Миграционная безопасность Российской Федерации (правовой, криминологический и оперативно-розыскной аспекты). Монография

щие отдельные функции в сфере миграции; 4) органы исполнительной власти, осуществляющие вспомогательные функции

всфере миграции.

3.Разработать и принять Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции», где предусмотреть: а) понятийный аппарат, содержащий дефиниции «миграция», «миграционные органы», «система и структура федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции»; б) перечень уполномоченных федеральных министерств, служб и агентств; в) принципы, задачи, полномочия и компетентность миграционных органов; г) управленческие взаимосвязи; д) вопросы подчинения, координации и руководства всей структурой обозначенных ведомств; е) основные направления деятельности

всфере реализации государственных миграционных услуг.

4.Решить вопрос о создании нового федерального органа исполнительной власти – Министерства по миграционной политике, руководство деятельностью которого будет осуществлять Президент Российской Федерации. Изменение правового статуса позволит обеспечить эффективный многоуровневый контроль за прибывающими мигрантами, их расселением и адаптацией; защиту прав трудящихся-мигрантов и конституционных прав человека и гражданина. При этом необходимо пересмотреть полномочия всех федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции в целях исключения фактов дублирования и выполнения несвойственных функций.

5.Разработать концепцию и стратегию миграционной безопасности как подвида национальной безопасности, где определить механизм контроля миграционных процессов с целью недопущения негативных моментов в социальной, политической и криминальной обстановке; рассмотреть процесс совершенствования межведомственного взаимодействия, в том числе обмена информацией на внутригосударственном уровне, а также взаимодействия с компетентными органами иностранных государств по вопросам противодействия незаконной миграции; включить процесс развития инфраструктуры для осуществления административного выдворения за пределы терри-

31

тории Российской Федерации, депортации, а также процедуры реадмиссии; усовершенствовать процесс взаимодействия сил обеспечения общественной безопасности с общественными объединениями, национальными диаспорами в сфере профилактики правонарушений на почве социальной, расовой, национальной или религиозной розни; акцентировать внимание на развитии механизмов общественного контроля за расследованием преступлений, общественного мониторинга, независимой экспертизы в целях предотвращения роста уровня ксенофобии, социальной, расовой, национальной или религиозной розни.

§ 1.2. ПРАВОВЫЕ ИСТОЧНИКИ, РЕГЛАМЕНТИРУЮЩИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ

Ретроспективный анализ показывает, что фактически формирование целенаправленного российского миграционного законодательства происходило с 1992 г., когда возникла необходимость регулирования усиленных иммиграционных процессов, что повлекло за собой выделение отдельной подотрасли права. Данный феномен стал активно обсуждаться в научных кругах, где предметом обсуждения стали проблемы создания и практической реализации миграционных актов и деятельность уполномоченных государственных органов1. Впоследствии среди ученых, занимающихся исследованием данной проблематики, возникли две научные школы с разными подходами.

Сторонники первого подхода определяют, что миграционное законодательство в России сформировано, где предметом выступают миграционные процессы, гарантированность и законность прав иностранных граждан, особенности деятельности уполномоченных органов (Л.В. Андриченко, М.Р. Вокуев,

1Андриченко Л.В. Проблемы развития миграционного законодательства в Российской Федерации // Юстиция. М., 2007. № 1. С. 121; Воробьева О.Д. Миграция населения // Миграционная политика. М., 2009. № 6. С. 12; Немытина М.В. Тенденции формирования правовой миграционной политики России // Правовая политика и правовая жизнь. М., 2019. № 1. С. 75.

32

А.С. Шириков и др.)1. Ученые второго подхода акцентируют внимание на том факте, что обособленной системы в российском праве в сфере миграции нет, поскольку при множестве отдельных нормативных актов отсутствует кодифицированный, который выполнял бы «системообразующую и соединительную роль» (Т.Я. Хабриева, Ю.В. Герасименко, В.О. Елеонский, М.Л. Тюркин и др.)2.

Авторское видение таково, что российское миграционное право сформировано и является отдельной подотраслью, но отсутствие единого доминирующего нормативно-правового акта с закрепленной национальной стратегией приводит к коллизиям, противоречиям и дезорганизации деятельности уполномоченных миграционных органов. Базисом миграционного законодательства является совокупность актов международного, конституционного, законодательного и подзаконного характера, что является важным принципом демократического государства. В данном аспекте Миграционный кодекс России мог бы выступить консолидированным правовым актом.

Правовая основа деятельности федеральных органов исполнительной власти России характеризуется многоуровневым содержанием, включающим в себя акты конституционного, законодательного и подзаконного характера, а также международные правовые акты. Вполне обоснованным является вывод А.П. Меркуловой о том, что «обеспечение согласованности и непротиворечивости» данных нормативно-правовых актов «является важной гарантией зашиты прав и законных интересов» лиц, участвующих в миграционных правоотношениях на территории России3.

1Вокуев М.Р. Миграционное право современной России: теоретико-правовой анализ: дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 17; Шириков А.С. Права беженцев и перемещенных лиц и их обеспечение по международному гуманитарному праву: сборник тезисов. Волгоград, 2001. С. 29.

2Герасименко Ю.В. Конституционно-правовой статус лиц, не являющихся гражданами Российской Федерации (вопросы теории и практики): дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 365; Хабриева Т.Я. Миграционное право России: сравнительно-правовое исследование: монография. М.: Контракт. 2019. С. 28; Хабриева Т.Я., Елеонский В.О. Концепция развития миграционного законодательства // Концепция развития российского законодательства: сб. науч. трудов / Под общ. ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2017. С. 754–756; Тюркин М.Л. Миграционная политика в Российской Федерации. Опыт и перспективы развития: монография. М., 2009. С. 14. Хабриева Т.Я. Миграционное право России: сравнительно-правовое исследование: монография. М.: Контракт. 2019. С. 28.

3Меркулова А.П. Конституционно-правовые основы государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом и ее реализация Федеральной миграционной службой: дис. … канд. юрид. наук. Владимир, 2019. С. 11.

33

Изучение вопроса о конституционно-правовых основах деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции логичнее начать с общего определения. Так, более широкое определение «конституционно-правовых основ» приводит в своих работах А.О. Миняев, который считает, что под ними следует понимать «нормы Конституции Российской Федерации, непосредственно закрепляющие основы (базис, начала, устои) устройства общества и государства в целом,

атакже тех или иных общественных отношений»1. И.А. Умнова и А.А. Белкин под конституционно-правовыми основами подразумевают «специальное правовое понятие, в котором отражается тот факт, что реальные отношения, исполняющие в общественной жизни роль основ, закрепляются и охраняются юридическими средствами»2.

На основании изученных научных позиций «конститу- ционно-правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции» определяем как «совокупность юридических форм и способов выражения кон- ституционно-правовых норм, регулирующих общественные отношения в миграционной сфере, определяющих концепцию, характер и организацию деятельности уполномоченных органов исполнительной власти».

Вмеханизм конституционно-правового регулирования миграционной деятельности органов исполнительной власти России входят следующие элементы: 1) конституционно-правовые источники; 2) субъекты (органы законодательной и исполнительной власти) и объекты (граждане страны и иммигранты,

атакже лица без гражданства) миграционной деятельности; 3) межведомственное и межгосударственное взаимодействие; 4) общие и специальные гарантии защиты общечеловеческих прав и свобод; 5) политико-правовые, социально-экономиче- ские и иные методы и средства осуществления миграционных задач государства.

1Миняев А.О. Конституционные основы экологического права: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2019. С. 15.

2Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: уч.-прак. пос. М., 2020. С. 45; Белкин А.А. Категория «основа» в Конституции СССР: статья. Ленинград: Вестник ЛГУ, 1983. № 11. С. 77.

34

Все принципы, которые закреплены как в Конституции Российской Федерации, так и в федеральных законах, призваны «обеспечить целостность и стабильность системы федеральных органов исполнительной власти», в том числе и в сфере миграции1. По утверждению некоторых ученых, все принципы можно условно разделить на «конституционные» (которые непосредственно закреплены в норме Конституции РФ) и «обобщенные» (логически выведенные по совокупности из остальных норм права). Сторонниками данного подхода являются О.В. Губина, А.В. Сокольникова, И.Н. Сивкова, Д.С. Выголовский2.

Заслуживает внимания и позиция тех авторов (Т.Н. Балашовой, Н.В. Васильевой, К.Д. Галиахметовой, Т.В. Кочуковой)3, которые проводят деление всех принципов на «конкретные» (закрепленные в специальной норме), «косвенные», которые содержатся «во всех нормах права» (в административном, уголовном праве и др. нормах), и «международные» (которые отражены в международных правовых актах).

Конституционно-правовыми источниками (под ними понимаются «юридические формы и способы выражения правовых норм»)4, регулирующими деятельность федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, являются следующие нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации, определяющая базисные положения формирования нормативного законодательства, систему федеральных органов исполнительной власти,

1Сивкова И.Н. Федеральные органы исполнительной власти в Российской Федерации: конституци- онно-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. М., 2018. С. 51.

2Губина О.В. Вынужденная миграция в Российской Федерации: конституционно-правовое исследование: дис. … канд. юрид. наук. М., 2019. С. 194; Сокольникова А.В. Конституционно-правовое обеспечение и защита прав вынужденных мигрантов в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2020. С. 198; Сивкова И.Н. Федеральные органы исполнительной власти в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. М., 2019. С. 37; Выголовский Д.С. Конституционно-правовое регулирование федеральной исполнительной власти в России: дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2018. С. 112.

3Балашов С.А. Правовые основы миграционной политики российского государства: история и современность: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2020. С. 12; Васильева Н.В. Политические права иностранных граждан: дис. … канд. юрид. наук. М., 2019. С. 189; Галиахметова К.Д. Кон- ституционно-правовое регулирование положения мигрантов в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2017. С. 10; Кочукова Т.В. Конституционно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. М. 2019. С. 164.

4 Стрекозов В.Г. Конституционное право России: учебник. М.: Юрайт, 2021. С. 17.

35

вопросы разграничения полномочий и компетенции, основные направления деятельности уполномоченных органов, вопросы взаимодействия и международного сотрудничества (ст. 10, ч. 4 ст. 15, ст. 27, ч. 1 ст. 63 Конституции РФ).

2.Международные правовые акты и документы, содержащие основные положения о мигрантах и гарантиях обеспечения их прав и свобод (Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Декларация ООН о территориальном убежище 1967 года, Билль о правах человека (который включает Всеобщую декларацию прав человека, Декларации ООН

оправах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 года), Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977 года, Международная конвенция ООН «О защите прав всех трудя- щихся-мигрантов и членов их семей» от 18 декабря 1990 года), а также договоры Российской Федерации, регламентирующие вопросы взаимодействия между зарубежными государствами, участвующими в миграционном процессе, в том числе: соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительствами стран Содружества Независимых государств (далее – СНГ) о взаимных безвизовых поездках граждан, соглашения о реадмиссии, договоры о возврате, транзите и приеме незаконных мигрантов.

3.Федеральные конституционные законы и федеральные законы Российской Федерации, регламентирующие вопросы «гражданства, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства (от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ; от 24 мая 1999 г. № 99-ФЗ; от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ; от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ и др.)1.

1 О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ: в ред. от 14 июля 2022 г. № 357-ФЗ // СЗ РФ. 1996. 29 июля. № 37. Ст. 3024; СЗ РФ. 2022. 20 июля. № 29. Ст. 4339; О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ: в ред. от 14 июля 2022 г. // Российская газета. 2002. 31 июля. № 3008; СЗ РФ. 2022 г. 20 июля. № 29. Ст. 4356; О Правительственной комиссии по миграционной политике: Постановление Правительства РФ от 26 мая 2009 г. № 450: в ред. от 8 июня 2020 г. № 1071 (Постановление Правительства РФ от

36

4.Указы Президента Российской Федерации, определяющие систему и структуру федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, а также основные направления миграционной деятельности (например, Указ от 21 мая 2012 г.

№636, Указ от 1 марта 2011 г. № 248, Указ от 15 января 2013 г.

№30 и др.)1.

5.Постановления Правительства Российской Федерации,

закрепляющие положения о порядке предоставления визы для иностранных граждан и утверждении перечня территории Российской Федерации с регламентированным посещением иностранных граждан, а также уточняющие меры по проведению мониторинга по реализации нормативно-правовых актов с выявлением проблемных аспектов в деятельности исполнительных органов (например, Постановление от 26 мая 2009 г.

№450)2.

6.Конституции, уставы, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, закрепляющие вопросы: проведения региональной миграционной политики; определения количества квот для занятости иностранных рабочих; обеспечения мероприятий по содействию добровольному переселению соотечественников; выработки предложений по совершенствованию государственной политики в сфере миграции с учетом выявленных в правоприменительной практике региона пробелов и правовых коллизий.

7.Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, которые закрепляют механизм реализации миграционных задач, непосредственно возложенных на конкретные уполномоченные органы, где также указываются условия и способы осуществления

17 августа 2020 г. № 1252 от 8 июня 2020 г. № 182-ФЗ, от 24 февраля 2021 г. № 22-ФЗ) // СЗ РФ. 2009. 1 июня. № 22. Ст. 2726; О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ: в ред. от 20 ноября 2020 г. № 719 // СЗ РФ. 2006. 24 июля. № 30. Ст. 3285; Российская газета. 2020. 22 ноября.

№6565.

1 О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 21 мая 2012 г.

№636: в ред. от 21 января 2020 г. // СЗ РФ. 2012. 2 июля. № 27. Ст. 3674; СЗ РФ. 2020. 27 января.

№30. Ст. 4571.

2Положение о Правительственной комиссии по миграционной политике: Постановление Правительства РФ от 26 мая 2009 г. № 450: в ред. от 17 августа 2020 г. № 1252 // СЗ РФ. 2009. 01 июня. № 22. Ст. 2726.

37

межведомственного взаимодействия по осуществлению государственной политики по регуляризации миграционных процессов и недопущению нарушения миграционного законодательства.

Особо следует указать на стратегические документы, в которых обозначаются государственные ориентиры по достижению определенных целей. К ним относятся: «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы», «Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года», «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»1.

Вышеперечисленные правовые источники составляют систему права, регулирующего миграционные процессы в России. Помимо этого В.С. Обидин и О.В. Тулев выделяют и подсистему миграционного права, элементами которой выступают: «межгосударственные и межправительственные соглашения» (определяющие и разграничивающие компетенцию органов исполнительной власти и иных субъектов в сфере реализации миграционной политики), комплексные целевые программы, инвестиционные проекты, а также программы подготовки

ипереподготовки специалистов в миграционной сфере2. Нормы Конституции Российской Федерации закрепили

основные задачи и принципы регулирования миграционных правоотношений, а также основные права и обязанности их субъектов. Как верно отмечает И.Н. Сивкова, конституционное закрепление принципов исполнительной власти в целом и федеральных исполнительных органов в частности способствует «формированию конкретности и устойчивости в управленческой среде и позволяет более четко представить

ееструктуру»3.

1 Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Указом Президента РФ от 09.10.2007 г. № 1351, ред. от 01.07.2014 г.) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL: http: //government.ru/docs (дата обращения: 10.09.2022); О стратегии национальной безопасности Российской Федерации (Указ Президента РФ от 02.07.2021 г. № 400) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL: http: //government.ru/docs (дата обращения: 10.09.2022).

2 Обидин В.С., Тулев В.О. Противодействие незаконной миграции: альбом схем. М., 2020. С. 9.

3Сивкова И.Н. Федеральные органы исполнительной власти в Российской Федерации: конституци- онно-правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук. М., 2019. С. 51.

38

Основы деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции заложены в диспозиции ст. 10 Конституции Российской Федерации, которая предусматривает, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную»1.

Центральное место среди международных правовых актов занимают: Декларация ООН о территориальном убежище 1967 года, Декларация ООН 1985 года о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, Конвенция ООН о статусе беженцев 1951 года. Перечисленные декларации и конвенция содержат такие термины, как «беженцы», «лица, ищущие убежище и перемещенные из своей страны вследствие военных действий», «трудя- щиеся-мигранты», «обычные иностранные граждане».

Между тем вопросы борьбы с нелегальной миграции также четко прописываются в отдельных международных актах, например в Декларации ООН от 13 декабря 1985 г. № 40/144, из которой следует, что ни один правовой документ не должен «толковаться как узаконивающее незаконное проникновение иностранца в государство» или ограничивать право каждого государства «принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания»2.

Таким образом, в ряде международных актов признается право государств на принятие мер по недопущению незаконной миграции. При этом государства исходят из необходимости соблюдения в отношении мигрантов прав и свобод человека, закрепленных в международных правовых актах, а также из потребностей обеспечения своей национальной безопасности, защиты от угроз, которые порождает незаконная миграция.

В 2003 г. вступила в юридическую силу Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов

1Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: в ред. от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ // СЗ РФ. 2014. 4 августа. № 31. Ст. 4398.

2Декларация Организации Объединенных Наций о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают (принята Генеральной ассамблеей ООН от 13 декабря 1985 г. 40/144) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Организации объединенных наций. URL: http://www.un.org/russian/documen/convents (дата обращения: 10.09.2022).

39

их семей от 18 декабря 1990 г., которая предусматривает комплекс организационно-правовых мер по обеспечению прав и свобод иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории тех государств, которые подписали, приняли и ратифицировали данную Конвенцию. Особенностями рассматриваемой Конвенции являются: а) понятийный аппарат, разъясняющий такие термины, как «трудящийсямигрант», «приграничный трудящийся», «сезонный трудящийся», и определяющий виды международной миграции; б) положения, в которых определяется объем политических прав трудящихся-мигрантов в странах приема; в) возможности учреждения консультативно-совещательных структур при органах государственной власти принимающих стран, посредством которых трудящиеся-мигранты озвучивают пожелания по совершенствованию механизма реализации их законных требований; г) положения о сохранении за каждым государством – участником Конвенции полного и суверенного права устанавливать критерии допуска на свою территорию трудя- щихся-мигрантов и членов их семей1. В настоящее время данную Конвенцию ратифицировали 42 государства, однако Россия в данном процессе не участвовала.

Приведение норм национального законодательства в соответствие с требованиями международных правовых актов является конституционно-регламентированным положением, предусмотренным ст. 15 Конституции Российской Федерации. Регулятивное воздействие норм международного права призвано упорядочить деятельность органов государственной власти и оптимизировать механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Совершенствование конституционноправового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции возможно также при имплементации в российское законодательство норм международного права, регламентирующих порядок обеспечения прав и свобод иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на территории России.

1Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (принята Резолюцией 45/158 Генеральной ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г.) // Советский журнал международного права. 1991. № 3-4. С. 136–172.

40