MP_-_gotovye_voprosy

ВОПРОС 17

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ: ПОНЯТИЕ, ВИДЫ; ПОРЯДОК ОБРАЗОВАНИЯ, ПРЕОБРАЗОВАНИЯ И УПРАЗДНЕНИЯ

1. Муниципальное образование – это публично-правовое образование, в грани-

цах которого осуществляется местное самоуправление. Муниципальное образование

представляет собой центральный, системообразующий компонент всей территори-

альной основы МСУ.

Впервые категория употреблена в ст. 124 ГК РФ (1994 г.); согласно ей, муниципаль-

ные образования приравниваются по своему статусу к юридическим лицам, если законом не предусмотрено иное. На этом основании Н.В. Постовой выделяет в МО не-

которые признаки, присущие юридическому лицу: 1) это организация18; 2) имеет

обособленное имущество в собственности; 3) может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права, нести гражданские обязанности19. В то же самое

время ответственность МО по обязательствам носит делегированный (в адрес ОМСУ) характер и в суде от своего имени оно выступать не может.

2. Действующий закон о МСУ дефиниции МО не даёт, ограничиваясь простым

перечислением их типов. Зато такое определение содержал № 154-ФЗ. На его основе можно выделить признаки МО, сохраняющие актуальность по сей день:

1.население – существование МО зиждется на поселенческом признаке (ст.

131 КРФ), т.к. обладать самоуправлением может только гражданский кол-

лектив;

2.территория – МСУ осуществляется в пределах юридически определённых

границ;

3.участок земной поверхности может считаться МО лишь тогда, когда в нём

осуществляется МСУ;

4.муниципальная собственность;

5.бюджет МО;

6.собственные выборные ОМСУ;

7.устав МО;

18МО есть поселенческая община, территориальная корпорация – так считал ещё Б.Н. Чичерин

19например, непосредственно жители города могут принять на референдуме решение о приватизации (т.е. по сути продаже) городского стадиона. Вот только кто у них будет спрашивать?

[51]

8.символика.

3.Виды МО:

20Чтобы получить определение данного вида МО, включённое в ст. 2 ФЗ, достаточно добавить к окончанию каждой ячейки «…в котором (-ых) осуществляется МСУ населением непосредственно или через ОМСУ». Именно из-за этой конструкции понятия районов, поселений и т.д. выглядят громоздко.

21В таблице пункты указываются применительно к ч. 1 ст. 11 № 131-ФЗ (о границах МО)

22Не стоит путать муниципальный и административный районы. Яркий тому пример – в границах Александровск-Сахалинского района [адм.] Сахалинской области образован городской округ, в котором

иосуществляется МСУ. Но городской округ все-равно называется «район». ШУЕ ППШ

23от 1.3 тыс. в Тунгиро-Олекминском районе (Забайкальский край) до 438 тыс. во Всеволожск (ЛО)

24Дагестан, Республика Алтай, Ингушетия, Пермский край – в муниципальных районах этих субъектов РФ одни лишь сельские поселения

25Напр. Емажелинский и Коркинский районы Челябинской области, хотя вообще это редкость

[52]

26от 185 в Эсе-Хая (Якутия) до 263 тыс. жителей в Энгельсе (Саратовская обл.)

27от 15 в Оскобе (Красноярский край) до 45,9 тыс в Каневском (Краснодарский край)

28Как ни странно, сельское поселение и сельский населённый пункт – это совсем не одно и то же: если первое – это МО, то второе – единица адм.-тер. деления и МСУ в ней не осуществляется.

29На участках с высокой плотностью сельского расселения

[53]

объединённых общей территорией, с не ме-

нее чем 1000 (3000) жителей в каждом; (п. 6)

30т 1.7 тыс. в Островном (Мурманская обл.) до 1.6 млн. в Новосибирске

31Этим в своё время ловко воспользовались Подмосковские власти, слив все поселения и районы

вгородские округа. Ситуация сложилась абсурдная, поскольку, например, в городском округе Шаховская не оказалось ни одного города. По этой причине в 2019 г. пришлось создавать муниципальные округа – как более универсальный аналог ГО

32эти ограничения появились в законе одновременно с муниципальными округами в рамках доктрины «города – в городских округах, сёла – в муниципальных округах».

[54]

33«Изымите у общины ее силу и независимость, и вы найдете в ней лишь управляемых, но тогда уже не рассчитывайте встретить здесь граждан» - А. де Токвилль, «Демократия в Америке»

34от 676 в Алеутском (Камчатский край) до 149 тыс. в Шпаковском (Ставропольский край)

[55]

пользования; 3) земли традиционного природопользования населения МО; 4) рекреационные земли; (п. 3.2);

действует правило одного рабочего дня транспортной доступности администра-

тивного центра (п. 12)35;

ВДагестане расположено не имеющее аналогов МО – «Бежтинский муниципаль-

ный участок», приравненный по статусу к району.

Кроме того, в науке выделяются «специальные» виды МО: ЗАТО, приграничные

территории, районы Крайнего Севера, ИЦ «Сколково», наукограды и др.

4. Порядок образования МО (ст. 13.2 № 131-ФЗ)

Ныне существующие МО были образованы в первые годы после вступления в силу № 131-ФЗ. Первоначально планировалось проделать эту работу до 1 марта 2005 года, но работяги припозднились. Пришлось продлевать переходный период до 1 марта 2009 года.

Закон предусматривает процедуру создания нового МО на межселенной территории муниципального района. С инициативой этого могут выступить:

а) граждане, проживающие на межселенной территории, принявшие соответствую-

щее решение на сходе.

При этом обязательным условием утверждения этого решения является согласие ПО муниципального района. Оно также не может приниматься в период избира-

тельной компании.

5. Изменение границ МО, преобразование МО

Осуществляется законом субъекта РФ по инициативе: а) населения; б) ОМСУ; в)

ОГВ субъектов РФ; г) ФОГВ. Такой закон не должен приниматься во время избира-

тельной кампании. Он должен учитывать волеизъявление населения соответствую-

щих МО, выраженное ПО МО.

Изменение границ:

35 При этом не уточняется – какой вид транспорта нужно принимать за основу для расчётов? Теоретически, всё пространство от Подмосковья до Барнаула можно сделать одним муниципальным округом – Боинг 737 добирается до туда за 3.5 часа, столько же обратно – в рабочий день укладываемся

[56]

Виды преобразования:

впоследней редакции № 131-ФЗ к ним добавились новые виды:

изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом ГО и наоборот;

изменение статуса ГО на ГО с внутригородским делением либо лишением его такого статуса;

присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением.

6. Упразднение МО (ст. 13.1)

[57]

Производится в том же порядке, что и создание, но для этого требуется наличие следующего фактического состава:

1.поселение относится к категории территорий с низкой плотностью населения;

2.численность населения не более 100 человек;

3.жители выражают согласие;

4.согласны районные власти;

5.не проходит избирательная кампания или референдум.

ВОПРОС 18

ПРИНЦИПЫ И ПОРЯДОК УСТАНОВЛЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ ГРАНИЦ ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ. СОГЛАСИЕ НАСЕЛЕНИЕ НА ИЗМЕНЕНИЕ ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.

1. Принципы территориальной организации МСУ

1.МСУ осуществляется только в МО;

2.МСУ должно реализовываться на всей территории РФ36;

3.границы МО и административно-территориального деления субъекта

РФ не всегда совпадают, хотя это и не исключено: муниципальное и адми-

нистративно-территориальное деление – явления разного порядка: первое

находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ (п. «н» ч. 1 ст. 72 КРФ),

а второе всецело передано на их усмотрение; кроме того, у них разные функции – обеспечение доступа населения к осуществлению МСУ и рационализа-

ция государственного управления территорией субъекта РФ.

4.при установлении границ МО должны учитываться исторические и иные

местные традиции; сложившаяся инфраструктура; рельеф местности;

транспортная доступность; промышленный ландшафт; структура расселе-

ния и т.д.;

5.изменение границ МО допускается только с учётом мнения населения со-

ответствующих территорий37;

6.двухуровневая структура МСУ – новелла 2003 года, до этого применявша-

яся только в отдельных субъектах РФ: городские/сельские поселения в составе районов38, а также внутригородские районы как части ГО с внутригородским делением.

2.Общие требования к установлению границ МО:

1.вся территория субъекта РФ делится между поселениями (в составе районов), муниципальными и городскими округами; территории с низкой плотностью

36ППКС от 30.11.2000 № 15-П

37ч. 3 ст. 131 КРФ

38Почему так сделано? Руководствовались формулой: «поселения для населения, районы для посе-

лений». то есть задумывался примат поселений, а районы должны были решать общие, в основном сервисные, вспомогательные задачи. но получилось наоборот

[58]

населения могут не включаться в состав поселений, и тогда они являются непосредственной частью муниципального района – межселенной территорией;

2.территория поселения: 1) исторически сложившиеся земли населённых пунктов39; 2) прилегающие к ним земли общего пользования; 3) земли традиционного природопользования населения40; 4) рекреационные земли; 5) земли для развития поселения41;

3.на территории МО могут располагаться земли независимо от формы соб-

ственности и целевого назначения:

a.территория МО – это пространство (часть территории субъекта РФ), в пределах которого осуществляется МСУ населением напрямую или через ОМСУ, а вот

b.муниципальные земли (земли МО) – это объект муниципальной соб-

ственности, т. е. земельные участки как недвижимые вещи (ст. 130 ГК РФ); соответственно, на территории МО могут находиться не только муниципальные земли, но и участки, числящиеся в собственности РФ, субъектов РФ, граждан и организаций;

4.один населённый пункт должен целиком находиться в пределах одного МО.

Территории субъектов РФ с низкой Территории субъектов РФ с высокой плотностью сельского населения – плотностью сельского населения – со-

если она в них в 3 раза меньше среднеответственно, в 3 раза выше (ч. 4 ст. 11

российских показателей (ч. 3 ст. 11 № № 131-ФЗ)

131-ФЗ)

Остальные требования расписаны применительно к конкретным типам МО, потому были размещены в посвящённой им таблице (см. Виды МО)

3. Установление границ МО42:

39«застроенная или подлежащая застройке часть территории в пределах установленной границы, служащая постоянным или преимущественным местом проживания и жизнедеятельности людей».

40в ГО их нет

41в мун. округах их нет

42из лекции Е.П. Забелиной, но где это закреплено в законе – неясно

[59]

4. Изменение границ – см. предыдущий вопрос

Согласие выражается актом ПО МО – чаще всего, но № 131-ФЗ предусматривает

и процедуру прямого голосования населения по данному вопросу, о чём будет сказано позднее.

Вот пример типичного муниципального района: цветные деления – это сельские поселения, которые в этот район входят, образуя своеобразную «матрёшку». Их не стоит путать с населёнными пунктами (на карте их контуры закрашены тёмным) – это не МО, а административно-территориальные единицы.

А здесь видно, почему городское поселение и город как населённый пункт не тождественны друг другу: сам ПГТ размещён достаточно компактно, зато к нему прилегают производственные зоны, леса, пляжи, охраняемые природные территории, кладбища и т.д. (окрашены в разные цвета) Здесь же учитывается задел под дальнейший рост этого ПГТ.

[60]