
Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1
.pdf
§4. Основные шаги но подготовке проекта Конспттуции в 1992—1993 гг. |
28 3 |
мы, собрания, сходы), через органы первичных территориальных коллективов общественного самоуправления, а также местными представительными и исполнительными органами, мировыми судья ми (ст. 130),
Проект предусмотрел весьма жесткий порядок изменения Кон ституции. В частности, не могут быть предметом поправок или пере смотра положения гл. 1 Конституции. Если предложение об измене нии положений гл. 1 поддержано двумя третями голосов каждой из палат Федерального Собрания, то оно распускается и созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизмен ность Конституции, либо объявляет о подготовке новой Конституции
иустанавливает для этого соответствующую процедуру.
3.Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание
Смомента опубликования президентского проекта по существу пошла параллельная работа над двумя проектами — данным и проек том Конституционной комиссии. В мае — начале сентября 1993 г. сло жилась обстановка, которую можно назвать «перетягиванием кана та». Стороны — Президент и Верховный Совет — на словах были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреплялось практическими шагами.
Президент созывает летом 1993 г. Конституционное совещание для доработки своего проекта Конституции. Предусмотрено, что оно включает представителей: федеральных органов государственной власти Российской Федерации; органов государственной власти субъектов РФ; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, мас совых движений и религиозных конфессий; товаропроизводителей и 11 редп рин имателей.
Впроцессе работы совещания участники разбивались соответст венно на пять групп представителей. Заседания групп проводились раздельно. Надлежало рассматривать проект Конституции постатей но, при этом обсуждать обобщенные поправки, представленные ра бочей комиссией по доработке проекта Конституции. Решения групп надлежало передать в рабочую комиссию. Ей поручалось завершить 1 мботу над текстом проекта с учетом решений групп представителей и представить текст проекта Президенту.
Проект Конституционного совещания, одобренный им в июле 1993 г., по ряду вопросов содержит новые решения, отличные от пре-
bi детского проекта, в целом он более сходен с нынешней Конститу цией РФ. В частности, в нем появляется гл. 1 «Основы конституцией-

284 Глава 6. Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.
ного строя». Все, что связано: специально с конституционным стату сом личности, объединяется в гл. 2 «Права и свободы человека и граж данина».
Вч. I ст. 1 говорится, что Российская Федерация — Россия есть су веренное демократическое федеративное правовое государство с рес публиканской формой правления. В окончательный текст позже не вошло лишь слово «суверенное», поскольку о суверенитете специаль но говоригст. 4, где подчеркивается верховенством единство государ ственной власти Российской Федерации на всей ее территории.
Впроект (ст. 5) включено положение о равноправии субъектов РФ, оно осталось и в действующей Конституции. Проект характери зует республику как суверенное государство, а остальные субъекты —
как государственно-территориальные образования в ее составе (позже
из окончательной редакции Конституции оба выделенных положе ния исключаются). Данный проект пока еще сохраняет в качестве второго раздела Конституции Федеративный договор, состоящий из трех договоров центра и субъектов РФ о разграничении предметов ве дения и полномочий их органов государственной власти. Ранее мы говорили, что многие пункты этих договоров фиксируют неравное положение субъектов РФ. В проекте Конституционного совещания большинство этих пунктов осталось, т.е. этот раздел Конституции диссонировал со ст. 5, говорившей о равноправии субъектов, а также со ст. 72, закреплявшей вопросы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в равном для всех объеме.
Несколько скорректированы в проекте Конституционного сове щания и полномочия Президента. В частности, исключено определе ние Президента как «арбитра» в спорах между органами государст венной власти Федерации и ее Субъектов, с сохранением за н им самой возможности способствовать разрешению этих споров. Нет права Президента приостанавливать действие актов государствен ных орга нов Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, Президен ту дается возможность приостановить действие лишь актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем введение военно го положения и чрезвычайного положения, бывшее по предыдущему проекту правом и Президента, и Совета Федерации, закреплено толь ко за Президентом.
Из оснований отрешения Президента от должности исключено положение об умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека. Теперь речь идет о государственной измене или о совершении иного тяжкого преступления (это осталось и в действующей Конституции).

§ 4, Основные шаги по подготовке проекта Конституции в 1992—1993 гг. 285
Число депутатов Государственной Думы по этому проекту увели чивается с 300 до 400 человек. Снимается прямое указание об их из брании по территориальным округам, в чем можно видеть предпо сылку допущения также и пропорциональной избирательной систе мы, т.е. избрания части депутатов по партийным спискам. Депутаты обеих палат работают на профессиональной постоянной основе (поз же это осталось лишь для Государственной Думы).
По президентскому проекту Дума была очень слабым органом. Проект Конституционного совещания усилил ее позиции, в том чис ле за счет передачи ей отдельных полномочий от Совета Федерации — назначение Председателя Правительства, решение вопросов о дове рии Правительству или о его отставке. Дума получает право назначать на должность и освобождать от должности Председателя Централь ного банка, Председателя и половину аудиторов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека (ранее этот институт вообще выпал из сферы конституционного регулирования).
Усиливается роль Совета Федерации в законодательном процессе. В президентском проекте говорилось: если Совет Федерации не вы скажется по поступившему из Думы закону, последний считается принятым Федеральным Собранием (ст. 102). По проекту Конститу ционного совещания ряд законов, поступивших из Государственной Думы, подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации (это осталось и в действующей Конституции).
По президентскому проекту Президент получал право распускать в определенных случаях все Федеральное Собрание. По проекту Кон ституционного совещания это право распространено лишь на Думу. Она распускается, если после трехкратного предложения Президен том кандидатуры так и не назначит Председателя Правительства. Если дважды в течение трех месяцев Дума выражает недоверие Пра вительству, Президент или объявляет об отставке Правительства, или распускает Думу.
Конституционное совещание не поддержало идею Высшего су дебного присутствия. Соответственно были вновь зафиксированы за Конституционным Судом РФ полномочия по оценке конституцион ности общественных объединений, правоприменительной практики. Однако права давать оценку конституционности действий высших должностных лиц для Конституционного Суда уже не предусматрива ется.
Существенно переработана глава о местном самоуправлении. Указано, что оно осуществляется через различные формы прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного само-

286 Глаиа 6. Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.
управления. Исключено указание об осуществлении местного само управления представительными и исполнительными органами (как отражение позиции, по которой на уровне местного самоуправления нет разделения властей), мировыми судьями, органами первичных территориальных коллективов общественного самоуправления. По является специальная статья о гарантиях местного самоуправления.
4. Дальнейшее развитие событий. Вынесение проекта Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 г.
После того, как уже был выработан проект Конституционного со вещания, принимается постановление Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. «О проекте закона Российской Федерации «О порядке принятия Конституции Российской Федерации»; в принципе речь идет о том, что рассматриваются открыто и гласно вес проекты Кон ституции, внесенные субъектами права законодательной инициати вы; координирует обсуждение проектов Конституционная комиссия. Ранее предполагалось провести в ноябре Съезд народных депутатов и принять на нем новую Конституцию, теперьже допускается, что Кон ституция принимается Съездом или выносится на референдум.
Одобренный Конституционным совещанием проект Конститу ции был направлен в субъекты РФ; планировалось Президентом, что до конца августа — начала сентября он будет там обсужден и, надо по лагать, одобрен. Однако этого нс произошло. Ведь обсуждением про екта могли заняться представительные органы власти субъектов РФ. А они получили также и проект Конституционной комиссии. Хотя в своем большинстве представительные органы власти субъектов ори ентировались на Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ, все-таки они хотели единого согласованного текста, а поэтому уклонились от четкой поддержки одной стороны. К тому же принятие Конституции Съездом народных депутатов было предусмотрено дей ствующей Конституцией, назначить референдум для принятия Кон ституции мог опять же Съезд, поэтому его игнорирование в данном процессе — а на это и взял курс Президент — представительные орга ны многих субъектов РФ не считали приемлемым.
Путь, избранный Президентом, известен. 21 сентября 1993 г. появ ляются его Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и Обращение к гражданам России. Прези дент высказал множество упреков в адрес Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ: они противодействуют осуществлению со циально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту, предпринимают систематические усилия узурпировать не только ис-

$ 4, Основные шаги по подготовке проекта Конституции в 1992—1993 гг. |
287 |
полнительную, но даже и судебную функции; есть немало недостат ков в парламентской деятельности Верховного Совета, чем дискреди тируется сам принцип парламентаризма. По этим мотивам Президент и постановляет прервать осуществление законодательной, распоря дительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парла мента — Федерального Собрания РФ — и принятия им на себя соот ветствующих полномочий надлежало руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства.
Конституция, законодательство РФ и субъектов РФ, говорилось в Указе, продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Временно до принятия Конституции РФ и закона о выборах в Феде ральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов Президент ввел в действие Положение «О федеральных органах вла сти на переходный период», подготовленное на основе проекта Кон ституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. Новым парламентом должно было стать Федеральное Собра ние, состоящее из избираемой населением Государственной Думы и Совета Федерации, формируемого из руководителей законодатель ной и исполнительной власти субъектов РФ. Президент также утвер дил данным Указом Положение о выборах в Государственную Думу. Сами выборы были им назначены на 11-12 декабря 1993 г., для чего образовывалась Центральная избирательная комиссия. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ (т.е. о назначении таких выборов). В Указе Президент предложил Конституционному Суду РФ нс созывать заседания до начала работы Федерального Собрания.
Вскоре Б.Н. Ельцин концентрирует в своих руках всю полноту власти в государстве и прекращает деятельность многих органов в | д-1 пре и на местах, правда, подчеркивая в своих актах необходимость шбо реформирования соответствующих органов, либо создания вме- ■ го них новых структур. В том числе приостанавливается функциони рование Конституционного Суда РФ, прекращается деятельность представительных органов государственной власти субъектов РФ, районных в городах, поселковых и сельских, затем также районных и юродских Советов.
После этой печальной победы Б.Н. Ельцину надо было решать во прос о том, как идти к новой Конституции. Провести выборы депута- ми и затем от них ждать принятия Конституции — дело рискованное. 11> г более становилось очевидным выносить Конституцию на рефе рендум. Во-первых, это выглядело бы демократично. Во-вторых, ре-

288 Глава 6. Разработка и принятие Конституции Российской Федерации 1993 г.
фсрендум стал бы мероприятием с большим резонансом. В-третьих, от народа при хорошей агитации можно было скорее ждать апатично го голосования в поддержку Конституции. В-четвертых, поддержав проект, исходящий от Президента, народ тем самым поддержал бы са мого Президента, сняв тем самым вопрос о легитимности его прав ления.
Хотя внешне доработка проекта представлялась как мероприятие, проводимое с участием общественности, по существу она велась уз ким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учены- ми-экспертами. По спорным вопросам решения принимал лично Президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках. 15 октября 1993 г. появляется Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Фе дерации». Оно назначается на 12 декабря, когда должны быть и выбо ры депутатов федерального парламента. В Указе говорится: вынести на всенародное голосование проект Конституции РФ, одобренный Конституционным совещанием. В бюллетень включалась формули ровка: «Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?». Ответы: «Да» или «Нет». Было утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 г. Принятая Конституция вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.
Проект Конституции, выносимый на всенародное голосование, был опубликован 10 ноября 1993 г. Последний месяц перед этим про ект интенсивно дорабатывался. Ведь многие конституционные нача ла новой организации власти вводились уже актами Президента, и прежде всего Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации. Первоначально был определен лишь срок полномочий Государственной Думы — четыре года, поскольку для Совета Федерации предусматривалось не избрание, а формирование по должностному принципу. Затем Б.Н. Ельцин установил, что и Со вет Федерации избирается тоже на четыре года. Соответственно пре терпела изменение норма о том, что Совет Федерации действует в со ставе председателей законодательных (представительных) органон власти и руководителей исполнительной власти (президентов рес публик) каждого субъекта РФ, т.е. по два представителя. Достаточно быстро порядок формирования был изменен и установлено, что в Со вет Федерации избираются по два депутата от каждого субъекта РФ Однако в проекте Конституции вновь предлагалось не избрание дену • тагов, а формирование Совета Федерации из представителей законо дательной и исполнительной власти субъектов, и выборы, следова

§ 4. Основные шаги но подготовке проекта Копститушш в 1992—1993 гг. 289
телмю, оставались лишь для первого Совета Федерации. В общем, ориентация была взята на конституционную модель верхней палаты, состоящей из лиц, обладающих законодательной и исполнительной властью в субъектах РФ, более склонных к сотрудничеству е Прези дентом и Правительством РФ. Так оно и получилось в последующем.
Государственная Дума по первоначальному решению Президента должна была состоять из 400 депутатов. Указом от 1 октября 1993 г. оп ределено, что в Думу избирается 450 депутатов. Актами Президента закладывалась модель.мижней палаты, депутаты которой работают на профессиональной постоянной основе. Как известно, она осталась и
вновой Конституции.
Впериод до публикации проекта Конституции, выносимого на референдум, отрабатывались и модели других органов. В частности, обсуждалась перспектива упразднения Конституционного Суда с за меной его коллегией (палатой) Верховного Суда РФ с аналогичными функциями. Однако эта идея не нашла поддержки, и Конституцион ный Суд был сохранен. Правда, его полномочия существенно скор ректированы: в дополнение к тому, что уже не предусматривалось права Конституционного Суда давать оценку конституционности ак тов и действий высших должностных лиц, он был лишен и возможно сти оценивать конституционность политических партий и иных общественных объединений, а также конституционность правопри менительной практики (возобладал другой подход, отраженный в окончательном тексте: Конституционный Суд оценивает конститу
ционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов). Но существенным правом Кон ституционного Суда, отраженным в последнем проекте, стала его воз можность толковать Конституцию РФ.
Напряженно шло обсуждение модели конституционных основ Федерации. Активно обсуждался вопрос о конституционно-договор- 1 (ой основе Российской Федерации. Суть идеи состояла в том, чтобы в Конституции, наряду с главой, посвященной федеративному устрой ству, был специальный раздел, состоящий из Федеративных догово ров 1992 г., несколько модифицированных. Президент, желая иметь поддержку субъектов, включил в свой проект Федеративные догово ры. Однако при отработке этого варианта Конституции осенью 1993 г. текст Федеративных договоров был из нее исключен.
В проекте надо было определиться с характером власти самого Президента. В этом плане основные позиции июльского проекта Конституционного совещания остались, хотя в ряде позиций Прези-
10 102

290 Глава 6. Разработка и принятие Конституция Российской Федерации 1993 г.
дент усилил свое положение. В частности, в проекте Конституцион ного совещания в статье, посвященной основам его статуса, говори лось о том, что для выполнения предвыборной политической и эко номической программы Президент использует полномочия, предос тавленные ему Конституцией и федеральными законами. В выносимом на референдум тексте этого положения не осталось, и тем самым исключен даже намек на то, что надо выполнять свои обе щания. Зато появилось еще одно существенное указание на сильную масть: в соответствии с Конституцией и федеральными законами Президент «определяет основные направления внутренней и внеш ней политики государства» (ст. 80). В проекте Конституционного со вещания есть характеристика Президента нс только как главы госу дарства, по и высшего должностного лица. Она была исключена. Снят верхний предел возраста Президента — 65 лет.
В окончательном тексте Конституции, выносимом на референ дум, Правительство приобрело в гораздо большей мере портрет орга на при Президенте. В проекте Конституционного совещания еще со хранялось положение о том, что Государственная Дума назначает Председателя Правительства РФ, а Президент представляет ей пред ложение о назначении Председателя. В выносимом на референдум тексте сказано, что Президент назначает Председателя Правительст ва с согласия Государственной Думы. Таким образом, роли принци пиально поменялись. Первоначально говорилось о том, что одну и ту же кандидатуру па пост Председателя Правительства Президент предлагает лишь дважды. Далее ограничение было из текста исключе но, мы лишь читаем, что после трехкратного отклонения представ ленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительст ва, распускает Думу и назначает новые выборы.
Кроме того, по проекту Конституционного совещания Президент ставит перед Государственной Думой вопрос об отставке Правитель ства. Теперь же Президент сам принимает решение об отставке Пра вительства, советоваться ни с кем нс надо. В проекте Конституцион ного совещания было положение о возможности выражения Думой недоверия Правительству. Эта норма осталась в окончательном тек сте, Но появилась и весьма существенное новое правило: Правитель ству дано право поставить перед Государственной Думой вопрос о до верии к себе. Если Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о рос пуске Думы. Таким образом, это также усилило единство Президента и Правительства и ослабило позиции Государственной Думы.
Месяц, предшествовавший дню референдума, нельзя назвать спо койным. Была повсеместно прекращена деятельность Советов народ-

§4. Основные шаги гю подготовке проекта Конституции в 1992—1993 гг 291
ных депутатов — сельских, поселковых, районных, городских, обла стных, краевых и др. Вся власть сконцентрировалась в руках испол нительных органов. Деятельность некоторых общественных объеди нений и СМИ была запрещена, затем разрешена. Шла подготовка к выборам депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, она привела к еще большей напряженности в политических отношениях. Не случайно один из мотивов кампании по агитации за принятие но вой Конституции был тот, что и случае непринятия Конституции на референдуме в стране начнется новый этап напряженности, хаос.
На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. В постановлении от 20 декабря 1993 г. «О результатах всена родного голосования по проекту' Конституции Российской Фсдераг
иии» Центральная избирательная комиссия РФ записала: признать всенародное голосование по проекту Конституции состоявшимся; признать, что Конституция РФ принята всенародным голосованием. Это Постановление ЦИК и текст принятой Конституции опублико ваны 25 декабря 1993 г. Следовательно, 25 декабря 1993 г. — официаль ная дата вступления в силу Конституции 1993 г. Согласно п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, она вступает в силу со дня официального опубликования по ре зультатам всенародного голосования. День этого голосования 12 де кабря 1993 г. считается днем принятия Конституции РФ. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент объявил 12 декабря государственным праздником — Днем Конституции Российской Федерации.

Г л а в а 7
ОСНОВНЫЕ ОСОБЕННОСТИ СОДЕРЖАНИЯ КОНСТИТУЦИИ 1993 г., ЕЕ ДЕЙСТВИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ
§ 1. Основные особенности содержания Конституции 1993 г.
Литература
Аткьин С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000: Крылов Б.С., Михалева Н А. Новая Конституция суверенной России.
М., 1994; Пробелы в российской Конституции и возможности ее совершенст вования / Сост. К.Г Гагнидзе. М., 1998.
1. Конституция закрепляет основы конституционного строя Рос сии.
Государственной основой конституционного строя является Рос сийское государство. Это демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, кроме того — со циальное и светское государство. Его официальные наименования — Российская Федерация и Россия, равнозначны.
Вся власть в Российской Федерации строится на основе народо властия (народного суверенитета). Носителем суверенитета и единст венным источником власти является ее многонациональный народ (ст. 3). Народный суверенитет означает, во-первых, принадлежность народу всей полноты власти, во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Это также одна из незыблемых основ конституционного строя РФ. При знание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2). Отражая этот принцип конституци онного строя, Россия учитывает международный опыт и цели циви лизации, отраженные во Всеобщей декларации прав человека, при нятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. и гласящей: признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справед ливости и всеобщего мира.