Миграционная безопасность Российской Федерации (правовой, криминологический и оперативно-розыскной аспекты). Монография

§ 1.4. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ И ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ИХ МЕЖВЕДОМСТВЕННОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

Конституция Российской Федерации закрепляет основные направления и основополагающие принципы, на которых базируется межведомственное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти. Конституционные положения, определяющие юридическую природу взаимодействия и сотрудничества, находят отражение в соответствующих федеральных законах.

Устанавливая компетенцию каждого ведомства, государство тем самым наделяет их свойственными задачами и функциями. По мнению Н.И. Орешиной, компетенция «определяет специфическую роль каждого субъекта и вместе с тем обеспечивает согласованность совместных действий»1. Соглашаясь с мнением Б.М. Лазарева, отмечаем, что «чем выше уровень организации управляющей системы, тем большее значение приобретает вопрос о взаимодействии и взаимосвязи ее элементов»2.

Актуальность исследования вопросов взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции обусловлена проблемами и противоречиями, которые возникают в их практической деятельности в связи с несовершенством законодательной базы. Необходимость уточнения и доработки отдельных положений федеральных законов и ведомственных актов, а также потребность совершенствования взаимодействия предопределяют задачи исследования, которые заключаются в изучении правовой основы, форм, методов, принципов и основных направлений ведомственного сотрудничества.

Взаимодействие можно определить как согласованную деятельность нескольких субъектов государственного управле-

1Орешина Н.И. Административно-правовое регулирование противодействия незаконной миграции в зарубежных странах: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 53, 67–89.

2 Лазарев Б.М. Компетенция органов управления: монография. М., 1972. С. 12.

71

ния, основные действия которых направлены на достижение одной или нескольких целей (в зависимости от общности реализуемых задач)1. К единому пониманию приходят философы, которые под взаимодействием подразумевают «связи тел и явлений», осуществляющие «влияние друг на друга», вследствие чего наступает «процесс взаимного изменения»2.

С точки зрения социального управления достаточно развернутое определение дает в своих работах Е.Ф. Яськов, обозначая взаимодействие как «совместное участие сотрудников подразделений и организаций в процессе трудовой деятельности, возникающее на основе разделения функций, полномочий и взаимных обязательств»3. В частности, цитируемый автор указывает, что в зависимости от положения участников в «иерархии системы управления» взаимодействие бывает: вертикальным (участники разных ступеней иерархии), горизонтальным (участники одной ступени иерархии) и смешанным.

Анализ федерального законодательства показал, что конкретного определения, которое раскрывало бы юридическую природу процесса взаимодействия между миграционными органами, ни в одном нормативном акте нет. В этой связи представляется возможным определить данное взаимодействие как совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, наделенных властными полномочиями и осуществляющих специальные функции по реализации миграционной политики, правоприменительную функцию и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции4.

На основании анализа Конституции России и федеральных законов, постановлений и ведомственных приказов можно отметить, что к основополагающим принципам взаимодействия

1Например: Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Проспект, 2021. С. 121.

2 Философская энциклопедия. М., 1980. Т. 1. С. 250.

3Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь-справочник. М.: Академия управления МВД России. 1997. С. 14.

4Суюнчалиева О.Т. Выявление «фиктивных» браков, заключаемых с иностранными гражданами как одно из направлений совершенствования российской миграционной политики // ВАК журнал «Евразийский юридический журнал». М., 2020. № 5. С. 38–40.

72

МВД России и иных федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции относятся: принцип равенства всех субъектов; принцип ответственности руководителей правоохранительных органов за выполнение решений при непременном соблюдении принципа законности; принцип независимости и самостоятельности в реализации полномочий; принцип сотрудничества. Особо следует выделить принцип гласности, поскольку его применение ограничивается нормами российского законодательства по защите государственной тайны.

Межведомственное взаимодействие осуществляется с помощью информационных (предоставление и обмен информацией), консультационных (методическое обеспечение и разъяснение) и функциональных (установление регламентов и нормативов) методов.

Основные полномочия по реализации миграционной политики Российской Федерации возложены на Министерство внутренних дел России. В целях обеспечения единой реализации миграционной политики государство возложило на МВД функции контроля и координации.

В законодательстве определяются следующие формы взаимодействия между МВД России и иными федеральными органами исполнительной власти в сфере миграции:

1)организационная (планирование и организация работы);

2)законопроектная (подготовка проектов федеральных законов);

3)аналитическая (анализ миграционной обстановки, изучение количественных показателей и качественного состава прибывающих мигрантов, подготовка рекомендаций по оптимизации служебной деятельности);

4)информационная (обмен данными, использование единых справочных ресурсов, направление запросов для проведения проверок);

5)координационная (участие в деятельности правительственных комиссий, в рабочих группах и конференциях);

6)контролирующая (осуществление контроля выполнения мероприятий);

7)обеспечивающая (реализация планируемых оператив- но-профилактических и розыскных мероприятий, в том числе

73

ив рамках государственной системы профилактики преступлений).

Взаимодействие осуществляется по трем основным направлениям:

1)Планирование, организация и осуществление совместных оперативно-профилактических и проверочных мероприятий, направленных на реализацию предоставленных государством полномочий.

2)Обмен информацией о результатах надзорной деятельности по исполнению миграционного законодательства.

3)Обеспечение деятельности координационных, совещательных и иных совместных консультационных органов.

Рассматривая более подробно каждое направление, отметим, что основным является осуществление совместных оперативно-розыскных и профилактических мероприятий, целью которых является: выявление правонарушений в миграционной сфере, пресечение каналов незаконной миграции, осуществление миграционного контроля, решение вопросов по административному выдворению и депортации, проведение проверочных мероприятий.

Информационное обеспечение миграционной деятельности заключается в: осуществлении сводно-аналитических и учеб- но-методических функций; организации информационного обмена и учета сведений, полученных в ходе оперативных мероприятий; использовании возможностей информационных систем данных; обеспечении информационной безопасности; своевременном прогнозировании возможных информационных угроз; обеспечении взаимодействия с общественностью

исредствами массовой информации; подготовке аналитических материалов по итогам реализации миграционной политики; разработке и использовании информационных технологий; использовании и хранении правоохранительными органами дактилоскопической информации об иностранных гражданах; статистическом наблюдении, мониторинге и прогнозировании миграционной ситуации; обеспечении и мониторинге миграционных программ; научном исследовании внешней и внутренней миграции; научном сопровождении изменений в «механизме миграционной политики» России. На-

74

пример, с использованием СПО «Сервисный концентратор» МВД России «обеспечивает межведомственное электронное взаимодействие с 18 федеральными органами исполнительной власти и неправительственными фондами: МИД России, Минздрав России, Минтруд России, Минцифры России, Минобороны России, Минобрнауки России, Минэкономразвития России, Минюст России, ПФР, ФСБ России, Роспотребнадзор, Росфинмониторинг, Рособрнадзор, Роскомнадзор, Росреестр, Федеральное казначейство, ФНС России, ФССП России.

Как показывает анализ ведомственной практики, в настоящее время информационное взаимодействие наполнено реальным содержанием и дает свои положительные результаты. В целях обеспечения данного вида сотрудничества, в правоохранительных органах разрабатываются совместные приказы

ипланы, в которых определяются зоны ответственности каждой службы. Однако многочисленность ведомственных актов порождает запутанность при реализации поставленных задач

иприводит к дублированию полномочий.

Следующим направлением взаимодействия МВД России с иными органами федеральной исполнительной власти является обеспечение деятельности координационных, совещательных и иных совместных консультационных органов. Общественные советы (с участием представителей общественности и научного сообщества) при федеральных и региональных органах исполнительной власти «призваны выступать в роли экспертов, а порой и конструктивных оппонентов ведомств»1.

Министерство внутренних дел осуществляет руководство шестью координационными и совещательными органами, среди которых:

–Правительственная комиссия по профилактике правонарушений, Коллегия МВД;

–Межведомственная комиссия по противодействию экстремизму в Российской Федерации;

–Научный совет и Общественный совет МВД России;

–координационные органы государств – участников СНГ.

1 Послание Президента России Федеральному Собранию РФ от 12 декабря 2013 г. // Российская газета. 2013. 12 декабря. № 282.

75

Коллегия МВД России является «постоянно действующим совещательным органом, который на своих заседаниях рассматривает любые входящие в компетенцию МВД миграционные вопросы, требующие коллегиального обсуждения»1. Вопросы на заседание коллегии формируются по заявке заинтересованного органа и включают: анализ существа проблемы, оценку эффективности ранее принятых управленческих решений

имероприятий по их реализации, предложения по оптимизации деятельности. Данный совещательный орган, как видится, является эффективным, поскольку позволяет оперативно решать проблемы, возникающие в ходе реализации полномочий в миграционной сфере, и путем согласованных действий находить оптимальные пути изменения иммиграционной ситуации в стране.

Важные шаги по нормализации межконфессиональных

имежнациональных отношений предпринимаются в рамках деятельности Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации, образованной в 2011 г. на основании Указа Президента Российской Федерации № 9882. Данная комиссия создана для повышения координации деятельности органов государственной власти, осуществляющих реализацию профилактических мер по недопущению экстремистских проявлений, в том числе и со стороны иностранных граждан. В задачи данного координационного органа входят мониторинг и анализ оперативной обстановки, оценка деятельности уполномоченных органов и выработка предложений президенту и правительству Российской Федерации по совершенствованию государственной политики в области противодействия экстремизму.

Научный и Общественный советы при МВД России являются постоянно действующими совещательными органами по

1 О коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации, Совещании при министре внутренних дел Российской Федерации и совещании при заместителе министра внутренних дел Российской Федерации: Приказ МВД России от 15 августа 2011 г. № 948: в ред. от 23 декабря 2020 г. № 889 [Электронный ресурс] // Официальный сайт МВД России. URL: http://adminmvd.ru (дата обращения: 02.12.2022).

2О Межведомственной комиссии по противодействию экстремизму в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 26 июля 2011 г. № 988 (в ред. от 17 февраля 2016 г. № 64) // СЗ РФ. 2011. 1 августа. № 31. Ст. 4705. 17 февраля 2016 г. № 64.

76

вопросам научно-технического обеспечения миграционной политики России1. Основной задачей данных органов является внесение предложений по применению новых форм и методов работы в сфере миграции. Однако все предложения, вносимые по итогам заседания Советов, носят только рекомендательный характер. В состав данных органов входят видные ученые, специалисты научно-исследовательских и образовательных учреждений, специалисты федеральных органов исполнительной власти, представители профессиональных и творческих объединений.

В целях укрепления взаимодействия и обеспечения эффективного сотрудничества между правоохранительными органами России и странами – участниками Союза Независимых Государств были созданы координационные органы, в состав которых вошли: Объединенная коллегия союзного государства; Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств – участников СНГ; Координационный совет руководителей органов налоговых (финансовых) расследований государств – участников СНГ; Объединенная коллегия МВД России и Полиции Республики Армения; Объединенная коллегия МВД России и Республики Таджикистан. На основании заключенных соглашений между данными государствами административные процедуры значительно упростились, что позволило добиться эффективного взаимодействия при реализации межгосударственных мероприятий по пресечению нелегальных иммиграционных каналов, а также решения проблем, возникающих в миграционной сфере.

Тенденции развития межведомственного взаимодействия свидетельствуют об усилении роли правоохранительных органов как центров противодействия незаконной миграции, выполняющих координирующие функции.

1О порядке образования Общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. № 481: в ред. от 25 июня 2019 г. № 808 [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства РФ. Режим доступа: URL: http://government.ru/docs/ (дата обращения: 09.12.2022).

77

Несмотря на позитивные аспекты, в деятельности Министерства внутренних дел России при осуществлении межведомственного взаимодействия возникают и проблемы, требующие решения. К ним относятся: дублирование полномочий, выполнение несвойственных функций и отсутствие четкого разделения компетенции.

Проблема дублирования полномочий вызвана тем, что федеральное законодательство четко не прописывает компетенцию каждого органа исполнительной власти, осуществляющего реализацию миграционных функций, в связи с чем возникают значительные коллизии в правоприменительной практике.

Проведенное исследование правовых основ взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции позволяет сделать вывод о том, что сотрудничество осуществляется при реализации совместных оперативно-про- филактических и оперативно-розыскных мероприятий, информационном обмене и участии в деятельности координационных и совещательных органов. При наличии положительных аспектов взаимодействия существует и ряд проблемных вопросов, которые выражаются в дублировании полномочий и выполнении задач, не входящих в компетенцию конкретного органа. Отсутствие четко определенной компетенции каждого миграционного органа породило большое количество коллизий, которые зачастую приводят к практическим ошибкам при реализации миграционных задач.

Совершенствование правовых основ межведомственного сотрудничества миграционных органов необходимо проводить на основе конституционных положений, определяющих общие принципы организации системы органов государственной власти в целях устранения коллизионных норм в федеральном законодательстве, ведущих к дублированию полномочий и выполнению несвойственных функций.

В целях совершенствования деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции, а также оптимизации их ведомственного сотрудничества предлагается следующее.

78

1.На законодательном уровне закрепить понятие «межведомственное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции», под которым подразумевается совместная деятельность федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, наделенных властными полномочиями и осуществляющих специальные функции по реализации миграционной политики, правоприменительную функцию и функцию по оказанию государственных услуг в сфере миграции.

2.Утвердить «Регламент взаимодействия Министерства внутренних дел Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции», где, в соответствии с федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства России, установить:

а) полномочия и компетенцию при реализации государственной миграционной политики (в целях исключения фактов дублирования и выполнения несвойственных функций);

б) формы, методы, способы, задачи и направления осуществления взаимодействия;

в) основания, порядок и процедуру межведомственного содействия при осуществлении оперативно-профилактических, оперативно-розыскных и иных мероприятий, направленных на пресечение каналов нелегальной миграции и выявление фактов нарушения миграционного законодательства;

г) вопросы взаимодействия с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, правительственными и неправительственными организациями, международными сообществами и гражданским обществом;

д) систему подготовки и переподготовки квалифицированных кадров органов внутренних дел на базе образовательных учреждений МВД, ГУ МВД и УМВД в субъектах Российской Федерации.

3.Для исключения правовых коллизий разработать единые требования, предъявляемые к подготовке ведомственных нормативных актов, и привести ранее подписанные приказы

79

и распоряжения в соответствие с федеральным законодательством.

4. В целях совершенствования международного сотрудничества при проведении оперативно-розыскных мероприятий по раскрытию преступлений в сфере миграции, а также задержания иностранных лиц, причастных к совершению преступлений на территории Российской Федерации, и лиц – участников этнических ОПГ (ПС), предлагается создать Объединенную международную организацию стран – участников миграционного потока по реализации оперативно-розыскных задач.

80