Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

власти в обществе и государстве, народ и сам не устраняется от ее осу­ ществления, а, наоборот, непосредственно реализует ряд ключевых вла­ стных функций',

д) народ предопределяет характер власти в стране в целом и на­ правления деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по ее осуществлению.

Власть народа — это самоорганизация народа в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и ис­ пользования организационных механизмов и процедур, предполагающих участие в осуществлении властных функций и самого народа, и образуе­ мых им органов.

Власть народа в Российской Федерации осуществляется в трех ос- новных формах:

государственная власть: общественная власть;

власть местного самоуправления как смешанная общественно-госу­ дарственная власть.

Об особенностях каждой формы власти мы поговорим несколько позже. А сначала - о некоторых общих характеристиках власти на ­ рода.

Во-первых, прежде всего власть народа — это публичная власть, что означает следующее:

она осуществляется в интересах всего народа, ее целью является общественное благо (иначе говоря — публичный интерес);

пространством осуществления штсти народа по всех ее формах (видах) являются общество и государство; иначе говоря, государст­ венные механизмы властвования отражаются на обществе и не без­ различны ему, в свою очередь общественная составляющая властво­ вания (формирование политических партий, влияние политических сил на пуги развития общества и т.д.) отражается на государстве и яв­ ляется предметом его пристального внимания;

власть народа обращена ко всему обществу и к каждому человеку; эта власть всем доступна, т.е. каждый человек вправе участвовать в

реализации тех или иных функций и форм власти; власть осуществляется народом в целом, его частью, проживаю­

щей на соответствующей территории, избранными народом предста­ вителями, сформированными им органами и, наконец, производны­ ми от последних органами;

она использует методы убеждения, воспитания, поощрения, орга­ низации населения, а если необходимо — то и принуждения, хараккгрные для соответствующего вида власти;

власть осуществляется гласно (открыто), и все ее мероприятия имеют (а зачастую и должны иметь) общественный резонанс.

Осушестатять власть — значит управлять делами общества, госу­ дарства, отдельных территорий, объединений людей, совершать дей­ ствия и добиваться желаемого поведения (результата) во имя опреде­ ленных целей.

Во-вторых, власть народа, причем в любой из ее форм (разновид­ ностей), названных выше, это всегда политическая власть. В ее осу­ ществлении всегда надо видеть политические цели, начала, механиз­ мы и процедуры:

она осуществляется в политически организованном обществе и должна учитывать всю палитру его состава и балансировать устремле­ ния различных групп;

осуществление власти основано на формировании политических концепций, форм и методов, т.е. стратегии властвования;

осуществление власти носит организованный и постоянный ха­ рактер, протекает посредством политических процедур и механиз­ мов, предполагающих выработку проектов решений, их обсуждение, принятие и исполнение;

на осуществление власти влияют граждане — индивидуально, группами, а также через политические и иные общественные объеди­ нения.

В-третьих, власть народа существует во всех трех формах (разно­ видностях), названных выше. Отсюда является ошибочным утвержде­ ние, будто власть народа — это всегда государственная власть и только ее можно считать публичной и политической. Те, кто сводят всю власть народа лишь к государственной власти, очевидно, видят во власти за­ дачу приказа, государственного обязывания, давления и санкций. Если же первейшее назначение власти видеть в самоорганизации гра­ ждан для управления своей жизнью, то становится явным, что наряду с государственными существуют различные виды общественных (а также смешанных государственно-общественных) дел и коррес­ пондирующие им формы самоорганизации фаждан для управления такими делами. Здесь есть и свои организационные приемы, методы и, если надо, то и санкции, причем к строго государственной власти это не имеет отношения. Говоря о власти народа лишь как о государ­ ственной власти, сужают возможности общественного самоуправле­ ния, вся палитра власти сводится к государственным каналам.

§ 2. Государственная власть

Первой по степени значения среди форм власти народа является государственная власть. Акты (действия) государственной власти рас­ пространяются на всех граждан, прожинающих на территории ее дей­ ствия, имеют общеобязательный характер, т.е. подлежат исполнению всеми государственными органами, общественными объединения­ ми, должностными лицами и гражданами. Государственная власть до­ бивается следования ее вол е методами убеждения, агитации, воспита­ ния, но при необходимости применяет государственное принуждение и систему государственных санкций (наказаний).

Государственную власть осуществляют либо народ в целом, либо

специальная система государственных органов (органов государствен­ ной власти).

Высшим выражением непосредственного (прямого) осуществле­ ния государственной власти самим народом являютсяреферендум (на­ родное голосование) и выборы депутатов законодательных (представи­ тельных) органов государственной власти (депутатов Государствен­ ной Думы Федерального Собрания, законодательных собраний субъ­ ектов РФ), а также государственных выборных должностных лиц (Президент РФ, до недавнего времени — президенты республик и гу­ бернаторы других субъектов РФ).

Референдумам посвящен специальный параграф в гл. 3 данного раздела книги. В нашей стране они могут быть трех уровней: референ­ дум Российской Федерации (его можно назвать общегосударствен­ ным, или федеральным); референдум субъекта РФ; местный рефе­ рендум. Осуществлением государственной власти будет проведение референдума Российской Федерации или референдума субъекта РФ, а проведение местного референдума является осуществлением треть­ ей из названных форм власти народа — власти местного самоуправ­ ления,

На референдум выносится важный вопрос жизни государства, со­ ответствующей территории. Гражданам предлагается несколько вари­ антов решения, включаемых в бюллетень для голосования. Получив бюллетень для голосования, гражданин помечает вариант, которому отдает предпочтение, в итоге рождается коллективное волеизъяв­ ление.

Могут быть императивные или консультативные референдумы. При императивном референдуме решение народа является оконча­ тельным, имеет обязательную (императивную) юридическую силу, i.e. науровне Российской Федерации — силу федерального закона, на уровне субъекта Федерации — закона данного субъекта. При консуль­

336 Глава 11ародовлзсгнс как основа конституционного строя России

тативном референдуме его результаты оформляются актом соответст­ вующею представительного органа. Однако орган не может принять решение, прямо противоречащее итогам референдума. Консульта­ тивный референдум еще называют опросом народа.

Государственную власть народа, помимо самого народа, осущест­ вляют по его уполномочию органы государства — органы государст­ венной власти, делают они это на постоянной (регулярной) основе, в то время как необходимость в акциях с участием народа возникает лишь периодически.

Органом государства (государственной власти) являются группа

(коллектив) граждан или один гражданин, которым поручено осущест­ вление задач и функций государства; орган образован надлежащим об­ разом, определенным конституцией или законом, наделен соответ­ ствующими полномочиями, действует в установленном законодатель­ ством порядке, принимает необходимые правовые акты и несет от­ ветственность за свою деятельность перед народом и государством.

Понятия «орган государства» и «орган государственной власти» употребляются нами как тождественные.

Б советский период в государственно-правовой науке существова­ ли два подхода к пониманию государственных органов.

Одни авторы использовали обобщенное понятие, «органы госу­ дарства», подразделяя их на четыре вида: органы государственной власти, органы государственного управления, органы суда, органы прокуратуры. При этом подходе понятие «органы государственной власти» применялось лишь к представительным органам власти, т.е. органам, непосредственно избираемым населением.

Другие авторы все органы государства относили к органам госу­ дарственной власти народа. Соответственно первую группу называли представительными органами власти народа, вторую — исполнитель­ ными органами власти (органами государственного управления), тре­ тью и четвертую — органами суда и прокуратуры.

При этом ведущая роль признавалась за представительными орга­ нами власти среди органов государства.

В постсоветский период в трактовке государственных органов на­ блюдаются изменения. Во-первых, все органы государства призна­ ются органами государственной власти, поскольку действуют от име­ ни народа и государства и осуществляют хотя и разные, но вес-таки властные функции. Во-вторых, от концепции ведущей роли предста­ вительных органов отказались в пользу разделения властей, при кото­ ром все ветви власти равны. В-третьих, вместо понятия «органы госу­ дарственного управления» законодатель использует регулярно поня-

тая «исполнительная власть», «исполнительные органы государст­ венной власти», хотя и не отрицает, что соответствующие органы осуществляют задачи государственного управления. В-четвертых, за­ конодатель объединил общим понятием «судебная власть» органы суда и прокуратуры, что далеко не однозначно воспринимается наукой.

Органы государственной власти, осуществляющие власть народа, в Конституции РФ делятся на три вида — законодательной, исполни­ тельной и судебной власти.

У органов законодательной власти — два главных назначения: они

представляют народ и принимают законы (как будет показано в дал ь-

нейщем, у этих органов есть и другие функции, но представительство народа и заКонодательствованис являются первейшими).

Под исполнительной властью следует понимать одну из обозна­ ченных Конституцией РФ (ст. 10) ветвей государственной власти, главными задачами которой являются: исполнение законов, принятых законодательной властью (в этом — корни первичного происхожде­ ния самого понятия «исполнительная власть» — она создается, чтобы заниматься исполнением законов); осуществление специфического вида деятельности, которая может быть охарактеризована как «управ­ ление государственными делами» (государственное управление)-, ис­ пользование ддя этих целей возможностей как оперативных действий

ираспорядительства, так и правотворчества (нормотворчества) — в

пределах, обозначенных принципиально конституцией и детально шконами государства. Органы исполнительной власти занимают свое, самостоятельное место в системе органов государственной вла­ сти. В своей деятельности они подконтрольны законодательным (представительным) органам государственной власти — в той мере, в какой это связано с исполнением законов и участием в осуществле­ нии государственной политики, поскольку ее основы закладываются

изаконах государства. Вместе с тем органы исполнительной власти, самостоятельно осуществляя свои функции, сохраняют — в рамках ыконно обозначенных своих полномочий — независимость от зако­ нодательной власти.

Понятием органов судебной власти в Российской Федерации ох­ ватываются государственные органы, осуществляющие функции пра­ восудия посредством конституционного, гражданского, администра- ишного и уголовного судопроизводства.

В делении органов государства на указанные выше три группы >< п. немало проблем, на которых мы остановимся в параграфе о принципе разделения властей следующей главы данного раздела.

338 Глава 9. Народомастие как основа конституционного строн России

По уровням государственные органы в Российской Федерации де­ лятся на федеральные органы государственной власти и органы госу­ дарственной власти субъектов РФ.

Государственную власть на федеральном уровне представляют и осуществляют, согласно ст. 11 Конституции РФ, Президент РФ, Фе­ деральное Собрание — парламент РФ, Правительство РФ и другие федеральные органы исполнительной власти, суды РФ. Существует единая судебная система Российской Федерации, ее высшими звень­ ями являются Конституционный Суд, Верховный Суди Высший Ар­ битражный Суд.

В субъектах РФ государственную власть осуществляют образуе­ мые ими органы государственной власти. К ним относятся: законода­ тельные (представительные) органы государственной власти субъек­ тов (законодательные собрания, думы и др.); главы исполнительной власти (высшие должностные лица) субъектов — президенты, главы республик, губернаторы в остальных субъектах; исполнительные ор­ ганы государственной власти субъектов (правительства, администра­ ции и отраслевые органы исполнительной власти). К органам госу­ дарственной власти субъектов относятся также их конституционные, уставные суды — органы конституционного контроля. Действующие на территории субъектов суды общей юрисдикции и арбитражные суды являются федеральными судами.

§ 3. Общественная власть

Второй формой власти народа является общественная масть. Да­ леко не все признают эту форму власти народа. Скорее всего так про­ исходит потому, что зачастую власть трактуют не как самоорганиза­ цию народа, а как совокупность методов приказа, обязательности ак­ тов, принуждения, применения санкций. Для государства и государ­ ственной власти это и понятно. А вот когда говорят об общественной власти, то сразу же возникают вопросы: где и в чем здесь директива, обязательный характер актов, принуждение и т.д.

Общественная власть — это власть различных объединений и кол­ лективов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и коллективах, а также их внутренних подразделений. Наиболее типич­ ными примерами структур, для которых категория общественной власти реально существует, являются политические партии, профес­ сиональные союзы и иные общественные объединения, религиозные организации, а также трудовые коллективы как объединения граждан по общему месту работы. Они подчиняют свою деятельность порядку,

ими же определенному, зачастую зафиксированномувкаком-тодоку­ менте — уставе объединения, регламенте собрания коллектива и др. Правила лосят обязательный характер для тех, кто состоит в объеди­ нении, коллективе. Им надо следовать, решения общих собраний и органов — выполнять,-процедуры — соблюдать. В противном случае возможны и общественные санкции — замечания, предупреждения, в общественном объединений — исключение из его состава.

Общественная власть опирается на методы общественного воз­ действия, обычаи и традиции; она не может прибегать к государст­ венному влиянию и принуждению для достижения своих целей (не путать с необходимым вмешательством государственных органов и служащих в случае нарушения объединением законодательства или общественного порядка участниками общественных акций, органи­ зуемых объединением).

§ 4. Власть местного самоуправления

Третья форма власти народа в Российской Федерации — власть местного самоуправления (ст. 3. 12, 130—133 Конституции). Это сме­ шанная общественно-государственная форма власти народа. Местное самоуправление существует в городских и сельских поселениях, му­ ниципальных районах, городских округах, на внутригородских тер­ риториях городов федерального значения. Данная форма народовла­ стия обеспечивает населению возможность самостоятельно й под свою ответственность решать вопросы местного значения, т.е. управ­ лять своей жизнью и делами на соответствующей территории. Насе­ ление делает это само на собраниях (сходах) граждан по месту их лительствалибо на местных референдумах. Оно также избираетпред- ставительные органы местного самоуправления (думы, собрания де­ путатов, представителей) и должностных лиц местного самоуправле­ ния (глав муниципальных образований и др,).

При решении вопросов чисто местного характера проявляется об­ щественная (негосударственная) природа местного самоуправления, хотя его решения обязательны для населения на данной территории. Имеете е тем, согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 132), органы местно- I «> самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При их осуществлении акты органов местного само­ управления обеспечиваются государственно-обязательной силой.

Совокупное осуществление двух видов задач и делает власть мест­ ного самоуправления смешанной общественно-государственной формой публичной власти народа.

340 Глава 9, Народовластие как основа конституционного строя России

§ 5. Народный суверенитет и государственный, национальный суверенитет

Характеризуя народный суверенитет (власть народа), коснемся его соотношения с понятиями «государственный суверенитет» («су­ веренитет государства») и «национальный суверенитет» («суверени­ тет нации»).

Суверенитет государства выражается в верховенстве государствен­ ной власти, ее единстве, самостоятельности и независимости.

Верховенство государственной власти состоит в том, что только она полномочна отражать (закреплять) в конституции и иных норма­ тивных правовых актах весь строй общественных отношений, уста­ навливать правопорядок, правомочия физических и юридических лиц, порядок (процедуры) их реализации, меры юридической ответ­ ственности. Никому более эта возможность нс принадлежит.

Единство государственной власти означает обладание ею на всех уровнях осуществления одинаковыми сущностью, формами и мето­ дами деятельности, причем между всеми органами государственной власти должны быть связь, распределение полномочий (разделение властей), дисциплина, субординация и взаимообусловленность (вза­ имное дополнение друг друга, помощь — порой все это называют суб­ сидиарностью), исключающие противопоставление государственных органов друг другу.

Самостоятельность и независимость государственной власти про­ являются в том, что в соответствии е распределением функций управ­ ления общественными и государственными делами органы государ­ ственной власти действуют самостоятельно и независимо как от иных форм власти в данной стране (например, политических партий, дви­ жений, органов местного самоуправления), так и от иностранных го­ сударств и международных организаций. Разумеется, влияние на го­ сударственную власть при реализации ее функций оказывается и внутри страны, и извне, но ограничение государственной власти и подмена ее функций какими-либо внутренними или зарубежными структурами невозможны.

Таким образом, суверенитет государства распространяется на все его внутренние и внешние дела, а в пространственном отношении — на всю территорию государства. Конституционные основы суверени­ тета государства отражены в ряде статей Конституции РФ. Так, со­ гласно ст. 4 «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию» (ч. 1). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 2). Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкос-

Й 3. Народный суверенитет и госуда рения шый, национальный суверенитет 341

новенность своей территории (ч, 3). В соответствии со ст. 67 террито­ рия Российской Федерации включает в себя территории се субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исклю­ чительной экономической зоне России в порядке, определяемом фе­ деральным законом и нормами международного права.

Национальный суверенитет выражается в праве нации определять характер своего бытия, решать вопросы своей жизни — как внутрен­ ние (язык, письменность, обычаи, традиции, культура н.т.д.), так и связанные с отношениями с другими нациями, народностями, созда­ нием своих государства, национально-государственной (автоном­ ной) единицы или отказом от их образования, вхождением в состав какого-то государства или существованием в качестве независимого государства.

. Все три формы суверенитета взаимосвязаны и в то же время само­ стоятельны. Но в принципе народный суверенитет как осуществление всей полноты власти народом можно считать предпосылкой и государ­ ственного суверенитета, и национального суверенитета.

Как говорилось ранее, народаый суверенитет воплощается во вла­ сти народа в ее и государственных, и негосударственных формах. Ес­ тественно, что реализация народного суверенитета в виде государст­ венной власти возможна лишь с созданием государства или государ- стпоподобного образования, поскольку лишь в этом случае воле на­ рода придается государственно обязательная сила. Но и в рамках государства народ все равно остается главной решающей силой, а не придатком государства.

В свою очередь народный суверенитет, как власть всего народа, объединяет всех граждан, проживающих на соответствующей терри­ тории, независимо от их национальной принадлежности. Крайне редка ситуация, когда народ в национальном отношении был бы стопро- 1 шнтно однородным, т.е, народ и нация представляли бы одно и то же. Миграционные процессы приводят к тому, что население становится смешанным по национальному составу. Даже в нациях, считающих себя однородными, есть группы с этническими , бытовыми, языковы­ ми особенностями, Однако все граждане — часть народа, обитающего па этой территории, и имеют равное право участия в решении мест­ ных проблем. В этом плане народный суверенитет выше националь­ ного суверенитета. Нация, являющаяся коренной на данной террито­ рии, выражая свою волю, должна считаться с интересами граждан яругой национальной принадлежности, проживающих на той же тер-

342 Глава 9. Народовластие как основа конституционного строя России

ритории. Если национальный суверенитет приводит к провозглаше­ нию государства л ишь данной нации, это может ущербно сказаться на интересах иных граждан, даже вызвать противостояние между ними. В Конституции РФ в качестве одной из основ ее федеративного устройства назван не национальный суверенитет, а равноправие и са­ моопределение народов в Российской Федерации (ст. 5), и под наро­ дами здесь понимаются проживающие в соответствующих частях страны группы граждан независимо от их национальной принадлеж­ ности, связанные интересами организации общей жизнедеятельно­ сти (см. подробнее разд. V книги).

Таким образом, суверенитет государства и национальный сувере­ нитет всегда корреспондируют народному суверенитету, а народом в масштабах страны считается совокупность всех граждан данного го­ сударства независимо от их национальной принадлежности. Коррес­ пондируя суверенитету народа, суверенитет государства может кор­ респондировать и национальному суверенитету, т.с. наряду с интере­ сами народа как объединения всех граждан государство одновремен­ но воплощает интересы (суверенитет) главной (титульной) нации. Ни государственный суверенитет, ни национальный суверенитет не мо­ гут быть выше народного суверенитета, они являются формами учета и выражения интересов народа в целом применительно к государст­ венной организации или межнациональным отношениям (к вопросу о государственном и национальном суверенитете мы еще вернемся при рассмотрении федеративного устройства России).