулеры, аферисты, контрабанда, продажа женщин в дома терпимости и за границу3.

Думается (и архивные документы это подтверждают), что подготовка таких руководящих документов дореволюционной полиции, как «Положение об охранных отделениях» (1907 г.), «Инструкция по организации и ведению внутренней агентуры» (1908 г.) и другие, уже требовала соответствующего

1 Борисов А.В., Малыгин А.Н., Мулукаев Р.С. Указ. соч. С. 270.

2 История полиции России: Краткий исторический очерк и основные документы. М., 1998.

3 Лапин Е.М. Об обязательном дактилоскопировании // Законность. 1996. № 9.

63

описания, обобщения и систематизации эмпирического опыта сыскной работы.

Совершенствовалась уголовная регистрация, увеличивалось количество ее объектов и их учетных признаков. Выделился специальный вид учета – негласный учет всех подозрительных лиц, профессиональных и непрофессиональных преступников, их организаций (шайки, банды), лиц, соприкасающихся с преступным миром, а также притонов и мест сборищ преступного элемента, проходящих по сообщениям осведомителей и донесениям разведчиков. Гласное добывание и проверка этих сведений (например, через участковых или в ходе облав), а также их открытая регистрация запрещались.1

Исследование основ формирования оперативно-розыскной деятельности в Российской империи, направленной в том числе на борьбу с преступностью иностранных граждан, показало, что сложившейся формой стали разведывательно-поисковые методы, носящие преимущественно негласный характер. Правоохранительными органами они взяты на вооружение вследствие особенностей постоянно мимикрирующей преступности (тайный характер подготовки и совершения преступлений, а также постпреступного поведения).

Рассматривая советский период деятельности органов государственного управления в сфере миграции, отметим, что проблемных вопросов в регулировании миграционных процессов

вСССР как таковых не существовало. В те времена проблема миграции населения, как добровольной (трудовой), так и вынужденной (беженцы), находилась в центре социально-по- литической жизни западноевропейских стран. Население же бывшего Советского Союза практически не принимало участия

вмеждународных миграционных процессах. В период с 1920 по 1935 г. усилия советского государства были направлены на запрещение эмиграции (внешней миграции). Внутренняя миграция же осуществлялась в основном в виде переезда населения из деревни в город, из одной республики единого Союза в другую. По мнению В.Д. Самойлова, миграционная политика СССР осуществлялась «на принципах преемственности

1 Смирнов М.П. Арсенал полиции – не свисток и дубинка // Юридический вестник. 1993, ноябрь.

64

государственного регулирования переселений», где «доминировало централизованное руководство»1.

Особенности управления миграционными процессами заключались в государственном обеспечении «железного занавеса» (жесткое ограничение выезда за пределы страны с применением ограничительных распорядительных мер) и в «ко- мандно-административной системе управления процессами переселений» (при которой осуществлялся контроль сначала НКВД, а затем (после преобразования) – МВД (до 1960-х гг.))2.

В рамках обеспечения «революционного порядка», в представлении Э.В. Суслина, «государственным правоохранительным органам было гораздо проще осуществлять свои задачи в условиях существования системы учета населения», в связи с чем в СССР была введена единая паспортная система, «носящая всеобщий характер»3. По возрождении в 1932 г. паспортной системы и института прописки текущий регистрационный учет прибывающих на постоянное место жительства и выбывающих в другие населенные пункты стал осуществляться путем введения миграционных карт, сначала в крупных городах, а затем и в сельских населенных пунктах отдельных территорий. С 1953 г. таким учетом охватывалась вся сельская местность4.

Унифицированного понятия миграции в советском праве до 80-х гг. ХХ века не существовало. Только отдельные статьи Уголовного кодекса РСФСР предусматривали ответственность за нарушение правил въезда и выезда с территории СССР. Незаконная миграция трактовалась как «злостное нарушение иностранцами и лицами без гражданства правил передвижения на территории СССР, то есть изменение места жительства, временного выезда с места жительства или посещение пунктов, не указанных в визах на въезд, уклонение от маршрутов

1Самойлов В.Д. Миграциология (конституционно-правовые основы): монография. М.: Юнити, 2014. С. 57.

2Антоненко Н.В. Эмигрантские концепции и проекты переустройства России (20–30-е гг. XX в.): автореф. дис. … д-ра истор. наук. М., 2011. С. 3.

3Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX–XX веках: историко-правовое исследование: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2019. С. 6, 13–14.

4Берзин В.А. Криминологическая характеристика и профилактика преступности мигрантов в условиях крупного города: уч. пос. М., 1999. С. 15.

65

следования, указанного в проездных документах, совершение без специального на то разрешения, если ранее эти лица за нарушение указанных правил были дважды подвергнуты административному взысканию» (ст. 197 прим. 1 УК РСФСР)1. Интересно примечание к ст. 83 УК РСФСР. Так, действие статьи («Незаконный выезд за границу и незаконный въезд в СССР»)

не распространялось на «случаи прибытия в СССР иностранных граждан без установленного паспорта или разрешения для использования права убежища, предоставленного Конституцией СССР»2. «Правом убежища» на территории Советского Союза могли воспользоваться иностранцы, которые в своих странах подверглись преследованию по религиозным и политическим основаниям. По мнению А.Н. Антипова, «советское государство не требовало подтверждения» данных фактов, при этом оно само решало «кому предоставлять право убежища, а кому – отказать»3. Лица, которые получили убежище, пользовались теми же правами, что и граждане СССР.

Всоветский период заметным этапом в истории формирования и деятельности миграционных подразделений стала передача в ведение НКВД иностранных отделов и столов исполнительных комитетов, которые до этого времени подчинялись органам ОГПУ. На основе Постановления СНК СССР от 4 октября 1935 г. в Главном управлении милиции, управлениях милиции республик, краев и областей были созданы отделы, отделения и группы виз и регистрации иностранцев (ОВиР)4. Эти структуры работали в течение 30–40-х гг. XX века самостоятельно. В дальнейшем они неоднократно объединялись

спаспортными аппаратами органов милиции в единые структурные подразделения и выделялись из них.

В1959 г. Центральным комитетом Коммунистической партии СССР (ЦК КПСС) и Советом министров СССР было принято

1 Уголовный кодекс РСФСР от 21 мая 1970 г. // Свод законов СССР. 1970. Т. 2. Ст. 273.

2 Там же. С. 27.

3Антипов А.Н. Становление и развитие права убежища в России: историко-правовой аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 20.

4Развитие паспортной системы в условиях укрепления административно-командной системы в СССР и в период перестройки в России: информационный справочник ФМС России [Электронный ресурс] // Официальный сайт ФМС России. URL: http://www.fms.gov.ru (дата обращения: 26.08.2022).

66

Постановление «Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране». На основании данного постановления во всех союзных республиках СССР появились «специализированные группы и внештатные сотрудники по поддержанию паспортного режима в крупных населенных пунктах и городах». Помощь паспортным отделам оказывали «домовые, уличные

иквартальные комитеты и объединяемый ими актив, в состав которого, как правило, входили работники домоуправлений конкретных территорий»1.

Основными государственными органами, реализующими миграционную политику СССР, являлись: иностранные отделы и столы исполнительных комитетов при НКВД (до 1946 г.)

иМВД (до 1950-х гг.), Центральная коллегия по делам пленных и беженцев НКВД – МВД РСФСР (до 1950 гг.), Главное управление исправительно-трудовых лагерей и колоний при МВД СССР (с 1949 г.), Центральное статистическое управление

СССР и Статистический отдел при НКВД – МВД СССР, Отделы виз и регистрации ОВиР при МВД СССР (с 1970 по 1991 г.), Министерство труда СССР, Комиссия Советов министров РСФСР по оказанию помощи беженцам (с 1987 по 1991 г.).

ВСССР основополагающими правовыми актами, на основе которых осуществлялось нормативно-правовое регулирование деятельности «миграционных» органов, являлись: Конституции СССР 1924, 1936, 1977 гг., Декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство», Декрет СНК РСФСР от 28 октября 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей», Закон СССР от 1 декабря 1978 г. «О гражданстве

СССР», Закон СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» и др.

Вцелях комплексного решения проблемы беженцев, в том числе обеспечения их обустройства, социально-экономической

иправовой защищенности, в 1990 г. Совет министров РСФСР

1 Развитие паспортной системы в условиях укрепления административно-командной системы в СССР и в период перестройки в России: информационный справочник ФМС России [Электронный ресурс] // Официальный сайт ФМС России. URL: http://www.fms.gov.ru (дата обращения: 26.08.2022).

67

издал Постановление № 539 «О мерах по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам», согласно которому «для реализации государственной политики в области регулирования миграционных процессов, заключения межреспубликанских договоров в области миграции, координации работы территориальных органов управления» образовывалась Комиссия Совета министров РСФСР по оказанию помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Кроме того, создавались Республиканские объединения по делам беженцев и вынужденных переселенцев (объединение «Миграция») при Министерстве труда РСФСР1. На Советы министров республик, входящих в состав РСФСР, крайисполкомы и облисполкомы возлагалось создание территориальных миграционных служб для решения вопросов проживания и трудоустройства беженцев и вынужденных переселенцев. Хочется отметить, что программа была эффективной, однако ряд политических изменений в государственном устройстве привел к ее ликвидации.

По мнению В.Д. Самойлова, структура государственных органов в сфере регулирования миграционных процессов в советский период представляла собой «совокупность управляющих и обеспечивающих организаций, учреждений и органов, функционирующих в целях партийно-политического регулирования процессов расселения, иммиграции и эмиграции»2. Как видится, действующая в советский период система миграционного контроля, пусть даже с ярко выраженной политической окраской, была действенной, с четкой иерархией органов управления, что позволяло обеспечить национальную безопасность и защиту геополитических интересов.

По результатам проведенного историко-правового анализа процесса становления и развития системы государственных органов в сфере регулирования миграционных процессов приходим к обобщенному выводу о том, что основные государственные органы управления Российской империи и СССР

1Республиканская долговременная программа РСФСР «Миграция» [Электронный ресурс]. URL: http://www.usupaval.ru/ (дата обращения: 11.08.2022).

2Самойлов В.Д. Миграциология (конституционно-правовые основы): монография. М.: Юнити, 2014. С. 57.

68

всвоей совокупности образовывали систему, представляющую собой определенное целостное единство взаимосвязанных между собой частей с осуществлением конкретных функций. Причем она не имела такой разветвленной сети дополняющих и вспомогательных органов, какая имеется в настоящее время

вРоссийской Федерации. Приоритетная роль в осуществлении миграционной политики государства как в дореволюционный, так и в советский период отводилась Министерству внутренних дел, которое являлось основным координирующим органом, выполняя функции нормативно-правового регулирования и государственного контроля и надзора за миграционной деятельностью.

На основании анализа особенностей правового регулирования деятельности государственных органов власти в сфере миграции в работе определены сущностные признаки публичноправового метода регулирования миграционных отношений

вРоссийской империи и Союзе Советских Социалистических Республик (далее – СССР), которые выражаются во властном характере, императивности и директивности норм права. Правовыми средствами воплощения методов государственного (конституционного) регулирования деятельности государственных органов в области управления миграционными процессами являлись конкретные правовые нормы, которые четко определяли порядок возникновения и прекращения конституционно-правовых отношений, содержали перечень конкретных субъектов регулируемых отношений и перечисляли виды правовых последствий в случае нарушений установленных правил пребывания и проживания на территории государства.

Рассматривая вопрос об обеспечении прав и свобод человека и гражданина, автор приходит к выводу, что в Российской империи и СССР данное направление деятельности органов государственной власти не являлось приоритетным, правовые средства обеспечения прав человека имели ограничительный характер, поскольку задача государства состояла лишь в укреплении основ самодержавной монархии (до 1917 г.) и государственного строя, основанного на революционных идеалах

69

(после 1917 г.). Данные положения были отражены в соответствующих нормативных правовых актах. В частности, статья 3 Декрета СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. содержит норму, где иностранные граждане, принятые в российское гражданство, обязаны «уважать и защищать от всяких посягательств установленный Конституцией государственный строй РСФСР»1, при этом система гарантий обеспечения защиты общечеловеческих прав в данном нормативном правовом акте не предусмотрена.

Преимущества системы государственных органов, действующей в периоды Российской империи и Советского Союза, заключаются в следующем: в четкой градации уполномоченных органов, введении административных барьеров для предупреждения «невыгодной» миграции, программности переселенческой политики, совершенности миграционного учета и государственного статистического наблюдения, а также в привлечении граждан страны в качестве внештатных сотрудников для успешной реализации миграционной политики.

Исследование процесса становления системы государственных органов позволило выявить особенности государствен- но-правового регулирования их деятельности в Российской империи и СССР, которые заключаются: а) в осуществлении переселенческой политики, где акцент был поставлен на внутреннюю миграцию и заселение малоосвоенных территорий; б) в правоохранительной составляющей обеспечивающих мер по регулированию интеграционных потоков; в) в осуществлении регистрационного контроля перемещения иностранных граждан по территории Российской империи и Советского Союза, включая и проведение негласного (оперативного) контроля с привлечением агентурного аппарата; г) во введении системы отбора переселенцев, где основными критериями выступали ремесленные навыки и отсутствие судимости.

1Декрет СНК РСФСР от 22 августа 1921 г. «О принятии иностранцев в российское гражданство» // СУ РСФСР. 1921. № 62. Ст. 437.

70