Миграционная безопасность Российской Федерации (правовой, криминологический и оперативно-розыскной аспекты). Монография

ботодателей за соблюдением правил предоставления рабочих мест мигрантам1.

ВКанаде правоохранительные функции по соблюдению мигрантами законодательства осуществляет Королевская конная полиция2.

ВФедеративной Республике Германии действуют Совет по вопросам репатриации (является консультативным органом при МВД, который предоставляет предложения по вопросам приема и интеграции этнических немецких репатриантов)

иФедеральное ведомство по охране Конституции ФРГ (осуществляет сбор сведений о лицах, которые могут предоставлять угрозу для безопасности страны, проводит анализ миграционной обстановки и подготавливает предложения по изменению миграционной политики государства)3.

Исследуя деятельность органов исполнительной власти Испании, отмечаем, что отдельного органа, в компетенцию которого входил бы весь комплекс вопросов в миграционной сфере, не существует. Миграционную политику осуществляют Министерство внутренних дел, Министерство труда и социальных вопросов (предоставляет разрешение на осуществление трудовой деятельности), Министерство иностранных дел (решение вопросов по предоставлению виз). Ведущим ведомством, обеспечивающим формирование и реализацию государственной политики в области миграции, а также координацию деятельности уполномоченных органов, является МВД Испании, в состав которого входят Департамент внутренней политики

иГлавный комиссариат по делам иностранцев. В задачи Главного комиссариата входят: обеспечение иммиграционного контроля, предупреждение и пресечение незаконной миграции, выдача и продление разрешений на проживание, рассмотрение вопроса о предоставлении вида на жительство. Особенностью миграционной политики Испании является разработка и реализация специальных программ по социальной адаптации

1 Орешина Н.И. Административно-правовое регулирование противодействия незаконной миграции в зарубежных странах: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 53, 67–89.

2Данные Правительства Канады [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства Канады. URL: http://www.canada.gc.ca/ (дата обращения: 05.12.2022).

3Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада: аналитический сборник. М., 2018. С. 2.

111

трудовых мигрантов. Данные полномочия возложены на Министерство труда, где специально создан Департамент миграции. Определением системы квотирования занимается Высший совет по вопросам иммиграционной политики при Правительстве Испании1.

Как показал анализ зарубежных миграционных систем, благодаря созданию и функционированию перечисленных обеспечивающих учреждений и органов, удалось упорядочить контроль над пребыванием в стране вынужденных мигрантов. Положительным аспектом является введение в странах Западной Европы должности омбудсмена по защите прав и свобод иностранных граждан и лиц без гражданства, в функциональные задачи которого входят разработка критериев по интеграции мигрантов в европейское общество, принятие мер по недопущению дискриминации иностранцев, отслеживание миграционной обстановки и внесение предложений по оптимизации государственной иммиграционной политики.

Рассматривая отдельные страны Ближнего Востока – Объединенные Арабские Эмираты (далее – ОАЭ) и Королевство Саудовская Аравия (далее – Саудовская Аравия), поскольку они были отмечены ООН как страны с «увеличенным мигрантопотоком», выделяем, что главную роль в определении основных направлений миграционной политики играет религиозный фактор. В связи с тем, что указанные государства относятся к «странам мусульманского права», где основное население проповедует ислам, большое влияние на законодательство оказывают законы шариата2. При этом мигранты, прибывающие на территории ОАЭ и Саудовской Аравии для осуществления трудовой деятельности, проходят квалифицированный отбор, где критериями выступают: специальная квалификация, вероисповедание и гражданство.

1Миграционная политика и законодательство Испании: данные Международной организации по миграции [Электронный ресурс] // Официальный сайт Бюро МОМ в Москве. Режим доступа: URL: http://www.iom.ru (дата обращения: 14.12.2022).

2Шариат – совокупность правовых, канонических, традиционных, морально-этических и религиозных норм ислама, охватывающих значительную часть жизни мусульманина и провозглашенных в исламе как «вечное и неизменное». Законы шариата – одна из конфессиональных форм религиозного права.

112

Например, в Саудовскую Аравию запрещен въезд для граждан Канады, Израиля и лиц, проповедующих религию иудаизм. Предпочтение отдается иностранным гражданам, исповедующим ислам, и лицам арабского происхождения1. В законодательстве Объединенных Арабских Эмиратов закреплены положения о запрете въезда на территорию страны граждан Израиля и Южно-Африканской Республики (ЮАР), а также привоза товаров из данных стран. Примечательным является тот факт, что если в заграничном паспорте иностранного гражданина имеется отметка о посещении Израиля, то Министерство иностранных дел ОАЭ и Саудовской Аравии может отказать в выдаче визы без объяснения причин2.

Основополагающими нормативными правовыми актами, в которых отражены вопросы регулирования миграционных процессов, являются: в ОАЭ – Закон о гражданстве от 1 января 1972 г. № 17 (с изменениями от 2 января 2021 г.), в Саудовской Аравии – Основной низам правления Саудовской Аравии», который был принят в 1992 г., и закон «О зарубежных инвестициях» от 12 апреля 2000 г.

Структура органов государственной власти в Объединенных Арабских Эмиратах и Саудовской Аравии, осуществляющих реализацию миграционной политики, схожа и представляет собой совокупность органов исполнительной власти, обеспечивающих иммиграционный контроль по соблюдению иностранными гражданами государственных и религиозных законов, традиций и обычаев страны пребывания, а также принимающих меры по предупреждению и пресечению нарушений общественного порядка и антитеррористической безопасности. В перечень данных органов входят: Министерство внутренних дел, Министерство труда, Министерство здравоохранения, Шариатская гвардия, Шариатские суды и Религиозная полиция (муттава)3. Отличительной особенностью является

1Данные об иммиграции в Саудовской Аравии [Электронный ресурс] // Официальный сайт Международной организации по миграции. URL: http://www.iom.ru (дата обращения: 28.12.2022).

2Данные об иммиграции и гражданстве в Объединенных Арабских Эмиратах [Электронный ресурс] // Официальный сайт Бюро Международной организации по миграции в г. Москве. URL: http://www.iom.ru (дата обращения: 28.12.2022).

3Данные об иммиграции и гражданстве в Объединенных Арабских Эмиратах [Электронный ресурс] // Официальный сайт Бюро Международной организации по миграции в г. Москве. URL: http://www.iom.ru (дата обращения: 28.03.2015).

113

создание в 2000 г. в Саудовской Аравии Департамента иммиграции и Генеральной комиссии по вопросам инвестиций, которая призвана регулировать выдачу лицензий и разрешений иностранным гражданам, осуществляющим вложение финансовых средств в экономику королевства1.

ВОбъединенных Арабских Эмиратах миграционные вопросы находятся в ведении Главного управления по делам резидентов и иностранцев (GDRFA), подразделения которого расположены в каждом эмирате. Иностранцы могут натурализоваться и получить гражданство, но этот процесс ограничен из-за снижения доли населения Эмиратов и опасений потери национальной идентичности. Гражданам Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива разрешено проживать в ОАЭ без ограничений и предоставлено право на свободу передвижения. С 2021 г. гражданам ОАЭ разрешено иметь двойное гражданство. Поправки в закон о гражданстве ОАЭ, объявленные в январе 2021 г., направлены на привлечение только элитных иностранцев2.

Изменение политической и военной ситуации в мировом сообществе непосредственно влияет на изменение миграционных потоков, что, в свою очередь, может отразиться на криминогенной ситуации государства. Одним из таких криминогенных факторов является организация фиктивных браков, где участники незаконных иммиграционных отношений совершенствуют пути обхода гражданского и уголовного законодательства. Фиктивные браки с целью легализации на территории страны (получения вида на жительства и гражданства) также таят

всебе угрозы национальной безопасности, поскольку через такие криминальные пути на территорию любого государства могут проникнуть террористы и лица – участники транснациональных организованных преступных групп.

Взарубежных странах одним из распространенных каналов нелегальной миграции является заключение так называемых

1 Данные об иммиграции в Саудовской Аравии [Электронный ресурс] // Официальный сайт Международной организации по миграции. URL: http://www.iom.ru (дата обращения: 28.03.2015).

2Закон о гражданстве Эмиратов № 17 от 1 января 1972 г. [Электронный ресурс] // Официальный сайт Международной организации по миграции. URL: http://www.iom.ru (дата обращения: 28.12.2022).

114

фиктивных браков между гражданами и иммигрантами с целью их дальнейшей легализации.

Статистика Главного управления по вопросам миграции МВД России показывает, что в 2022 г. число иностранцев и лиц без гражданства, получивших российское гражданство, выросло на 4% по сравнению с 2021 г., превысив 239 тысяч человек. На территорию страны с целью получения гражданства въезжают в основном граждане стран СНГ, при этом лидерами являются: Кыргызстан, Украина, Узбекистан, Армения, Азербайджан и Таджикистан. Специалисты отмечают, что около 80% всех обращений иностранцев – получение разрешений на временное проживание, основанное на семейном статусе приезжих, из них 15% имеют явно выраженные признаки фиктивности. По данным же социологических опросов, статистика более удручающая, поскольку каждый пятый брак, заключенный между иностранными гражданами и гражданами России, – фиктивный1.

Статья 27 Семейного кодекса Российской Федерации («Признание брака недействительным»)2 содержит нормативное закрепление дефиниции «фиктивный брак», под которым понимается «брак, заключенный с нарушением условий, установленных статьями 12-14 и пунктом 3 статьи 15 настоящего Кодекса, а также если супруги или один из них зарегистрировали брак без намерения создать семью».

Характерными чертами данного вида брака являются его временной показатель (от 1 года до 3 лет), отсутствие совместного проживания и ведения хозяйства, а также мотивы заключения.

Признать брак фиктивным может только суд. В России фиктивный брак считается ничтожным в силу ст. 170 Гражданского кодекса и ст. 27 Семейного кодекса. Соответственно, могут быть применены последствия «ничтожной сделки», включая аннулирование записи о браке в актах гражданского состояния с момента регистрации фиктивного брака (в отличие от

1Данные Федерации мигрантов России [Электронный ресурс] // Официальный сайт. Федерация мигрантов России. URL: http: // http://www.fmr-online.ru/ (дата обращения: 07.01.2023).

2Семейный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ: в ред. от 6 февраля 2020 г. № 10-ФЗ // Российская газета. 1996 г. 27 января. № 17; СЗ РФ. 1996. 1 января. № 1. Ст. 16.

115

процедуры расторжения брака). При этом, если брак был основой для получения статуса резидента иностранным гражданином, ему грозит лишение гражданства России или вида на жительство (далее – ВНЖ).

Решение о лишении гражданства будет принято по факту судебного решения, по которому брак признан недействительным. Согласно п. 2 ст. 31 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» последствиями несоблюдения иностранцем законных требований и аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство является обязанность в течение 15 дней (после получения судебного решения) покинуть пределы Российской Федерации. Иностранный гражданин, не исполнивший обязанность, подлежит депортации (п. 3, 4 ст. 31)1. Аналогичное решение принимается при лишении гражданства РФ, так как после выхода человека из гражданства он становится иностранным лицом на территории страны или лицом без гражданства2.

Согласно статистическим данным, в период с 2010 по 2022 г. по искам прокуроров (после выявления фактов заключения браков без цели создания семьи и за денежное вознаграждение) аннулировано 32 фиктивных брака, заключенных гражданами Российской Федерации с гражданами Кыргызстана, Украины, Таджикистана, Армении и Азербайджана.

В России, в отличие от других стран, до сих пор не разработана система мер, направленных на выявление фиктивных браков, заключенных с иностранцами с целью дальнейшего получения ими гражданства РФ. Тогда как в зарубежных странах (например, в США, Великобритании, Франции) давно существует четко выработанная система, где определены ведущие федеральные службы со специально подготовленными сотрудниками (которые зачастую негласным способом проверя-

1О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ: в ред. от 24 апреля 2020 г. № 135-ФЗ // Российская газета. 2002. 31 июля. № 3008; СЗ РФ. 2015 г. 20 июля. № 29. Ст. 4356.

2О гражданстве Российской Федерации: Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62: в ред. от 24 апреля 2020 г. № 134-ФЗ // СЗ РФ. 2002. 3 июня. № 22. Ст. 2031; СЗ РФ. 2015. 5 января. № 1. Ст. 60.

116

ют фактическое проживание иностранных лиц, заключивших брак на территории государства).

Вданных странах введена не только миграционная, но и административная и уголовная ответственность за заключение фиктивного брака. Сотрудниками миграционных служб во взаимодействии с Национальным антитеррористическим комитетом на постоянной основе мониторятся социальные сети, интернет-сообщества и объявления фирм, которые оказывают услуги мигрантам (в том числе и брачные услуги за определенное денежное вознаграждение). Представители данных брачных агентств также привлекаются к ответственности.

Следует отметить, что заключение фиктивного брака (как основа незаконной миграции) в зарубежном законодательстве всегда граничит с брачным мошенничеством, и привлечение идет именно к уголовной ответственности.

Так, в Германии привлекаются лица, участвующие в «брачном» мошенничестве (с целью получения вида на жительства

исоциальных льгот иностранцем), к уголовной ответственности сроком до 3 лет лишения свободы. В США привлекаются лица сроком до 5 лет лишения свободы и наказываются штрафом до 250 тысяч долларов, причем как иностранный гражданин, так и гражданин США, который оказывал услуги по заключению фиктивного брака. В Португалии грозит срок от 1 до 4 лет, а организаторам брачных афер – до 5 лет. В Бельгии – срок до 2 лет лишения свободы и штраф до 250 евро. В Австрии гражданин наказывается штрафом, равным годовому заработку, и заключением сроком до 1 года, а иностранцу запрещается въезжать в страну на срок от 18 месяцев до 5 лет1.

ВРоссии же сотрудниками УВМ МВД России мониторинг социальных сетей не производится, проверка по месту жительства иностранных граждан, подавших заявление о приобретении гражданства в упрощенном порядке (через брак), не осуществляется. Лица, являющиеся брачными агентами

иоказывающие услуги за вознаграждение, а также иностранные граждане к уголовной ответственности не привлекаются.

1 Дергунова В.Н. Фиктивный брак как организация незаконной миграции. Новая законодательная инициатива: статья [Электронный ресурс] // Интернет-издание для юристов «ZAKON. RU». URL: https://zakon.ru/blog/2015/2/24/ (дата обращения: 07.01.2023).

117

Все эти факты в России говорят о несовершенстве миграционных механизмов в борьбе с незаконной миграцией.

Так, мониторинг российских сетей показывает, что на территории государства действует свыше 100 брачных агентств, которые оказывают иностранцам брачные услуги за определенную денежную сумму. Размеры вознаграждений варьируются в пределах от 50 до 120 тысяч рублей. Проверка деятельности данных агентств сотрудниками миграционных служб

иоперативными подразделениями ОВД не осуществляется, соответственно, организаторы и участники к ответственности за оказание брачного мошенничества не привлекаются. А это необходимо делать, так как скрытые мотивы легализации иностранных граждан путем заключения фиктивных браков

ив дальнейшем получения вида на жительство и гражданства России по упрощенному порядку могут привести к масштабным последствиям, вплоть до планирования и проведения массовых террористических актов.

Примером могут служить теракты в Нью-Йорке и Вашингтоне, которые были совершены 11 сентября 2001 г. Результаты проведенного расследования показали, что 19 террористов находились на территории государства легально, сроки проживания на территории США у всех них был разный: от нескольких недель до нескольких лет (часть из них зарегистрировала браки с гражданками США, часть – по туристическим, студенческим и бизнес-визам)1.

Террористические акты 2001 г. выявили главные проблемы в работе миграционных служб США по противодействию нелегальной миграции: проверок въезжающих в США не проводилось; не отслеживалось передвижение иностранцев с «брачными» визами; не была внедрена система контроля въезда и выезда для борьбы с теми, кто просрочил свои визы.

В2002 г., после выявленных проблем, в политике США прошли крупномасштабные миграционные реформы. Так, Служба иммиграции и натурализации (англ. Immigration and Naturalization Service, INS, Legacy INS), которая подчинялась Министерству юстиции США, была упразднена, и вме-

1Филиппенко А.А. Проблемы иммиграционной политики США в период с 1999–2015 гг.: автореф. дис. … канд. истор. наук. М., 2015. С. 18.

118

сто нее были образованы три новые службы: Служба гражданства и иммиграции США (U.S. Citizenship and Immigration Services); Иммиграционная и таможенная полиция США (U.S. Immigration and Customs Enforcement); Погранично-та- моженная служба США (U.S. Customs and Border Protection), которые подчиняются Министерству внутренней безопасности (Department of Homeland Security)1.

При этом произошли изменения и в миграционном законодательстве. Так, 25 ноября 2002 г. принят Закон о национальной безопасности (Homeland Security Act of 2002 № 116 STAT. 2135), который в разделах (Subtitle) «D», «E»

и«F» ввел новую систему иммиграционного контроля с разделением функциональных обязанностей всех миграционных служб, а также создал новые службы (Citizenship and Immigration Services) и законодательно утвердил общие положения об иммиграции (General Immigration Provisions). Данный законодательный акт предусмотрел работу представителей служб иммиграционного контроля по выявлению фиктивных браков и незаконного приобретения гражданства2.

Таким образом, отмечаем, что в ряде зарубежных стран выработана четкая иммиграционная структура подразделений, которые работают как гласно, так и негласно с иностранными гражданами, которые легализовались на территории страны путем заключения брака. На постоянной основе производится мониторинг социальных сетей и рекламных сайтов с целью установления агентств, которые участвуют в организации фиктивных браков иностранцев. Выявленные лица привлекаются к уголовной ответственности за брачное мошенничество. В отношении иностранных лиц применяются меры уголовной

имиграционной ответственности. Иммиграционная политика четко регламентирована специально созданными нормативными актами и имеет кодифицированный закон (на примере США – Закон о национальной безопасности).

1Реформа иммиграционной службы США в 2002 году: статья [Электронный ресурс] // Интернет-из- дание газеты «Голос Америки». URL: https://www.golos-ameriki.ru/ (дата обращения: 10.01.2023).

2Homeland Security Act of 2002 № 116 STAT. 2135 от 25 nov. 2002: Закон о национальной безопасности [Электронный ресурс] // Официальный сайт Службы гражданства и иммиграции США. URL: https://www.govinfo.gov/ (дата обращения: 10.12.2022).

119

Подводя итоги рассмотрения вопроса об особенностях правового регулирования деятельности органов исполнительной власти в области обеспечения миграционной безопасности, приходим к выводам, что, помимо применения внутригосударственных нормативных правовых актов (которые являются директивными, императивными публично-правовыми средствами регуляции отношений в миграционной сфере), в качестве дополнительных нормативных регуляторов широко используются международные договоры и соглашения, а также нормы конституционного прецедентного права.

Отмечено, что в западных странах при выборе средств правового регулирования национальной безопасности важное значение уделяется разработке способов защиты конституционного строя (характерен для демократических стран); системе государственных и местных органов; разграничению полномочий между федеральной властью и регионами.

В зарубежных странах (Германии, Франции, Великобритании, Испании, США и Канаде) принят унифицированный нормативный правовой документ – Закон об иммиграции, что значительно расширило возможности защиты основ государственного строя и национальной безопасности. Для законодательства зарубежных стран характерны стабильность принимаемых законов и кодификация нормативных актов, что в значительной мере унифицирует подходы к единой реализации национальной иммиграционной политики.

Ключевым моментом эффективной миграционной политики зарубежных стран является использование регуляризационных (легализационных) программ, которые направлены на снижение числа находящихся на территории государства незаконных мигрантов, выявление и пресечение нелегальных каналов проникновения иностранных граждан и лиц без гражданства, а также применение способов интеграции, ассимиляции и натурализации (получения гражданства) иммигрантами. Позитивным моментом государственной политики Великобритании, Германии, Франции, США и Канады является внедрение балльных систем отбора, где главными критериями для привлечения квалифицированных мигрантов являются:

120