Миграционная безопасность Российской Федерации (правовой, криминологический и оперативно-розыскной аспекты). Монография

Приведенные выше обстоятельства определяют направление исследования и позволяют сформулировать его основную проблему – это недостаточная разработанность теоретических воззрений о правовой и тактической основе оперативно-ро- зыскной деятельности при реализации функций обеспечения миграционной безопасности, а также пробельность и противоречивость межотраслевых связей положений конституционного, миграционного, уголовного и оперативно-розыскного законодательства.

Предлагаемая работа структурно поделена на три части. В первой части исследованы теоретические и правовые основы обеспечения миграционной безопасности Российской Федерации, рассмотрен понятийный аппарат, изучена сущность национальной безопасности, проведен ретроспективный анализ правового регулирования деятельности органов государственной власти в области управления миграционными процессами.

Во второй части изучено оперативно-розыскное обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти

всфере миграции, исследованы основные направления деятельности федеральных органов исполнительной власти как

вРоссии, так и в зарубежных странах, проанализированы основы взаимодействия и пути межведомственного сотрудничества федеральных органов.

Втретьей части рассмотрены тактические особенности опе- ративно-розыскной деятельности по противодействию распространения незаконной миграции как основного источника угрозы миграционной безопасности, дана уголовно-правовая и криминологическая характеристики организации незаконной миграции, проанализированы превентивные меры розыскного характера по борьбе с нелегальной миграцией.

Основные положения монографии могут быть использованы при формировании понятийного аппарата и в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного, оперативно-розыскного, административного и иных отраслей права по вопросам деятельности государственных органов исполнительной власти по реализации миграционных задач.

11

Глава I

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

ОБЕСПЕЧЕНИЯ МИГРАЦИОННОЙ

БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1.1. ПОНЯТИЕ И СОДЕРЖАНИЕ МИГРАЦИОННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИИ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ

При проведении правового анализа сущности миграционной безопасности и деятельности федеральных органов исполнительной власти России в сфере миграции, логичнее начать с исследования понятийного аппарата, поскольку все уполномоченные органы работают с набором научных определений, предписанными юридическими нормами. В этой связи будут проанализированы такие понятия, как «миграция», «миграционная функция», «миграционная политика», «структура

исистема федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции».

Вюридической науке существует несколько определений «миграция населения», под которой чаще всего понимается «перемещение населения в пределах одной страны (внутренняя миграция) или из одной страны в другую (международная, трансграничная миграция)». Современные исследователи миграцию населения рассматривают как социальное, естественное

иисторически вызванное перемещение. Так, А.В. Дмитриев под миграцией понимает «определенный тип перемещения людей, который завершается сменой места жительства»1. Рассматривая миграцию как территориальное перемещение, С.Л. Тихвинский определяет, что данный процесс представляет собой «разноаспектное явление», которое «постоянно интенсифицируется в результате расширения коммуникативных процессов»2,

1 Дмитриев А.В. Миграция. Конфликтное измерение: монография. М.: Альфа-М, 2017. С. 20.

2 Тихвинский С.Л. ХХ век. Взгляд с близкого расстояния: монография. М., 2004. С. 8–10.

12

а А.В. Пятигорский добавляет, что миграция есть «перемещение, являющееся историческим событием»1.

А.В. Семенова миграцию определяет как «совокупность массовых перемещений, обусловленных социальными, политическими и экономическими проблемами, возникающими на определенной территории»2. При этом цитируемый автор выделяет, что в данный процесс вовлечены не только иностранные граждане, но и граждане России. Отсюда следует, что миграция может быть не только внешней, но и внутренней.

В то же время определения некоторых авторов носят дискуссионный характер. Например, согласно дефиниции, которую в своих работах приводит Н.И. Орешина, миграция есть «совокупность различных по цели и срокам территориальных перемещений… сопровождающихся получением… правового статуса мигранта и его реализации через административные правовые отношения»3. При таком подходе представляется, что процесс перемещения регулируется только административным законодательством и определяется при получении правового статуса. Но данное определение противоречит правовой природе указанного социального явления, поскольку наступает не при получении статуса, а при реальном переселении иностранных граждан и лиц без гражданства на территорию конкретного государства (и не всегда с юридическим оформлением), и регулируется нормами всех отраслей права (конституционного, уголовного, административного, трудового и т.д.).

Более объемное и обоснованное, на наш взгляд, определение приводит в своих работах В.Д. Самойлов, который под миграцией понимает «социально-экономическое явление, формирующееся в процессе реализации людьми своих намерений, связанных с их передвижением, приобретением нового граж- данско-правового статуса в местах поселения в соответствии с интересами семьи, общества и государства»4.

1 Пятигорский А.В. Миграция. Диффузия. Антропоток // Государство и антропоток. М., 2004. С. 12.

2Семенова А.В. Государственное управление в сфере реализации миграционной политики Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 5.

3Орешина Н.И. Административно-правовое регулирование противодействия незаконной миграции в зарубежных странах: дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 53, 67–89.

4Самойлов В.Д. Миграциология (конституционно-правовые основы): монография. М.: Юнити, 2014. С. 57.

13

Конституционная характеристика процесса миграции находит отражение в ст. 27 Конституции России, содержащей положение о том, что «каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Каждый имеет право беспрепятственно выезжать за пределы Российской Федерации»1. Указанная конституционная норма закрепляет узкое понимание миграции и только как «законное основание» для перемещения. При этом законодатель конкретно определил формы нахождения на территории страны, которые выражаются в передвижении, жительстве и пребывании.

В то же время анализ законодательных актов России выявил проблему в едином понимании процесса миграции. В российских федеральных законах конкретной дефиниции «миграция» не существует, а есть неунифицированные понятия «выезд и въезд», «проживание», «академическая мобильность», «временная, краткосрочная и долгосрочная миграция», «иностранный гражданин, временно пребывающий, временно и постоянно проживающий на территории Российской Федерации»2. Исходя из понимания миграции как процесса передвижения, правовое закрепление дефиниции имеется в ст. 1 Федерального закона Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, согласно которой передвижение иностранных граждан, лиц без гражданства и граждан России определяется как «выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию (включая транзитный проезд через ее территорию)»3.

1Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.: в ред. от 4 октября 2022 г. № 8-ФКЗ // СЗ РФ. 2022. 5 октября. № 31. Ст. 4398.

2О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ: в ред. от 14 июля 2022 г. № 357-ФЗ // СЗ РФ. 1996. 29 июля. № 37. Ст. 3024; СЗ РФ. 2022. 20 июля. № 29. Ст. 4339; О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ: в ред. от 14 июля 2022 г. // Российская газета. 2002. 31 июля. № 3008; СЗ РФ. 2022 г. 20 июля. № 29. Ст. 4356; О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ: в ред. от 20 ноября 2020 г. № 719 // СЗ РФ. 2006. 24 июля. № 30. Ст. 3285; Российская газета. 2020. 22 ноября. № 6565.

3О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ: в ред. от 14 июля 2022 г. № 357-ФЗ // СЗ РФ. 1996. 29 июля. № 37. Ст. 3024; СЗ РФ. 2022. 20 июля. № 29. Ст. 4339.

14

Близкие по смыслу к правовой природе миграции термины содержатся в «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы», которая определяет виды миграции: временную, краткосрочную, долгосрочную и незаконную, а также «миграцию на постоянное место жительства». При этом в Концепции не содержится конкретного определения миграции. Исходя из обобщения правовых характеристик видов миграций, можно определить, что законодатель под миграцией понимает «международное или внутреннее» перемещение людей, которое «совершается на определенный период времени как с изменением постоянного места жительства, так и без него». Новеллой выступает определение «академическая мобильность», под которой понимается «международное перемещение ученых и преподавателей в целях осуществления научной и преподавательской деятельности, обмена опытом, представления результатов исследования, а также в других профессиональных целях» (ст. 5 Концепции)1.

На основании проведенного анализа отмечаем, что отсутствие согласованного термина «миграция» не только в нормативных правовых актах, но и в Концепции, которая определяет всю стратегию государства по реализации миграционной политики, приводит к разночтению в понимании данного явления, что, в свою очередь, влияет на эффективность деятельности государственных органов при реализации миграционных задач. Определенность законодательства обусловлена необходимостью в точной и недвусмысленной трактовке миграционных терминов. От четкости понятий зависит правомерность принимаемых полномочными органами решений.

В связи с этим целесообразным будет предложение о нормативном закреплении понятия «миграция» в действующих Федеральных законах Российской Федерации, регламентирующих вопросы регулирования миграционных процессов, под которой понимается «явление целенаправленного территориального передвижения (перемещения) населения, основанное

1Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы (утверждена указом Президента РФ от 31 октября 2018 г. № 622) [Электронный ресурс] // Официальный сайт Правительства России. URL: http: //government.ru/docs (дата обращения: 15.08.2022).

15

на субъективном волеизъявлении личности и детерминированное (вызванное) объективными факторами (социальными, экономическими, политическими, религиозными, демографическими и экологическими проблемами региона постоянного места проживания), характеризующими признаками которого являются: географическое перемещение, временной показатель и цель передвижения»1.

Миграция населения, с точки зрения правоохранительной составляющей, может представлять угрозу национальной безопасности государства путем изменения криминальной обстановки, суверенности государства, провоцирования межэтнической и межрелигиозной напряженности. В связи с этим сочетание действенного контроля над миграционными процессами

иобеспечение прав и свобод как мигрантов, так и коренного населения есть залог совершенной миграционной политики, которая, в свою очередь, приведет к снижению рисков и угроз национальной безопасности государства.

Изучение стратегий национальной безопасности и направлений миграционной политики в современной политической

ивоенной обстановке, анализ нормативной правовой базы и теоретических представлений о миграции показывают, что миграционную безопасность можно уже юридически оформить как один из правовых институтов национальной безопасности России, так как имеются все характерные институциональные признаки обособленности (наличие источника опасности, а также характерных для него угроз и рисков; объект безопасности, соотносимый с интересующей нас сферой общественных отношений; субъект (субъекты) обеспечения данного сегмента безопасности; соответствующий юридический инструментарий, позволяющий придать данному институту нормативноправовую форму; обеспечение соответствующего уровня научной разработанности проблемы). Формирование концепции миграционной безопасности необходимо рассматривать как единицу структуры национальной безопасности во взаимосвя-

1Суюнчалиева О.Т. Общетеоретические и организационно-правовые основы миграционной политики Российской Федерации // Аспирантский вестник Поволжья. Самара, 2008. № 5 (6). С. 141.

16

зи с пограничной, продовольственной, этнокультурной и другими видами.

Такой же позиции в юридической науке придерживаются большинство ученых (Г.Г. Попов, С.А. Полежаева, В.В. Собольников, С.А. Нагаев, Н.А. Ткачева, И.Л. Хромов и др.). Так, Г.Г. Попов высказывает мнение о том, что «миграционная безопасность представляет собой институциональную систему правовых норм, обеспечивающих доминанту национальных интересов в сфере регулирования миграционных процессов», где прерогативой является защищенность интересов российского общества, государства, законных прав граждан России, которые могут быть подвержены угрозам в результате деятельности на территории страны мигрантов1.

По мнению И.В. Никитенко, под миграционной безопасностью следует понимать «совокупность условий и факторов, обеспечивающих безопасное перемещение людей через государственные границы в целях их временного или постоянного проживания на территориях принимающих государств – в строгом соответствии с международным и национальными законодательствами, а также осуществление государственного контроля и управления миграционными процессами, с точки зрения обеспечения национальных интересов принимающих государств»2. Основными признаками выступают: системность общественных отношений; создание условий для нейтрализации опасностей, связанных с миграционными процессами; защита интересов объектов миграционной безопасности (граждан России, принимающего государства, мигрантов); соответствие классической трехзвенной и трехуровневой модели безопасности «личность – общество – государство»3.

В.В. Собольников акцентирует внимание на криминологической составляющей миграционной безопасности, которая

1Попов Г.Г. Миграционная безопасность России: институционально-правовой анализ: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2006. С. 5.

2Никитенко И.В. Институциональные признаки миграционной безопасности как нормативно-пра- вовой категории и перспективного предмета криминологического исследования // Миграционное право. 2020. № 3. С. 10–13.

3Никитенко И.В. Миграционная безопасность в контексте противодействия торговле людьми и рабству: криминологический аспект: статья [Электронный ресурс]. URL: http://juristlib.ru/book_5002. html (дата обращения: 15.08.2022).

17

специфична для всех регионов России, и необходимости контроля за иммиграционными процессами. При этом под миграционной безопасностью он понимает «объективное состояние защищенности жизненно важных и иных интересов личности, общества и государства от преступных посягательств мигрантов, порождаемых различного рода криминогенными факторами, обусловленных миграционными процессами (явлениями и процессами), а также осознание людьми необходимости обеспечения такой своей защищенности»1.

Исходя из концепции миграционной политики, Н.А. Ткачева определяет, что государство, в целях обеспечения национальной безопасности, должно обеспечивать «комплекс процессов социальной дезинтеграции и интеграции, достижение компромиссов и создание коалиций между всеми субъектами по поводу проблем миграции». Свое понятие миграционной безопасности Н.А. Ткачева формулирует исходя из научных подходов конфликтологии, социологии и демографии и определяет, что под данным видом национальной безопасности следует понимать «способность миграции обеспечивать эффективное удовлетворение потребностей общества в человеческих трудовых и интеллектуальных ресурсах, их эффективном межрегиональном перераспределении, что позволит обеспечить защищенность национальных интересов путем создания механизмов регулирования миграционных процессов»2.

Проведенный сравнительно-правовой анализ показал, что в законодательстве России отсутствует нормативное закрепление понятия «миграционная безопасность», в связи с чем представляется возможным сформулировать авторское определение: видовая структурная подсистема национальной безопасности Российской Федерации, включающая комплекс механизмов по обеспечению состояния защищенности общественных отношений, возникающих при планировании и территориальном пересечении гражданами Российской Федера-

1Собольников В.В., Нагаев С.А. Проблемы миграционной безопасности России и совершенствование миграционной политики // Российская юстиция. М., 2019. № 11. С. 34–36.

2Ткачёва Н.А. Социологическая концепция миграционной политики региона в системе национальной безопасности: автореф. дис. … д-ра социол. наук. Тюмень, 2011. С. 35.

18

ции, иностранными гражданами и лицами без гражданства внешних и внутренних границ Российской Федерации; защищенности жизненно важных и иных интересов личности, общества и государства от преступных посягательств мигрантов; осуществление государственного контроля и управления миграционными процессами.

При этом все уровни миграционной безопасности следует ранжировать по степени приоритетности мер обеспечения жесткого контроля над миграционными процессами, а также учитывая оценку вклада мигрантов в решение проблем пополнения трудовых ресурсов, заселения депрессивных регионов, демографического развития общества.

Рассмотрение вопроса о системе федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции будет неполным без изучения понятий «миграционная функция», «миграционная политика» и «миграционные отношения». Миграционная функция в юридической литературе определяется как «направление деятельности государства и его органов по осуществлению контроля пребывания на территории страны иностранных граждан и лиц без гражданства»1. Объектами миграционной функции являются процессы и явления, наблюдение за которыми необходимо для обеспечения конституционного строя, реализации прав и свобод граждан, а также для обеспечения безопасности жизнедеятельности общества. Под миграционной политикой понимается «комплекс мероприятий, относящихся к сфере государственного управления, включающий в себя процесс принятия решений для упорядочения миграционных потоков и реализации миграционной функции»2. Под миграционными отношениями понимаются «общественные отношения, урегулированные нормами права, где участники имеют субъективные права и юридические обязанности»3.

В юридической литературе органы государственной власти, осуществляющие реализацию миграционных функций, опре-

1 Проблемы теории государства и права: уч. пос. / Под ред. М.Н. Марченко. М., 2002. С. 161.

2Леонидова Т.И. Миграционная деятельность российского государства: теоретический аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 17.

3Малько А.В. Теория государства и права в схемах, определениях и комментариях: уч. пос. М.: Проспект. 2007. С. 22.

19

деляются по-разному. Например, В.А. Коробеев миграционные органы обозначает как «специальные органы государственной власти в области миграции»1, А.Р. Файзуллина определяет их как «органы государственной власти на федеральном уровне, обеспечивающие реализацию миграционной политики»2.

Взаконодательстве России отсутствует понятие «федеральные органы исполнительной власти в сфере миграции», которое предусматривало бы всю совокупность уполномоченных органов. Нормы федеральных законов определяют название государственных органов по конкретным полномочиям и интерпретируют их в зависимости от функциональной принадлежности. Например, ст. 8 Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ не унифицирует компетентные органы,

апроводит градацию между ними, где Министерство внутренних дел определяет как «федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел», а Министерство иностранных дел – как «федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел»3. Также и в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ не содержится термина «федеральный орган исполнительной власти в сфере миграции»4.

ВПоложении «О Правительственной комиссии по миграционной политике», утвержденном Постановлением Правительства России от 26 мая 2009 г. № 450, уполномоченные органы определяются как «федеральные органы исполнительной власти по реализации единой государственной политики», а сама комиссия действует «для координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти в со-

1 Коробеев В.А. Конституционно-правовые основы миграционной политики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2008. С. 21.

2Файзуллина А.Р. Миграционная политика в современной России: федеральные и региональные аспекты: дис. … канд. юрид. наук. Уфа, 2007. С. 25.

3О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ: в ред. от 14 июля 2022 г. № 357-ФЗ // СЗ РФ. 1996. 29 июля. № 37. Ст. 3024; СЗ РФ. 2022. 20 июля. № 29. Ст. 4339.

4О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ: в ред. от 14 июля 2022 г. // Российская газета. 2002. 31 июля. № 3008; СЗ РФ. 2022 г. 20 июля. № 29. Ст. 4356.

20