Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

.pdf
Скачиваний:
335
Добавлен:
20.12.2022
Размер:
24.58 Mб
Скачать

§4. Основные шаги но подготовке проекта Конспттуции в 1992—1993 гг.

28 3

мы, собрания, сходы), через органы первичных территориальных коллективов общественного самоуправления, а также местными представительными и исполнительными органами, мировыми судья­ ми (ст. 130),

Проект предусмотрел весьма жесткий порядок изменения Кон­ ституции. В частности, не могут быть предметом поправок или пере­ смотра положения гл. 1 Конституции. Если предложение об измене­ нии положений гл. 1 поддержано двумя третями голосов каждой из палат Федерального Собрания, то оно распускается и созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизмен­ ность Конституции, либо объявляет о подготовке новой Конституции

иустанавливает для этого соответствующую процедуру.

3.Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание

Смомента опубликования президентского проекта по существу пошла параллельная работа над двумя проектами — данным и проек­ том Конституционной комиссии. В мае начале сентября 1993 г. сло­ жилась обстановка, которую можно назвать «перетягиванием кана­ та». Стороны — Президент и Верховный Совет — на словах были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреплялось практическими шагами.

Президент созывает летом 1993 г. Конституционное совещание для доработки своего проекта Конституции. Предусмотрено, что оно включает представителей: федеральных органов государственной власти Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, мас­ совых движений и религиозных конфессий; товаропроизводителей и 11 редп рин имателей.

Впроцессе работы совещания участники разбивались соответст­ венно на пять групп представителей. Заседания групп проводились раздельно. Надлежало рассматривать проект Конституции постатей­ но, при этом обсуждать обобщенные поправки, представленные ра­ бочей комиссией по доработке проекта Конституции. Решения групп надлежало передать в рабочую комиссию. Ей поручалось завершить 1 мботу над текстом проекта с учетом решений групп представителей и представить текст проекта Президенту.

Проект Конституционного совещания, одобренный им в июле 1993 г., по ряду вопросов содержит новые решения, отличные от пре-

bi детского проекта, в целом он более сходен с нынешней Конститу­ цией РФ. В частности, в нем появляется гл. 1 «Основы конституцией-

284 Глава 6. Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.

ного строя». Все, что связано: специально с конституционным стату­ сом личности, объединяется в гл. 2 «Права и свободы человека и граж­ данина».

Вч. I ст. 1 говорится, что Российская Федерация Россия есть су­ веренное демократическое федеративное правовое государство с рес­ публиканской формой правления. В окончательный текст позже не вошло лишь слово «суверенное», поскольку о суверенитете специаль­ но говоригст. 4, где подчеркивается верховенством единство государ­ ственной власти Российской Федерации на всей ее территории.

Впроект (ст. 5) включено положение о равноправии субъектов РФ, оно осталось и в действующей Конституции. Проект характери­ зует республику как суверенное государство, а остальные субъекты —

как государственно-территориальные образования в ее составе (позже

из окончательной редакции Конституции оба выделенных положе­ ния исключаются). Данный проект пока еще сохраняет в качестве второго раздела Конституции Федеративный договор, состоящий из трех договоров центра и субъектов РФ о разграничении предметов ве­ дения и полномочий их органов государственной власти. Ранее мы говорили, что многие пункты этих договоров фиксируют неравное положение субъектов РФ. В проекте Конституционного совещания большинство этих пунктов осталось, т.е. этот раздел Конституции диссонировал со ст. 5, говорившей о равноправии субъектов, а также со ст. 72, закреплявшей вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в равном для всех объеме.

Несколько скорректированы в проекте Конституционного сове­ щания и полномочия Президента. В частности, исключено определе­ ние Президента как «арбитра» в спорах между органами государст­ венной власти Федерации и ее Субъектов, с сохранением за н им самой возможности способствовать разрешению этих споров. Нет права Президента приостанавливать действие актов государствен ных орга­ нов Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, Президен­ ту дается возможность приостановить действие лишь актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем введение военно­ го положения и чрезвычайного положения, бывшее по предыдущему проекту правом и Президента, и Совета Федерации, закреплено толь­ ко за Президентом.

Из оснований отрешения Президента от должности исключено положение об умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека. Теперь речь идет о государственной измене или о совершении иного тяжкого преступления (это осталось и в действующей Конституции).

§ 4, Основные шаги по подготовке проекта Конституции в 1992—1993 гг. 285

Число депутатов Государственной Думы по этому проекту увели­ чивается с 300 до 400 человек. Снимается прямое указание об их из­ брании по территориальным округам, в чем можно видеть предпо­ сылку допущения также и пропорциональной избирательной систе­ мы, т.е. избрания части депутатов по партийным спискам. Депутаты обеих палат работают на профессиональной постоянной основе (поз­ же это осталось лишь для Государственной Думы).

По президентскому проекту Дума была очень слабым органом. Проект Конституционного совещания усилил ее позиции, в том чис­ ле за счет передачи ей отдельных полномочий от Совета Федерации назначение Председателя Правительства, решение вопросов о дове­ рии Правительству или о его отставке. Дума получает право назначать на должность и освобождать от должности Председателя Централь­ ного банка, Председателя и половину аудиторов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека (ранее этот институт вообще выпал из сферы конституционного регулирования).

Усиливается роль Совета Федерации в законодательном процессе. В президентском проекте говорилось: если Совет Федерации не вы­ скажется по поступившему из Думы закону, последний считается принятым Федеральным Собранием (ст. 102). По проекту Конститу­ ционного совещания ряд законов, поступивших из Государственной Думы, подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (это осталось и в действующей Конституции).

По президентскому проекту Президент получал право распускать в определенных случаях все Федеральное Собрание. По проекту Кон­ ституционного совещания это право распространено лишь на Думу. Она распускается, если после трехкратного предложения Президен­ том кандидатуры так и не назначит Председателя Правительства. Если дважды в течение трех месяцев Дума выражает недоверие Пра­ вительству, Президент или объявляет об отставке Правительства, или распускает Думу.

Конституционное совещание не поддержало идею Высшего су­ дебного присутствия. Соответственно были вновь зафиксированы за Конституционным Судом РФ полномочия по оценке конституцион­ ности общественных объединений, правоприменительной практики. Однако права давать оценку конституционности действий высших должностных лиц для Конституционного Суда уже не предусматрива­ ется.

Существенно переработана глава о местном самоуправлении. Указано, что оно осуществляется через различные формы прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного само-

286 Глаиа 6. Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.

управления. Исключено указание об осуществлении местного само­ управления представительными и исполнительными органами (как отражение позиции, по которой на уровне местного самоуправления нет разделения властей), мировыми судьями, органами первичных территориальных коллективов общественного самоуправления. По­ является специальная статья о гарантиях местного самоуправления.

4. Дальнейшее развитие событий. Вынесение проекта Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 г.

После того, как уже был выработан проект Конституционного со­ вещания, принимается постановление Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. «О проекте закона Российской Федерации «О порядке принятия Конституции Российской Федерации»; в принципе речь идет о том, что рассматриваются открыто и гласно вес проекты Кон­ ституции, внесенные субъектами права законодательной инициати­ вы; координирует обсуждение проектов Конституционная комиссия. Ранее предполагалось провести в ноябре Съезд народных депутатов и принять на нем новую Конституцию, теперьже допускается, что Кон­ ституция принимается Съездом или выносится на референдум.

Одобренный Конституционным совещанием проект Конститу­ ции был направлен в субъекты РФ; планировалось Президентом, что до конца августа — начала сентября он будет там обсужден и, надо по­ лагать, одобрен. Однако этого нс произошло. Ведь обсуждением про­ екта могли заняться представительные органы власти субъектов РФ. А они получили также и проект Конституционной комиссии. Хотя в своем большинстве представительные органы власти субъектов ори­ ентировались на Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ, все-таки они хотели единого согласованного текста, а поэтому уклонились от четкой поддержки одной стороны. К тому же принятие Конституции Съездом народных депутатов было предусмотрено дей­ ствующей Конституцией, назначить референдум для принятия Кон­ ституции мог опять же Съезд, поэтому его игнорирование в данном процессе — а на это и взял курс Президент — представительные орга­ ны многих субъектов РФ не считали приемлемым.

Путь, избранный Президентом, известен. 21 сентября 1993 г. появ­ ляются его Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и Обращение к гражданам России. Прези­ дент высказал множество упреков в адрес Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ: они противодействуют осуществлению со­ циально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту, предпринимают систематические усилия узурпировать не только ис-

$ 4, Основные шаги по подготовке проекта Конституции в 1992—1993 гг.

287

полнительную, но даже и судебную функции; есть немало недостат­ ков в парламентской деятельности Верховного Совета, чем дискреди­ тируется сам принцип парламентаризма. По этим мотивам Президент и постановляет прервать осуществление законодательной, распоря­ дительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парла­ мента — Федерального Собрания РФ — и принятия им на себя соот­ ветствующих полномочий надлежало руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства.

Конституция, законодательство РФ и субъектов РФ, говорилось в Указе, продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Временно до принятия Конституции РФ и закона о выборах в Феде­ ральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов Президент ввел в действие Положение «О федеральных органах вла­ сти на переходный период», подготовленное на основе проекта Кон­ ституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. Новым парламентом должно было стать Федеральное Собра­ ние, состоящее из избираемой населением Государственной Думы и Совета Федерации, формируемого из руководителей законодатель­ ной и исполнительной власти субъектов РФ. Президент также утвер­ дил данным Указом Положение о выборах в Государственную Думу. Сами выборы были им назначены на 11-12 декабря 1993 г., для чего образовывалась Центральная избирательная комиссия. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ (т.е. о назначении таких выборов). В Указе Президент предложил Конституционному Суду РФ нс созывать заседания до начала работы Федерального Собрания.

Вскоре Б.Н. Ельцин концентрирует в своих руках всю полноту власти в государстве и прекращает деятельность многих органов в | д-1 пре и на местах, правда, подчеркивая в своих актах необходимость шбо реформирования соответствующих органов, либо создания вме- го них новых структур. В том числе приостанавливается функциони­ рование Конституционного Суда РФ, прекращается деятельность представительных органов государственной власти субъектов РФ, районных в городах, поселковых и сельских, затем также районных и юродских Советов.

После этой печальной победы Б.Н. Ельцину надо было решать во­ прос о том, как идти к новой Конституции. Провести выборы депута- ми и затем от них ждать принятия Конституции дело рискованное. 11> г более становилось очевидным выносить Конституцию на рефе­ рендум. Во-первых, это выглядело бы демократично. Во-вторых, ре-

288 Глава 6. Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.

фсрендум стал бы мероприятием с большим резонансом. В-третьих, от народа при хорошей агитации можно было скорее ждать апатично­ го голосования в поддержку Конституции. В-четвертых, поддержав проект, исходящий от Президента, народ тем самым поддержал бы са­ мого Президента, сняв тем самым вопрос о легитимности его прав­ ления.

Хотя внешне доработка проекта представлялась как мероприятие, проводимое с участием общественности, по существу она велась уз­ ким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учены- ми-экспертами. По спорным вопросам решения принимал лично Президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках. 15 октября 1993 г. появляется Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Фе­ дерации». Оно назначается на 12 декабря, когда должны быть и выбо­ ры депутатов федерального парламента. В Указе говорится: вынести на всенародное голосование проект Конституции РФ, одобренный Конституционным совещанием. В бюллетень включалась формули­ ровка: «Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?». Ответы: «Да» или «Нет». Было утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Принятая Конституция вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.

Проект Конституции, выносимый на всенародное голосование, был опубликован 10 ноября 1993 г. Последний месяц перед этим про­ ект интенсивно дорабатывался. Ведь многие конституционные нача­ ла новой организации власти вводились уже актами Президента, и прежде всего Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации. Первоначально был определен лишь срок полномочий Государственной Думы — четыре года, поскольку для Совета Федерации предусматривалось не избрание, а формирование по должностному принципу. Затем Б.Н. Ельцин установил, что и Со­ вет Федерации избирается тоже на четыре года. Соответственно пре­ терпела изменение норма о том, что Совет Федерации действует в со­ ставе председателей законодательных (представительных) органон власти и руководителей исполнительной власти (президентов рес­ публик) каждого субъекта РФ, т.е. по два представителя. Достаточно быстро порядок формирования был изменен и установлено, что в Со­ вет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта РФ Однако в проекте Конституции вновь предлагалось не избрание дену • тагов, а формирование Совета Федерации из представителей законо­ дательной и исполнительной власти субъектов, и выборы, следова

§ 4. Основные шаги но подготовке проекта Копститушш в 1992—1993 гг. 289

телмю, оставались лишь для первого Совета Федерации. В общем, ориентация была взята на конституционную модель верхней палаты, состоящей из лиц, обладающих законодательной и исполнительной властью в субъектах РФ, более склонных к сотрудничеству е Прези­ дентом и Правительством РФ. Так оно и получилось в последующем.

Государственная Дума по первоначальному решению Президента должна была состоять из 400 депутатов. Указом от 1 октября 1993 г. оп­ ределено, что в Думу избирается 450 депутатов. Актами Президента закладывалась модель.мижней палаты, депутаты которой работают на профессиональной постоянной основе. Как известно, она осталась и

вновой Конституции.

Впериод до публикации проекта Конституции, выносимого на референдум, отрабатывались и модели других органов. В частности, обсуждалась перспектива упразднения Конституционного Суда с за­ меной его коллегией (палатой) Верховного Суда РФ с аналогичными функциями. Однако эта идея не нашла поддержки, и Конституцион­ ный Суд был сохранен. Правда, его полномочия существенно скор­ ректированы: в дополнение к тому, что уже не предусматривалось права Конституционного Суда давать оценку конституционности ак­ тов и действий высших должностных лиц, он был лишен и возможно­ сти оценивать конституционность политических партий и иных общественных объединений, а также конституционность правопри­ менительной практики (возобладал другой подход, отраженный в окончательном тексте: Конституционный Суд оценивает конститу­

ционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов). Но существенным правом Кон­ ституционного Суда, отраженным в последнем проекте, стала его воз­ можность толковать Конституцию РФ.

Напряженно шло обсуждение модели конституционных основ Федерации. Активно обсуждался вопрос о конституционно-договор- 1 (ой основе Российской Федерации. Суть идеи состояла в том, чтобы в Конституции, наряду с главой, посвященной федеративному устрой­ ству, был специальный раздел, состоящий из Федеративных догово­ ров 1992 г., несколько модифицированных. Президент, желая иметь поддержку субъектов, включил в свой проект Федеративные догово­ ры. Однако при отработке этого варианта Конституции осенью 1993 г. текст Федеративных договоров был из нее исключен.

В проекте надо было определиться с характером власти самого Президента. В этом плане основные позиции июльского проекта Конституционного совещания остались, хотя в ряде позиций Прези-

10 102

290 Глава 6. Разработка и принятие Конституция Российской Федерации 1993 г.

дент усилил свое положение. В частности, в проекте Конституцион­ ного совещания в статье, посвященной основам его статуса, говори­ лось о том, что для выполнения предвыборной политической и эко­ номической программы Президент использует полномочия, предос­ тавленные ему Конституцией и федеральными законами. В выносимом на референдум тексте этого положения не осталось, и тем самым исключен даже намек на то, что надо выполнять свои обе­ щания. Зато появилось еще одно существенное указание на сильную масть: в соответствии с Конституцией и федеральными законами Президент «определяет основные направления внутренней и внеш­ ней политики государства» (ст. 80). В проекте Конституционного со­ вещания есть характеристика Президента нс только как главы госу­ дарства, по и высшего должностного лица. Она была исключена. Снят верхний предел возраста Президента 65 лет.

В окончательном тексте Конституции, выносимом на референ­ дум, Правительство приобрело в гораздо большей мере портрет орга­ на при Президенте. В проекте Конституционного совещания еще со­ хранялось положение о том, что Государственная Дума назначает Председателя Правительства РФ, а Президент представляет ей пред­ ложение о назначении Председателя. В выносимом на референдум тексте сказано, что Президент назначает Председателя Правительст­ ва с согласия Государственной Думы. Таким образом, роли принци­ пиально поменялись. Первоначально говорилось о том, что одну и ту же кандидатуру па пост Председателя Правительства Президент предлагает лишь дважды. Далее ограничение было из текста исключе­ но, мы лишь читаем, что после трехкратного отклонения представ­ ленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительст­ ва, распускает Думу и назначает новые выборы.

Кроме того, по проекту Конституционного совещания Президент ставит перед Государственной Думой вопрос об отставке Правитель­ ства. Теперь же Президент сам принимает решение об отставке Пра­ вительства, советоваться ни с кем нс надо. В проекте Конституцион­ ного совещания было положение о возможности выражения Думой недоверия Правительству. Эта норма осталась в окончательном тек­ сте, Но появилась и весьма существенное новое правило: Правитель­ ству дано право поставить перед Государственной Думой вопрос о до­ верии к себе. Если Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о рос­ пуске Думы. Таким образом, это также усилило единство Президента и Правительства и ослабило позиции Государственной Думы.

Месяц, предшествовавший дню референдума, нельзя назвать спо­ койным. Была повсеместно прекращена деятельность Советов народ-

§4. Основные шаги гю подготовке проекта Конституции в 1992—1993 гг 291

ных депутатов сельских, поселковых, районных, городских, обла­ стных, краевых и др. Вся власть сконцентрировалась в руках испол­ нительных органов. Деятельность некоторых общественных объеди­ нений и СМИ была запрещена, затем разрешена. Шла подготовка к выборам депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, она привела к еще большей напряженности в политических отношениях. Не случайно один из мотивов кампании по агитации за принятие но­ вой Конституции был тот, что и случае непринятия Конституции на референдуме в стране начнется новый этап напряженности, хаос.

На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В постановлении от 20 декабря 1993 г. «О результатах всена­ родного голосования по проекту' Конституции Российской Фсдераг

иии» Центральная избирательная комиссия РФ записала: признать всенародное голосование по проекту Конституции состоявшимся; признать, что Конституция РФ принята всенародным голосованием. Это Постановление ЦИК и текст принятой Конституции опублико­ ваны 25 декабря 1993 г. Следовательно, 25 декабря 1993 г. официаль­ ная дата вступления в силу Конституции 1993 г. Согласно п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, она вступает в силу со дня официального опубликования по ре­ зультатам всенародного голосования. День этого голосования 12 де­ кабря 1993 г. считается днем принятия Конституции РФ. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент объявил 12 декабря государственным праздником Днем Конституции Российской Федерации.

Г л а в а 7

ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ СОДЕРЖАНИЯ КОНСТИТУЦИИ 1993 г., ЕЕ ДЕЙСТВИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ

§ 1. Основные особенности содержания Конституции 1993 г.

Литература

Аткьин С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000: Крылов Б.С., Михалева Н А. Новая Конституция суверенной России.

М., 1994; Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенст­ вования / Сост. К.Г Гагнидзе. М., 1998.

1. Конституция закрепляет основы конституционного строя Рос­ сии.

Государственной основой конституционного строя является Рос­ сийское государство. Это демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, кроме того со­ циальное и светское государство. Его официальные наименования — Российская Федерация и Россия, равнозначны.

Вся власть в Российской Федерации строится на основе народо­ властия (народного суверенитета). Носителем суверенитета и единст­ венным источником власти является ее многонациональный народ (ст. 3). Народный суверенитет означает, во-первых, принадлежность народу всей полноты власти, во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Это также одна из незыблемых основ конституционного строя РФ. При­ знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина обязанность государства (ст. 2). Отражая этот принцип конституци­ онного строя, Россия учитывает международный опыт и цели циви­ лизации, отраженные во Всеобщей декларации прав человека, при­ нятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и гласящей: признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справед­ ливости и всеобщего мира.