Экзамен зачет учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России_1

номная республика» заменены словами «республика в составе РСФСР», Речь, конечно, шла о существенном повышении статуса республик.

5. Постепенно в СССР в интересах повышения роли населения и местных выборных органов в управлении территориями и местной жизнью популярность приобретает и законодательно оформляется идея местного самоуправления. Однако природа местных Советов как местных органов государственной власти при этом не затрагива­ ется. ,

При российской конституционной реформе 24 мая 1991 г, прини­ мается принципиально иное решение. Статья 137 Конституции о местных органах государственной власти подучает новую редакцию, согласно которой органами государственной власти в краях, облас­ тях. автономных областях, автономных округах являются «соответ­ ствующие Советы народных депутатов». Поскольку в прежней ре­ дакции были также слова «в районах, городах, районах в городах, по­ селках, сельских населенных пунктах и других административнотерриториальных единицах», а теперь они исключались, это можно было толковать так: районные, городские, районные в городах, по­ селковые и сельские Советы уже не относятся к числу органов госу­ дарственной власти. И это наглядно подтверждалось новой редакци­ ей ст 138 Конституции, гласившей, что местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осущест­ вляется населением через соответствующие местные Советы народ­ ных депутатов как главное звено системы местного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граж- I ли, иные формы непосредственной демократии. Правда, приведен­ ные положения диссонировали со ст. 85 Конституции, которая пока ■ 1ставадасьбсз изменений, а согласно ей все Советы, включая район­ ные, городские, районные в городах, поселковые и сельские, состав­ ляли «единую систему представительных органов государственной власти РСФСР».

Еще одно важное решение коснулось исполнительных органов на местах. До этого они именовались исполнительными комитетами и являлись органами соответствующих местных Советов. Глава 18 Кон- ' ' нтуции — об исполкомах — получает название «Местная админист­ рация». Теперь местная администрация не является органом Совета, хотя и подотчетна ему (ст. 146), и акты главы администрации Совет может отменять (ст. 149). Как формировать администрацию, должен определить закон (сг. 147). Глава администрации сам назначает руко- ычителей структурных подразделений, а закон должен назвать тех.

которых утверждает Совет (ст. 148). В принципе очевидно ослабление позиций местных представительных органов по данной реформе.

6. Конституция подчеркивает единство судебных органов РСФСР. Глава 21 «Суд и арбитраж» подучает название «Судебная система РСФС Р». Первым в числе органов, составляющих судебную систему, назван Конституционный Суд РСФСР. Он определен в ст. 165 Кон­ ституции как высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судо­ производства. Кроме Верховного Суда РСФСР в этой же статье дается характеристика Высшего арбитражного суда РСФСР, который явля­ ется высшим экономическим судебным органом РСФСР и осуществ­ ляет надзор за судебной деятельностью арбитражных судов Респуб­ лики.

7, Конституция предусматривает, что должен быть специальный закон, определяющий статус столицы РСФСР, структуру и компетен­ цию органов атасти и управления г. Москвы.

На лето и осень 1991 г. приходятся важные события в истории Рос­ сии и СССР. 12 июня 1991 г. избирается Президент РСФСР, 10 июля 1991 г. он вступает в должность. Законами от 3 июля 1991 г. четыре из пяти имевшихся в РСФСР автономных областей (Адыгейская, ГорноАлтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская) преобразуются в рес­ публики в составе РСФСР, остается лишь одна такая область — Ев­ рейская.

М.С. Горбачев и другие руководители СССР пытаются не только сохранить, но и укрепить СССР несмотря на откровенно сепаратист­ ские шага ряда республик. Илет интенсивная работа над Союзным договором. Но по каждому последующему его варианту Союз выгля­ дит все слабее и слабее, и скорее как конфедеративное, т.е. междуна­ родно-правовое, нежели федеративное, т.е. государственно-право­ вое, объединение. 19 августа 1991 г., в период пребывания Президента

СССР на отдыхе в Крыму, группа лиц из союзного руководства, вклю­ чая Вице-президента, Премьер-министра, председателя КГБ, мини­ стра обороны и ряд других высших лиц, объявляет о создании Госу­ дарственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и пы­ тается взять под контроль ситуацию, предотвратить распад СССР.

Руководство России выступает против действий ГКЧП. Попытка последнего кончается крахом. Президент СССР возвращается к ис полнению функций — благодаря усилиям Президента РСФСР и его сторонников. Однако но существу союзное руководство парализонз но. Президент РСФСР и Верховный Совет РСФСР предпринимаю! ряд шагов по укреплению власти в Российской Федерации; при этом

Президент России берет на себя управление отраслями, на данный момент находившимися в союзном ведении. Назвать это конституци­ онным процессом было бы большим преувеличением. Но и нс стоит отрицать роль таких шагов в формировании новых решений консти­ туционного значения в России.

Нельзя не вспомнить и ряд мер российского руководства п этот пе­ риод, важных для развития политических отношений и статуса лич­ ности. Несмотря на конституционную отмену руководящей роли Коммунистической партии она остается влиятельной в стране. Пар­ тия по-прежнему имеет первичные организации в государственных органах, на предприятиях и в учреждениях; они продолжают влиять на их работу, тем более что руководители этих организаций в боль­ шинстве еще остаются членами КПСС. Поэтому Президент РСФСР издает Указ от 20 июля 1991 г, «О прекращении деятельности органи­ зационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР», который по существу привел к организационному развалу КПСС, абсолютно не приспособленной действовать через террито­ риальные первичные структуры.

Августовские события 1991 г. дали повод Президенту РСФСР счи­ тать, что создание ГКЧП есть попытка вернуть прежнюю власть не только государственным руководителям СССР, но и руководству КПСС. Президентом РСФСР издаются указы от 23 августа 1991 г. О приостановлении деятельности Коммунистической партии ГСФСР», от 25 августа 1991 г. «Об имуществе КПСС и Коммунисти­ ческой партии РСФСР», от б ноября 1991 г. «О деятельности КПСС и КП РСФСР»

22 ноября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял «Декларацию прав и свобод человека и гражданина», в которой отражалось новое видение конституционного статуса личности, не совпадающее с нор­ мами Конституции РСФСР. В апреле 1992 г. положения Декларации <ч,1 л и включены в Основной Закон. 28 ноября 1991 г. принимается За­ мш о гражданстве, практически регулирующий все вопросы так, как и■ > должно быть в независимом государстве.

Очередные изменения вносятся в Конституцию РСФСР 1 ноября !'>1П г. VСъездом народных депутатов РСФСР. Они незначительны и iimiii, частично напоминают о происходящих в России процессах.

I \ связи с «эпидемией» повсеместного учреждения в республиках в ео- i.ibc РСФСР поста президента в Конституцию включается гл. 151

• Гинна исполнительной власти (Президент) республики в составе Г( ФСР».

Сокращается число лиц, не участвующих, в выборах. По прежней редакции ст. 92 Конституции это право не имели лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свобо­ ды, т.е., это касалось не только отбывающих наказание, но и подслед­ ственных. Теперь в ст. 92 остаалена лишь первая группа — не участву­ ют в выборах лица, отбывающие наказание в местах лишения свобо­ ды по приговору суда. Была ранее и такая категория не участвовавших в выборах, как лица, «находящиеся по решению суда в местах прину­ дительного лечения». Ее исключили из Конституции,

Несколько важных идей в области судопроизводства отражаются в Конституции: институт присяжных заседателей; возможность колле­ гиального рассмотрения дел тремя судьями по первой инстанции; до­ пустимость рассмотрения дела одним судьей. Статья 166 гласила: рас­ смотрение гражданских и уголовных дел в суде первой инстанции осуществляется с участием присяжных заседателей, народных заседа­ телей либо коллегией из трех профессиональных судей или единолич­ но судьей.

Наконец, именно при этой реформе на смену красному цвету Го­ сударственного флага РСФСР пришел нынешний трехцветный — бе­ ло-лазорево-алый (ст. 181). А в ст. 182 было записано, что Государст­ венный гимн РСФСР утверждается Верховным Советом РСФСР (ане его Президиумом, как предусматривалось ранее).

Для политического, да и конституционно-правового развития, пожалуй, большее значение имело принятое в тот же день, I ноября 1991 г., V Съездом постановление «О правовом обеспечении экономи­ ческой реформы». Президент попросил у Съезда особых полномочий на период проведения экономической реформы с целью стабилиза­ ции и улучшения положения в стране. И он получил эти возможно­ сти. Постановление давало право Президенту РСФСР регулировать своими указами практически вес вопросы хозяйственной деятельно­ сти (валютно-финансовой, налогообложения, собственности и т.д.). Проекты таких указов Президент должен был представлять Верхов­ ному Совету; если в течение семи дней Верховный Совет, а между сес­ сиями — его Президиум не отклоняли проект, указ вступал в силу. В случае отклонения полагалось считать проект указа законопроек­ том и рассмотреть его Верховному Совету в 10-дневный срок. Тем же постановлением предусматривалось, что законодательные акты Сою­ за ССР, «препятствующие проведению экономической реформы», могут быть приостановлены Верховным Советом РСФСР или Прези­ дентом РСФСР.

§5. Реформы 1992 г.

Вдекабре 1991 г. соглашением Президентов РСФСР, Украины и Председателя Верховного Совета Белоруссии, ратифицированным Верховными Советами всех трех республик, СССР ликвидируется. Создается Содружество Независимых Государств (СНГ), С этого вре­ мени РСФСР уже официально самостоятельное суверенное государ­ ство, субъект международного права, да еще и правопреемник СССР, Под юрисдикцию России полностью переходят многие сферы эконо­ мики, оборона и безопасность, внешние дела и др.

Конечно, сразу встают вопросы о том, как развиваться новому го­ сударству и а международном аспекте, и в рамках СНГ, и внутри. При­ нимаются документы, предпринимаются шаги, имеющие конститу­ ционное значение, прежде чем проводится очередная конституцион­

ная реформа. » Законом от 25 декабря 1991 г. Верховный Совет объявляет новое

наименование РСФСР: Российская Федерация — Россия.

Очень остро стоит вопрос о внутреннем устройстве страны. В стране, где всегда отдавалось предпочтение национальному при­ знаку в строительстве федерации, рождается идея строить ее на соче ­ тании национального и территориального начал. 31 марта 1992 г. под­ писываются три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государствен­ ной власти Российской Федерации и органами власти соответственно республик в составе Федерации, автономной области и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. При­ чем по настоянию республик в касающемся их Федеративном догово­ ре они названы суверенными республиками.

Интенсивно идет разработка новой Конституции РФ. В апреле 1992 г. созывается VI Съезд народных депутатов. Постановлением от 10 апреля 1992 г. «О Федеративном договоре» он одобряет этот дого­ вор и постановляет: «Включить содержание Федеративного договора как составную часть в Конституцию Российской Федерации». К при­ нятию новой Конституции не готовы ни страна в целом, ни депутаты, Они одобряют в основном проект, подготовленный Конституцион­ ной комиссией, и считают необходимым продолжить работу по под­ готовке Конституции.

Одновременно 21 апреля 1992 г. в действующую Конституцию РФ вносятся крупные изменения , связанные с фактом распада СССР и суще- < твования России как самостоятельного государства, с новым типом федерации. Остановимся подробнее на этих новеллах.

1. Конституция отражает новое наименование государства «Рос­ сийская Федерация — Россия» по всему тексту. Причем в ст. 1 указано , что эти наименования «равнозначны». Таким образом, характеристи­ ка страны как советской и социалистической, и до этого чисто симво­ лически остававшаяся в названии государства, теперь исключена полностью. Хотя кое-где в тексте Конституции эти слова еще встре­ чаются (например, «Советское государство» — ст. 4, «социалистиче­ ская демократия» — ст. 9), но уже скорее как анахронизмы, которые исчезнут вместе с принятием новой Конституции.

В ч. 1 ст. 1 добавлено, что Российская Федерация есть суверенное «федеративное» государство. В ст. 1 включена ч. 2: «Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей».

Статья 3 ранее посвящалась демократическому централизму как принципу организации и деятельности государства. Теперь ст. 3 за­ крепила, во-первых, принцип разделения властей, причем в двух ас­ пектах — между органами законодательной, исполнительной и судеб­ ной власти и между уровнями — Российская Федерация, ее субъекты, местное самоуправление; во-вторых, принцип подотчетности госу­ дарственных органов и должностных лиц народу.

2.Раздел II «Государство и личность» сохранил лишь свое назва­ ние, содержание же было полностью заменено. Сюда теперь входят тл. 5 с названием «Права и свободы человека и гражданина» — она имеет в своей основе упоминавшуюся ранее Декларацию от 22 ноября 1991 г., а также гл. 6 — она стала называться «Обязанности граждан Российской Федерации». '

3.Ряд изменений относился к государственному устройству. Из Конституции исключены нормы, касавшиеся нахождения Россий­ ской Федерации в составе СССР. Глава 7, называвшаяся «РСФСР — союзная республика в составе СССР», теперь получила наименова­ ние «Российская Федерация — суверенное государство». «Глухим» от­ кликом на существование СНГ можно считать ч. 3 ст. 68, согласно ко­ торой Российская Федерация вправе вступать в союз с другими госу­ дарствами и передавать органам союза осуществление части своих полномочий,

В Конституции отражается субъектный состав Российской Феде­ рации на момент внесения изменений, в том числе и новые названия ряда субъектов. В связи с подписанием Федеративного договора в Конституции была более полно сформулирована статья о предметах ведения органов государственной власти и включены специальные

статьи о вопросах совместного ведения Российской Федерации и со­ ответственно республики, автономной области и автономного окру­ га, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Одновремен­ но появилась формулировка «приложить к Конституции (Основному Закону) Российской Федерации — России»- и далее назывались все три федеративных договора, которые упоминались ранее.

Права субъектов существенно расширены. В частности, преду­ сматривалось, что они являются самостоятельными участниками ме­ ждународных и внешнеэкономических связей. В сфере совместного ведения на уровне Российской Федерации предусматривалось изда­ ние Основ законодательства, законов и кодексов, но далее в соответ­ ствии с ними субъекты могли осуществлять собственное правовое ре­ гулирование. Вместе с тем права различных субъектов по отношению друг к другу были не совсем равными, республики имели ряд преиму­ ществ.

4. Ряд конституционных новелл коснулся органов законодатель­ ной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправ­ ления. Причем регулирование достаточно противоречиво и отражает борьбу взглядов на тот момент относительно позиций различных ор­ ганов. у

В частности, в Конституцию включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов. Например, в ст. 87 вносится дополнение о том, что «важнейшие вопросы» уровня Российской Фе­ дерации, ее субъектов, местного значения решаются на заседаниях соответствующих Советов. Они же могут вынести решение важней­ ших вопросов на референдум.

Однако одновременно усиливаются и позиции Президента РФ. Так, при учреждении поста Президента согласно ст. 121s (в ред, от 24 мая 1991 г.) он издавал указы и распоряжения «на основе и во ис­ полнение» Конституции и законов Российской Федерации, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Теперь появляется формулировка — издает свои акты «по вопросам, отнесенным к его ведению». Это позволяло Президенту расширительно толковать свои возможности, в том числе не дожидаться издания закона, на основе и во исполнение которого могли появиться его указ, распоряжение, а то

ивосполнять своим актом отсутствие закона.

5.Крупные изменения при реформе 21 апреля 1992 г. коснулись Конституционного Суда РФ. Они направлены на возвышение его роли в государстве. В ч. 1 ст. 165 уточняется характеристика этого ор­ гана. Ранее говорилось, что он является высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации, осуществ-

лающим судебную власть в форме конституционного судопроизвод­ ства. Теперь читаем: Конституционный Суд РФ — высший орган су­ дебной власти по защите конституционного строя. Конечно здесь обозначена более сильная роль Конституционного Суда. В Конститу­ цию включена дополнительная ст. 165', перечисляющая полномочия Суда, которые при этом расширяются. В частности, Конституцион­ ный Суд имел право решать дела о конституционности актов не толь­ ко федерального уровня, но и всех видов субъектов РФ; не только ме­ ждународных, но и внутригосударственных договоров; он мог разре­ шать споры о компетенции между органами федерального уровня, ими и органами субъектов РФ, между органами отдельных субъектов (влияние новой федеративной структуры государства). Суд согласно ст. 165’ мог рассматривать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики. Он давал заключения в связи с возможным прекращением полномочий высших должностных лиц в силу их стойкой нетрудо­ способности либо отрешением от должности.

Хотя Конституционная комиссия работает над проектом новой Конституции РФ, ее принятие откладывается. 9 декабря 1992 г. VII Съезд народных депутатов принимает очередной Закон «Об измене­ ниях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Феде рации — России». Они отражают многие экономические и политиче­ ские события, но прежде всего — противостояние ветвей власти, и по­ этому одним из важнейших моментов конституционной реформы стало усиление позиций Съезда народных депутатов и Верховного Совета по отношению к Президенту и Правительству. Рассмотрим кратко основные новеллы этой конституционной реформы.

1. Из преамбулы Конституции было исключено упоминание об

СССР.

2. В ст. 7, где говорилось о том, что общественные объединения действуют в рамках Конституции и законов РФ, республик в ее соста­ ве. было добавлено указание и на акты иных субъектов РФ, с которы­ ми теперь они тоже должны считаться. Но более существенно допол­ нение ч. 2 ст. 7: не допускалось создание общественных объединений (т.с. партий, иных общественных организаций, движений), имевших целью не только насильственное свержение конституционного строя, но и «создание нс предусмотренных Конституцией и законами Рос­ сийской Федерации структур власти, незаконных вооруженных фор­ мирований»*,

3. Изменения были внесены в статьи, посвященные собственно­ сти. Именно при этой реформе в Конституции РФ закрепляется кг-

личке частной собственности, хотя впервые она нашла отражение в Законе РФ о собственности от 24 декабря 1990 г. Согласно ст. 10 в Рос­ сийской Федерации признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципаль­ ная и собственность общественных объединений.

4.Восполнены упущения предшествующих реформ и везде, где речь идет о субъектах РФ, названы города Москва и Санкт-Петер­ бург; при этом в Конституцию введено понятие «города федерального значения».

5.Многие важные изменения коснулись соотношения прав зако­ нодательной и исполнительной властей в Российской Федерации. Народные депутаты сочли, что возможности Президента слишком широки и это не позволяет осуществлять должного контроля за его

деятельностью, а также в отношении Правительства. Отсюда и ряд новелл.

Многие депутаты хотели бы, чтобы как можно большее число чле­ нов Правительства (а не только его Председатель) назначалось Пре­ зидентом с согласия Верховного Совета. В конце концов сошлись (и Президент заявил о своем согласии) на том, что свое добро Верхов­ ный Совет дает еще на четырех министров — иностранных дел, обо­ роны, безопасности, внутренних дел (ст. 109 п. 3).

Для усиления своего влияния на исполнительную власть депутаты включили в ст. 1215 л. 6‘, согласно которому Президент представляет Верховному Совету предложения об организации, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств Российской Федерации. Это должно было означать, что не Прези­ дент, а Верховный Совет определяет всю структуру исполнительной власти.

При учреждении поста Президента в Конституции 24 мая 1991 г. было записано, что Правительство — это орган исполнительной вла­ сти, подотчетный Президенту. Теперь же в ст. 122 сказано: подотчет­ ный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президен­ ту РФ.

Ранее Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ(п. 19 ст. 109). Те­ перь данное положение было расширено — «указы и распоряжения».

11о было также добавлено, что Верховный Совет вправе приостанав­ ливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения

.с и об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в Конституционный Суд РФ.

252Глава 5. Конституционные реформы в России 1988—1992 гг.

Иеще одно существенное положение: при включении в Конститу­ цию 24 мая 1991 г. главы о Президенте в ст. 121-6 было записано, что

полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно из­ бранных органов государственной власти. VII Съезд добавил сюда не­ сколько слов — «в противном случае они прекращаются немедлен­ но». Эта формулировка, конечно, юридически не является четкой (например, неясно, имеет место это автоматически или по решению какого-то органа). Но она оказалась пророческой и как будто бы пре ­ дугадывала события, которые произойдут в следующем, 1993 г.

§ 6. Некоторые выводы и обобщения

Как видно из изложенного выше, по существу посредством внесе­ ния изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. в России был енрормлен совершенно новый общественный строй. Благодаря обновлен -

ной конституционной основе он стал уже и новым конституционным строем страны. Это выражается в следующих главных моментах.

1. Из Конституции последовательно были исключены характери­ стики общества, государства как советского и социалистического. Иными словами, ярко выраженная идеологическая «начинка» была заменена определениями, которые тоже несли идеологическую на­ грузку, но нс имели окраски, свидетельствующей о приверженности одному общественно-политическому учению, и более ориентирова­ лись на распространенные в мире идеологически нейтральные и «веч­ ные» положения о власти народа

Поднятый на конституционный уровень принцип однопартийно­ сти уступил место также возведенному в конституционное положение принципу многопартийности и политического плюрализма.

Наконец, система власти, построенная на верховенстве одной группы органов — Советов — и подотчетности им всех остальных ор­ ганов государства, была заменена принципом разделения властей, при котором все три ветви власти — законодательная, исполнитель­ ная и судебная — юридически равноправны и обладают средствами взаимного влияния друг на друга.

2. Кардинально изменились экономические и социальные пара­ метры системы, закрепленные в конституционных новеллах. Прежде всего это разрушение приоритета государственной собственности, выдвижение на первый план собственности индивида, предоставле­ ние ему права владеть средствами производства, наконец, закрепле­ ние в Конституции частной собственности.