Миграционная безопасность Российской Федерации (правовой, криминологический и оперативно-розыскной аспекты). Монография

В частности, представляется целесообразным российскому государству принять и ратифицировать Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г., принятую Резолюцией № 45/158 Генеральной ассамблеи ООН.

Имплементация норм международных правовых актов в российское законодательство позволит добиться совершенствования нормативно-правового регулирования миграционной деятельности органов государственной власти путем введения процедуры легализации пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и замены разрешительного порядка регистрации на уведомительный. Это обеспечит в полном объеме реализацию основных прав и свобод человека, в частности права на свободу передвижения, выбора места проживания и осуществления трудовой деятельности.

Основным событием в миграционной сфере в 2012 г. стало принятие «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года» (далее – Концепция)1. Работа над указанным стратегическим документом велась с 2005 г. в рамках разработки социально-экономи- ческой стратегии России.

Согласно Концепции основная цель миграционной политики России заключается в обеспечении устойчивого экономического роста, решении демографических проблем, обеспечении интересов национальной безопасности. Задачи и направления миграционной политики сформулированы исходя из объективно существующих негативных факторов в сфере управления миграцией. Также в данном документе предложен ряд мер по привлечению (отбору) на жительство в Россию мигрантов с востребованными в стране «профессионально-квалифика- ционными, образовательными, экономическими, демографическими, социокультурными и другими характеристиками,

1Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года (утв. Президентом РФ от 8 июня 2012 г. № Пр-1490) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL: http: //government.ru/docs (дата обращения: 10.09.2015); Об утверждении плана мероприятий по реализации в 2012–2015 годах (первый этап) Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года: распоряжение Правительства РФ от 21 августа 2012 г. № 1502-р: в ред. от 22 апреля 2014 г. // СЗ РФ. 2012. 27 августа. № 35. Ст. 4858.

41

обладающих высоким потенциалом для адаптации и интеграции в российское общество», и система квотирования.

Однако многие ученые и практики посчитали, что данный правовой документ «не так совершенен и не отвечает современным реалиям», поскольку в нем не предусмотрены основные механизмы реализации миграционной политики с поправкой на усиление правоохранительной составляющей, не учтены позиции правового регулирования и развития национального законодательства в сфере миграции.

В связи с чем, учитывая имеющиеся недостатки в ранее принятой Концепции, в 2018 г. принята новая «Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы», которая предусмотрела создание миграционной ситуации с использованием труда мигрантов в целях улучшения социально-экономической и демографической ситуаций в стране, создание национального трудового рынка1. Особенностью данной Концепции выступает актуализация национальной политики в области защиты и обеспечения миграционной безопасности и поддержания межнационального и межрелигиозного мира в российском обществе.

Как видится, несмотря на многообразие нормативно-право- вых актов, регулирующих миграционные правоотношения

вРоссии, нельзя выделить ни одного федерального закона, выступающего в качестве «систематизированного источника». Не сложилась пока и четко обособленная система миграционного законодательства, которая предполагает наличие таких качественных признаков, как объективность, структура и дифференциация правовых актов при внутреннем единстве и согласованности правовых норм.

Приведенные факторы способствуют раскоординированности структурных элементов и отсутствию единого понимания при реализации нормативно-правовых актов в практической деятельности. Но если учитывать динамику развития миграционного законодательства, можно предположить, что

вдальнейшем будет повышаться степень влияния междуна-

1Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы (утв. Указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL: http: //government.ru/docs (дата обращения: 10.09.2022).

42

родно-правовых регуляторов на национальное законодательство, в частности двусторонних и многосторонних соглашений в указанной сфере.

Как показывает правоприменительная практика, реализованные новации законодательных и правотворческих мер оптимизировали деятельность федеральных органов исполнительной власти, поскольку были заложены основы сбалансированной миграционной политики, разграничены их полномочия и определена компетенция.

При всей позитивности новых концептуальных подходов к совершенствованию миграционного законодательства, выявился и ряд проблем, связанных как с некоторыми положениями самих законов, так и с практикой их применения. Так, законодательству, закрепляющему основы обеспечения государственной политики России в сфере миграции, присуще наличие значительного объема подзаконных актов, что противоречит п. «е» ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которым установление основ федеральной политики осуществляется только путем принятия федеральных законов1. В связи с этим считаем, что необходимо на законодательном уровне закрепить положения о минимизации нормативных актов Правительства Российской Федерации и ведомственных правовых актов, регламентирующих вопросы организации деятельности органов исполнительной власти на федеральном уровне, что позволит устранить противоречия между правовыми нормами и обеспечить единое правоприменение.

При реализации на практике отдельных положений федеральных законов должностные лица государственных органов сталкиваются с рядом проблем, вызванных отсутствием прописанных оснований для применения конкретной нормы.

Как показали результаты проведенного исследования, действующее федеральное законодательство и подзаконные акты, нормативно закрепляющие основы государственного правового регулирования деятельности миграционных органов,

1Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: в ред. от 01 июля 2020 г. // СЗ РФ. 2014. 4 августа. № 31. Ст. 4398.

43

характеризуются наличием коллизионных норм, возникающих в связи с искажением конституционных принципов, что неизменно влечет нарушение и ограничение прав и свобод российских и иностранных граждан.

Несмотря на все многообразие нормативных правовых актов, регулирующих миграционную деятельность российских уполномоченных органов, приходим к выводу, что в миграционном законодательстве отсутствует систематизированный конституционно-правовой источник, что приводит к значительным правовым коллизиям и проблемам в правоприменительной практике, вызванным отсутствием прописанных оснований для применения конкретной конституционной нормы.

В целях совершенствования конституционно-правовых основ деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации в сфере миграции предлагается следующее.

1.Разработать и принять Миграционный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О вопросах реализации миграционной политики на территории Российской Федерации и приведении законодательных актов в соответствие

сМиграционным кодексом Российской Федерации», в которых предлагается нормативно закрепить правовой статус и структуру миграционных органов, их функции и формы взаимодействия, а также систему охранительных мер, направленных на обеспечение прав и законных интересов российских и иностранных граждан, а также лиц без гражданства.

2.Подготовить Указ Президента России «О регламентации вопросов организации деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции» в целях минимизации нормативно-правовых актов и избегания дублирования отдельных положений в правительственных и ведомственных актах.

3.В целях совершенствования конституционно-правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции и эффективного обеспечения прав и свобод иностранных граждан, осуществляющих трудо-

44

вую деятельность на территории Российской Федерации, предлагается принять и ратифицировать Международную конвенцию о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г.

§ 1.3. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ОБЛАСТИ УПРАВЛЕНИЯ МИГРАЦИОННЫМИ ПРОЦЕССАМИ

Изучение процесса становления системы государственных органов России, в функции которых входило регулирование миграционных процессов, во многом обусловлено необходимостью нахождения ответов на проблемные вопросы, возникающие в современности. В такой концепции исследование станет не простым процессом обобщения фактов, а «действенным средством исторического познания»1. Данный анализ поможет оптимизировать регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти в целях обеспечения миграционной безопасности, учитывая исторические ошибки, традиции и обычаи, а также накопленный опыт по обозначенному направлению. При смене геополитических парадигм мысль о том, что «история любой страны является историей миграции», высказанная Кристофером Майером, является своеобразным лейтмотивом в рамках анализируемой проблематики2.

Процесс формирования государственных органов, реализующих государственную политику, направленную на регулирование миграционных процессов в России, исследовался рядом зарубежных и российских ученых (Дж. Тревельян, К. Коданьони, А.В. Бородиной, О.Д. Воробьевой, Д.Ю. Гороховым, А.Г. Гришановой, В.О. Ключевским, В.М. Моисеенко, И.Б. Новицким, Ю.В. Рыжовой, С.В. Рязанцевым, Э.В. Суслиным

1Дамирли М.А. К новой концепции исторического познания права // Правоведение. М., 2003. № 3. С. 159.

2 Жетенин А.М. Неотвратимость миграции // Независимая газета. М., 2018. 28 мая. С. 41.

45

и многими другими)1 и неоднократно становился предметом обсуждения в научных кругах, отражая разнообразие и специфику подходов с позиций разных дисциплин. Стоит отметить, что сторонники одного из подходов придерживаются мнения о том, что в современной историко-правовой литературе отсутствуют работы, детально анализирующие деятельность государственных органов в обозначенной сфере. Так, Э.В. Суслин

всвоих работах указывает, что проблемы создания специализированных органов по осуществлению «паспортного и визового режимов в качестве инструмента действенного контроля за передвижением населения» рассматривались историками «фрагментарно»2. Сторонники другого подхода считают, что историко-правовой анализ деятельности уполномоченных органов проводится уже на протяжении долгого времени и свидетельствует о том, что «успешное решение миграционных проблем возможно только при организующей роли государства на всех стадиях миграционного процесса». Как отмечают

всвоих работах А.Г. Гришанова и Л.В. Макарова, изучение исторического опыта позволило «определить принципиальное различие фундаментальных подходов в разные периоды истории страны»3.

Вмиграционной науке имеются работы по изучению процесса становления системы государственных органов по регулированию внутренней и внешней миграции, но они редки, и, соответственно, данный вопрос остается не полностью изученным. В основном учеными больше анализируются вопросы феномена «переселения» и социально-экономические аспекты, нежели проблемы формирования и развития миграционных органов.

1Бородина А.В. Астраханский край. Человек с историко-колонизационной точки зрения // Журнал РАН Россия. Петроград. 1923. С. 14; Новицкий И.Б. Римское право: учебник. М., 2002. С. 11, 58–59; Тревельян Дж. История Англии от Чосера до королевы Виктории: монография. Смоленск, 2002. С. 228; Конданьоне К. Опыт иммиграционной политики Италии и некоторые уроки для России // Иммиграционная политика западных стран (альтернативы для России): сб. науч. тр. М., 2000. С. 131.

2Суслин Э.В. Правовое регулирование миграции и свободы передвижения в России в XIX–XX веках: историко-правовое исследование: дис. … д-ра юрид. наук. М., 2016. С. 6, 13–14.

3Гришанова А.Г., Макарова Л.В. Актуальность изучения миграционных процессов в России в целом и в координатах Евразийской транспортной системы // Миграционное право. М., 2019. № 3. С. 3.

46

В юридической литературе изучение процесса становления

иразвития системы государственных «миграционных» органов проводится в рамках конкретных исторических периодов. В зависимости от «тенденций переселений и роли переселенческой политики», В.М. Моисеенко выделяет два этапа: первый – с 1870 г. до 1890 г., второй – с 1890 г. по 1910 г. Советский период данным автором не рассматривается, поскольку, на его взгляд, «период становления и развития миграционных органов выпадает только на вышеобозначенные годы»1.

О.Б. Хорева выделяет четыре этапа: а) дореволюционный (вторая половина XIX века – 1917 г.); б) советский период (довоенная эпоха – 1930-е гг., послевоенный период – с 1946 г. до 1980-х гг.); в) эпоха перестройки (1985–1991 гг.); г) постсоветский период (1990-е гг.)2.

Д.Ю. Горохов изучает не систему органов государственного управления, а «государственно-правовое регулирование в сфере миграции», в связи с чем им выделяются четыре основных этапа: дореволюционный (до 1917 г., где происходит регулировании иммиграции и эмиграции); советский (1917–1991 гг., где внимание государства сосредоточено на регулирование внутренней миграции); постсоветский (1991–2006 гг.) и современный (с 2006 г. по настоящее время)3. При этом указанный автор в своих работах аргументирует, по каким основаниям проводилась данная периодизация. Выделяя последний этап, доказывает, что именно в 2006 г. начинается период становления современной российской миграционной политики, поскольку разграничивается компетенция МВД и ФМС России («функции контроля, надзора и оказания государственных услуг» передаются в Федеральную миграционную службу)4

1 Моисеенко В.М. Вопросы изучения миграции в России во второй половине XIX – начале XX в. // Миграция и развитие (Пятые Валентеевские чтения): материалы международной конференции. М.: Издательство МГУ, 2007. 13–15 сентября. С. 562.

2Хорева О.Б. Подходы к понятию миграции населения // Основы миграционной политики: уч.-метод. пос. / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2018. С. 10.

3Горохов Д.Ю. Конституционно-правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации на современном этапе: дис. … канд. юрид. наук. М., 2017. С. 7.

4О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования государственного управления в сфере миграции: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ: в ред. от 12 ноября 2012 г. // СЗ РФ. 2006. 31 июля. № 31 (ч. 1). Ст. 3420.

47

и принимаются «значимые федеральные законы» (например, от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ и т.д.).

Следует особо отметить периодизацию, которую в своих работах указывает В.А. Коробеев, поскольку она, как представляется, является научно обоснованной и более точно описывает стадии становления и функционирования институтов государственного управления в миграционной сфере. Автор выделяет четыре этапа:

–1-й этап (XVII в. – 1917 г.) – дореволюционный. Он характеризуется «главенствующей ролью монарха в определении миграционной политики», целенаправленным «миграционным» регулированием, переселением граждан Российской империи и иностранных граждан в малонаселенные районы Сибири; установлением паспортного и миграционного контроля; «становлением иерархической структуры» специальных органов с конкретизацией их функций1.

–2-й этап (1917–1990 гг.) – советский, который в свою очередь делится на четыре этапа: этап с 1917 по 1924 г. (введена диктатура пролетариата, приняты первые «миграционные» законы, разработаны основы государственной политики по регуляризации миграционных процессов); этап с 1924 по 1936 г. (образование СССР, принятие Конституции СССР 1924 г.); этап с 1936 по 1977 г. (установление социализма, принятие Конституции 1936 г.); этап с 1977 по 1990 г. (развитие социалистической системы, принятие Конституции СССР 1977 г., демократизация общества).

–3-й этап (1990–1993 гг.) – реформационный, который характеризуется «нестабильностью миграционного законодательства и сменой политических систем». Вместе с тем именно

вданный период, по мнению В.А. Коробеева, «закладываются демократические и законодательные основы миграционной деятельности государственных органов».

–4-й этап (с 1993 г. по настоящее время), характеризующийся становлением новой государственности, формированием системы российских миграционных органов, расширением предметов правового регулирования.

1 Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2008. С. 21.

48

Все приведенные исторические периоды имеют схожие черты, которые выражаются в том, что указанные авторы обозначают вторую половину XIX века как начало становления «системы миграционных органов» в Российской империи, особо выделяя период правления Александра II (1855–1881 гг.), когда произошло кардинальное изменение в механизме государственного управления в связи с проведением административных реформ. Этапы выстраиваются по принципам преемственности, сочетания ограничительных и стимулирующих механизмов, совершенствования системы управления в сфере миграции, дифференциации миграционной политики по отношению к различным категориям населения.

В рамках монографического исследования изучение процесса становления органов государственного управления в сфере регулирования миграционных процессов проводится с разделением на три периода:

1)дореволюционный период (который в свою очередь делится на два подэтапа: а) с 1689 по 1819 г. и б) с середины XIX в. до 1917 г.;

2)советский период (обобщенный с 1917 по 1991 г.);

3)российский период (с 1992 г. по настоящее время). Переходя к непосредственному изучению дореволюционного

периода, отмечаем, что целенаправленная миграционная политика в России стала проводиться с конца XVII века, когда активно стали расширяться границы государства путем присоединения новых территорий. Чтобы закрепить и освоить новые земли, требовалось «вливание человеческих ресурсов, которых всегда не хватало» в связи с тем, что присоединенные территории были «с крайне редким населением»1. Еще в период правления Петра I (с 1689 по 1725 г.) было положено начало целенаправленной иммиграционной политики в России, которая заключалась «в упоре на передовую европейскую мысль с привлечением из-за рубежа лучших специалистов различных областей знания, но прежде всего военного». Манифестом от 1702 г. «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» утверждалась Тайная коллегия

1Основы миграционной политики: уч.-метод. пособие / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2018. С. 80–84.

49

военного совета, от которой зависели все дела, касающиеся «иностранцев военного штата»1.

Привлекательной стороной для иностранных переселенцев было предоставление им права на собственные религиозные взгляды, снятие запрета на свободный въезд иностранцев

вчерту города, урегулирование многих вопросов их правового положения. Однако необходимо акцентировать внимание на том факте, что все привлечения иностранцев не носили характера переселений. На приезжающих иноземцев Правительство России не смотрело как на своих подданных. Это был скорее «взаимовыгодный обмен», при котором «государство пользовалось новыми знаниями, а иностранцы наживали капитал, который увозили обратно к себе на родину»2.

При императрице Елизавете Петровне (с 1741 по 1761 г.) усиливается стремление Правительства Российской империи к заселению иностранными «переселенцами» южных пустынных окраин России. Но здесь, как отмечает Ю.В. Рощин, «акцент делается уже на крестьянские массы»3. Новый виток иммиграции в Россию приобретает во времена царствования Екатерины II (с 1762 по 1796 г.), когда в стране отмечался низкий прирост населения, а границы державы расширялись путем колонизации, и это требовало значительных людских масс как с точки зрения экономики, так и со стороны обороноспособности и укрепления государственных границ. Именно

вданный период зарождается переселенческая политика, которая приобрела особое значение в начале XX века (в период функционирования правительства под руководством П.А. Столыпина). Заселение осуществлялось как за счет внутренних перемещений подданных Российской империи, так и за счет привлечения иностранных граждан.

1 Хорева О.Б. Подходы к понятию миграции населения // Основы миграционной политики: уч.-метод. пос. / Под общ. ред. И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина. М., 2017. С. 10.

2Ионцева Е.А. Опыт первой миграционной службы в России // Миграция и развитие (Пятые Валентеевские чтения): материалы международной конференции. М.: МГУ, 2007. 13–15 сентября. С. 548.

3Рощин Ю.В. История развития государственного регулирования миграционных процессов в России // Миграционная политика. М., 2011. № 6. С. 18.

50