MP_-_gotovye_voprosy

ВОПРОС 34

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ: НАИМЕНОВАНИЕ, ПОРЯДОК ПРИНЯТИЯ И ОТМЕНЫ. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ РЕГИСТР МУНИЦИПАЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Муниципальные правовые акты (ст. 43 № 131-ФЗ) – это юридические доку-

менты правоприменительного или нормативного характера, принимаемые населе-

нием непосредственно и (или) через ОМСУ и оформляющие решения соответствую-

щих субъектов по ВМЗ или по поводу осуществления отдельных государственных пол-

номочий.

3.обязательны к исполнению на территории МО;

4.неисполнение влечёт ответственность;

5.не могут противоречить актам более высокой юридической силы;

6.принимаются в подробно регламентированном процедурном порядке

строго уполномоченными на то субъектами;

7.обеспечиваются судебной защитой;

8.формируют целостную иерархически организованную систему;

9.включаются в регистр МНА субъекта РФ;

10.если они затрагивают вопросы осуществления инвестиционной или предпринимательской деятельности, то подлежат независимой экспертизе.

1. Классификация МПА

Особо закон обговаривает содержание принимаемых ПО МО правил благо-

устройства территории (ст. 45.1).

2. Регистр МНПА

Регистр ведется в целях:

обеспечения верховенства КРФ и федеральных законов,

учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов,

реализации конституционного права граждан на получение достоверной ин-

формации

создания условий для получения информации о МНПА.

Федеральный регистр

Регистр субъекта РФ, составляемый ОГВ субъекта РФ

МНПА, включая решения, принятые населением непосредственно

Постановление Правительства РФ от 10.09.2008 N 657 "О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов" – о порядке ведения феде-

рального регистра МНПА.

Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность сведений, содержащихся в регистре. Регистр ведется в электронном виде на русском языке.

Министерство юстиции РФ обеспечивает: а) сбор регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; б) ввод информации в регистр; в) гарантированное хранение информации в регистре; г) ведение класси-

фикаторов, словарей и справочников регистра; д) ведение информационного портала

регистра; е) предоставление гражданам и организациям сведений, содержащихся в регистре; ж) режим защиты сведений, содержащихся в регистре.

Об этом – Приказ Минюста России от 04.03.2021 N 27 "Об организации работы по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов".

3. Разработка и принятие МНПА (ст. 46 № 131-ФЗ)

[112]

Субъекты правотворческой инициативы в ПО МО:

Порядок разработки и принятия МНПА устанавливается соответствующим актом ПО МО.

Кроме того, с 30 декабря 2015 года в этой системе действует дополнительная га-

рантия прав субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельно-

сти. Она заключается в том, что проекты МНПА, вводящие новые запреты или обя-

занности для таких лиц, подлежат независимой экспертной оценке в целях вы-

явления избыточного регулирования:

для ГО, являющихся административными центрами субъектов РФ – всегда, для районов, м. округов и иных ГО – если они включены в спец. перечень

субъекта РФ;

для иных МО – если это включено в Устав МО в соответствии с законом субъ-

екта РФ.

4.Вступление в силу МНПА

[113]

В порядке, определённом Уставом МО и МНПА, а если данные отношения урегулированы НК РФ – то в порядке, им установленном.

Если МНПА 1) затрагивает права, свободы и обязанности граждан; 2) регулирует статус организаций, подведомственных ОМСУ; 3) является соглашением между ОМСУ

– то днём вступления в силу для него будет дата официального опубликования (об-

народования) в порядке, установленном МНПА, и обеспечивающим возможность ознакомления с данными документами граждан. Данная процедура не применяется, если акт содержит сведения, составляющие охраняемую законом тайну.

Источник опубликования – печатный орган МО либо его официальный Интер-

нет-ресурс.

ПКС РФ от 27.05.2021 № 23-П – о порядке опубликования МНПА, затрагивающих ПиС ЧиГ; закон устанавливает общее правило о том, что такие акты обретают силу только с момента их опубликования, однако Уставом МО и иными МНПА могут преду-

сматриваться дополнительные способы донесения до жителей МО содержания при-

нимаемых ПО МО решений.

5.Приостановление действия или отмена МНПА

1.Органом, издавшим данный акт.

2.Органом, осуществляющим полномочия по принятию соответствующих актов – в

случае, если издавший данный акт орган был упразднён либо его полномочия были переданы другим субъектам.

3.ОГВ субъекта РФ – если акт принят по вопросам реализации отдельных государственных полномочий.

Кроме того, в связи с принятием ФЗ от 7.05.2013 № 78-ФЗ «Об уполномочен-

ных по правам предпринимателей в РФ» появился новый механизм приостановле-

ния актов, не имеющих нормативного характера – по предписанию такого Уполномоченного при Президенте РФ в адрес издавшего данный документ органа (должностного лица).

[114]

ВОПРОС 35

ГЛАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ: ПОРЯДОК ИЗБРАНИЯ, ПРАВОВОЙ СТАТУС.

1. Должностные лица МСУ78

Глава МО – это наиболее типичный пример должностного лица МСУ. Как следует из ст. 2 № 131-ФЗ, под должностным лицом должно пониматься:

«выборное или назначенное по контракту должностное лицо, наделённое исполни-

тельно-распорядительными полномочиями по решению ВМЗ и (или) организации де-

ятельности ОМСУ»79.

Кроме того, закон отдельно приводит понятие «выборного должностного лица МСУ» путём перечисления способов замещения его должности. По букве № 131-ФЗ выборным надлежит считать должностное лицо, если оно:

Помимо главы МО в структуре ОМСУ могут учреждаться иные муниципальные должности. Например, уставами муниципальных образований, расположенных пол-

ностью или частично на приграничной территории, могут быть предусмотрены долж-

ностные лица местного самоуправления по пограничным вопросам (ст.37 Закона РФ "О государственной границе РФ").

2. Глава МО

Это высшее должностное лицо МО и одновременно – элемент структуры ОМСУ, что даёт основания говорить о его дуалистической правовой природе.

Нечто похожее на должность главы МО появилось только в 1989 году с введением поста председателя местного совета81. В 1990 году к исполнению своих обязанностей

по решению ВМЗ приступили главы администраций. Наконец, в № 154-ФЗ нашла закрепление должность, поименованная как «глава МО».

Аналогичные правовые институты широко распространены в большинстве стран

мира. Главе МО в структуре ОМСУ присущи следующие основные функции:

78Это есть в вопросах к экзамену, но нет в билетах (вроде как)

79Примечательно, что, исходя из данного определения, депутат должностным лицом не является, поскольку не обладает собственными исполнительно-распорядительными полномочиями, но зато он занимает муниципальную должность, что не одно и то же.

80В доктрине такой законодательный подход подвергается обоснованной критике. Тем не менее, правоприменительная практика продолжает приравнивать «конкурсного» главу к народно избранному (см., например, ПП КС от 1.12.2015 № 30-П).

81С учётом опыта земского самоуправления; в царские годы земские управы также были органами коллегиальными.

[115]

1.представительская – обусловлена тем, что глава МО признаётся выборным должностным лицом, а значит, черпает легитимность своего правления из факта наделения его полномочиями актом волеизъявления населения МО; данная функция выражается в том, что глава МО представляет МО во внешних сношениях, приобретает и осуществляет от его имени любые права и обязанности;

2.координационная – глава МО есть центральное, осевое звено структуры ОМСУ;

его положение в системе ОМСУ позволяет ему примерять на себя роль арбитра,

медиатора в отношениях между различными элементами организации публичной власти в пределах МО;

3.нормотворческая – подписывает и обнародует решения ПО МО, а также издаёт собственные НПА;

4.контрольная – вправе подать заявление о досрочном расторжении контакта с гла-

вой администрации, а если глава МО самостоятельно осуществляет его полномочия

– то обеспечивает исполнение администрацией Устава МО, решений ПО МО, а также законодательства РФ;

5.организационно-распорядительная – как глава местной администрации или председатель ПО МО.

некоторые общие положения

Модель избрания главы МО имеет краеугольное значение: именно она детерминирует конфигурацию системы сдержек и противовесов на муниципальном уровне.

Параметры, задающими каждую из пяти существующих моделей, можно разделить на две группы:

Как избирается?

82Если возглавляет администрацию – то всегда.

83Как правило, если глава ещё и председатель ПО.

[116]

Какие должности занимает?

[1]Выборный глава-администратор – американская классика в виде «сильного

мэра», получающего народный мандат от своих избирателей и удерживающего контроль над всем местным административным аппаратом; представительный орган

при этом достаточно невыразителен и пассивен. Очень демократично, но высок риск

попадания в кресло главы откровенного демагога-популиста или просто криворукого пустомели.

[2]Избранный населением глава-председатель – очень странная, нелогичная,

противоречивая модель, закономерно не получившая хоть сколько-нибудь заметного распространения; в ПО МО начинает заседать лицо, которого депутаты не избирали, так ещё и лишенный реальных рычагов влияния на местную политику.

[3]Избранный ПО МО глава-администратор – нечастый вариант организации

МСУ, хоть и сочетающий оптимально демократизм, компетентность и баланс интере-

сов различных политических акторов. Напоминает устройство парламентарного государства – как ФРГ или Соединённое Королевство с их канцлером/премьер-мини- стром, выдвигаемым из состава органа национального представительства.

[4]Избранный ПО МО глава-председатель – весьма популярная в малых городах

схема; достаточно демократична – ведь депутата, ставшего главой, граждане также

[117]

избирали; значительно усиливается роль ПО МО благодаря синергии с главой, что превращает этот орган в некий эквивалент местного совета времён поздней Перестройки, в связи с чем эффективность модели сильно зависит от личных и профессиональных качеств депутатов.

[5] Конкурсный глава – высокий профессионализм, тесная связь с ПО МО, но недемократично и чревато бюрократизацией МСУ.

Кроме того, действуют особые правила для:

ЗАТО – по Закону РФ от 14.07.1992 глава закрытого административно-тер- риториального образования может избираться только по конкурсу, в комис-

сию по проведению которого обязательно включаются представители упол-

номоченного ФОИВ;

для малонаселённых сельских поселений, в которых не создаётся пред-

ставительный орган (до 100/300 чел.) – глава избирается на сходе и стоит

во главе местной администрации;

если в соответствии с ч. 2 ст. 34 исполнительно-распорядительный орган в

поселении - административном центре муниципального района не создаётся, то глава избирается населением или депутатами ПО МО и является председателем ПО.

Та или иная модель расположения главы в структуре ОМСУ определяется законом субъекта РФ для тех или иных типов МО (с 27 мая 2014 г.). Согласно позиции Конституционного суда:

[118]

Любопытно, что пропорции были такими не всегда. Например, в 1998 году 65% глав

были избраны непосредственно населением и только 29% - ПО МО. Тенденции переменились с принятием уже упомянутого ФЗ от 27 мая 2014 года, когда субъекты РФ

смогли задавать стандартные модели организации МСУ на своей территории, и естественно – пожелали укрепить своё влияние на муниципалитеты, переведя их глав на

«конкурсную» систему (поскольку в конкурсной комиссии участвуют предст. региона)

В целом подход российского законодателя удивительно гибок. Во многих зарубежных

правопорядках закрепляется единственный допустимый вариант получения главой МО своих полномочий. Например, в Латвии муниципалитет возглавляет председатель

совета, а исполнительно-распорядительную деятельность организует контрактный директор; в Эстонии совет избирает бургомистра. На низшем уровне МСУ в Греции принята похожая схема. Общинный совет избирает бургомистра и в Австрии. Приме-

ров можно найти немало.

4.Срок полномочий

От 2 до 5 лет либо приравнивается к сроку полномочий ПО МО, избравшего

главу.

Уставом могут устанавливаться ограничения, препятствующие замещению одним и тем же лицом должности главы несколько сроков подряд84.

Исчисляется с момента вступления в должность. Порядок этого устанав-

ливается Уставом МО или актом ПО МО и, как правило, предусматривает принесение присяги.

5.Компетенция

84 Впрочем, особой надобности в этом, похоже, нет: по данным того же Минюста 10,1 тыс. глав из 20 тыс. осуществляют свои полномочия первый срок, 5,7 тыс. – второй, 4 тыс. – третий и более.

[119]

Распадается на полномочия, осуществляемые независимо от места в структуре ОМСУ, и те, которыми глава МО наделяется в силу обретения им дополнительного статуса.

Вст. 36 перечислены полномочия по:

1.представительству МО в отношениях с государством и обществом;

2.изданию МНА;

3.подписанию и обнародованию решений ПО МО;

4.внеочередному созыву ПО МО;

5.обеспечению деятельности ОМСУ;

6.ежегодно презентует ПО МО отчёт о результатах своей деятельности.

6. Ограничения, запреты и гарантии

Запреты и ограничения – как для депутатов, т. к. статья у них общая – 40. (см.

Запреты и ограничения)

Гарантии могут устанавливаться Уставами МО в соответствии с законами субъектов.

7. Досрочное прекращение полномочий

[120]