10042

Глава 8. Концепция Указа Президента РФ «Об утверждении Государственной политики …

Раздел IV. Обеспечение реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике.

Раздел V. Приоритетные направления реализации государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике.

4.Прогноз последствий принятия проекта НПА

Врезультате принятия соответствующего Указа прогнозируется активизация и упорядочение нормотворчества в сфере противодействия коррупции и теневой экономике в России, создание объективных правовых предпосылок для постепенной минимизации отрицательного воздействия коррупции и теневой экономической деятельности на все сферы социальной жизни и качество жизни россиян.

Приложение 1. Паспорт проекта

Ценностная цель работы

Повышение уровня и качества жизни россиян; повышение уровня национальности безопасности в сфере государственной власти и экономического развития.

Операционная цель работы

¾Разработка проекта Указа Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике», пояснительной записки к нему и перечня Указов Президента РФ, в которые необходимо внести изменения в связи с принятием данного Указа.

¾Разработка пакета проектов нормативных актов, в которые необходимо внести изменения в связи с принятием Указа Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике».

Структура, сроки проведения работы, исполнители

Предполагаемый субъект (субъекты) нормотворческой инициативы при внесении проекта НПА — Президент РФ.

Предполагаемые субъекты нормотворческой инициативы при внесении сопутствующих НПА — Президент РФ; Правительство РФ.

421

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Приложение 2. Нормативные правовые акты, регулирующие

внастоящее время отношения, входящие в предмет проекта НПА:

•Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 12 декабря 2000 г. Федеральный закон о ратификации от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ (Российская газета. 29.04.2004);

•Конвенция ООН против коррупции от 9 декабря 2003 г. Федеральный закон о ратификации от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ (Российская газета. 21.03.2006);

•Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Федеральный закон о ратификации от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ (Российская газета. 28.07.2006);

•Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 1300 в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 года № 24 (СЗ. 1997. № 52. Ст. 5909);

•Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (141, пункты «а» и «б» части второй (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); 142, часть вторая (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); 1411; 1451; 159, пункт “в” части второй; 160, пункт «в» части второй; 164 (в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения); 170; 174, пункт «б» части третьей; 1741, пункт «б» части третьей; 175, часть третья (в случае совершения соответствующего деяния с использованием своего служебного положения); 183 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа);184; 188, пункт «б» части третьей; 201; 202 (в случае совершения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц); 204; 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений); 290; 291; 304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений); 221, пункт «в» части второй; 226, пункт «в» части второй; 229, пункт «в» части второй; 285; 2851; 2852; 286 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности); 288 (в случае совершения соответствующего деяния корыстной или иной личной заинтересованности); 289; 292 и 316 (в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений);

•Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (ст. 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27);

422

Глава 8. Концепция Указа Президента РФ «Об утверждении Государственной политики …

•Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть вторая) от 26 января 1996 года № 14-Ф, в части относящейся к регламентации нарушения правил дарения, предусмотренных главой 32 а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных главой 39;

•Указ Президента РФ «О Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией» от 20 января 1993 года № 10 (СЗ. 2000. № 37. Ст. 3701);

•Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г. № 361 (с изм., внесенными Указом Президента РФ от 16.11.1992 г. № 1392) (Российская газета. 1992. 7 апреля);

•Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 (СЗ. 2002. № 33. Ст. 3196);

•Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по борьбе с коррупцией» от 10 марта 2000 г. № 164-III ГД (Парламентская газета. 2000. 23 марта);

•Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г. (Российская газета. 2000. 23 февраля);

•Постановление Пленума Верховного Суда СССР «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебными положением, превышением власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» от 30 марта 1990 г. № 4 (Бюллетень Верховного Суда

СССР. 1990. № 3.)

423

Заключение

В начале исследования, итоги которого составили содержание коллективной монографии, авторам — на основании знания проблемы, знакомства с мировым опытом, российскими инициативами — картина была парадоксальным образом ясна. Нельзя сказать, что до настоящего времени в России не предпринимались попытки разработать и реализовать те или иные концепции противодействия коррупции и теневой экономике, инициаторами которых выступали федеральные и региональные структуры, отдельные политики и научные коллективы. Равно как нельзя с уверенностью утверждать, что все эти концептуальные подходы в разной степени были ошибочными или несвоевременными. Однако фактом остается то обстоятельство, что спустя 15 лет после открытия общенациональной дискуссии на тему «сколько у нас коррупции и теневой экономики и как с ними нужно бороться», наша страна так и не получила со стороны государства ясного ответа на эти вопросы.

«Ясность» была связана, прежде всего, с затертостью, с заговоренностью, если не с заболтанностью темы. Ну, кто не знает, что коррупция — это плохо, что с ней надо бороться, что в России ситуация — одна из наихудших в семействе развитых стран, что российские верховные власти озабочены этой проблемой, что создаются комиссии и программы, а отдельных «оборотней» даже ловят и сажают, что надо поднять зарплату чиновнику и ужесточить наказание.

Не было только ясности: почему же в России расцветает явление коррупции? Как связана коррупция с теневой экономикой? Как может бороться тотально коррумпированная власть со своею собственной коррупцией? Что за новые «уникальные» проявления и формы дарит миру «изобретательная» Россия? И главный вопрос: есть ли выход в принципе ? В чем он? Каков он?

Как-то стало привычным — в особенности из политической и думской риторики — считать, что нужно принять закон о борьбе с коррупцией и все наладится.

Иными словами, парадокс заключается в том, что ясности в обыденном понимании — делай раз, делай два и все будет хорошо — к финишу исследований стало меньше. Стало очевидно, что российский случай — чрезвычайной сложности. Как рак, метастазы от которого поразили не только конкретных чиновных «оборотней», но и государственную систему в целом. Коррупция в повестке вызовов государственной власти России выходит на первый план.

Чем отличаются полученные результаты от широко известных в литературе подходов? Во-первых, они не могли появиться без применения специальной алгоритмизированной проблемно-управленческой технологии1,

1 Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленчес- ких решений. Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. Вып. 2. М.: Научный эксперт, 2006.

424

Заключение

которая только и позволяет разложить сверхсложную проблему на ее составные части, проанализировать каждую из них и найти решение. В результате декомпозиции проблемы коррупции и теневой экономики идентифицировано 209 управленческих задач и, в итоге, около 103 их управленческих решений. Решения, в свою очередь, требуют практической реализации более ста нормативных правовых актов и многих организационно-управленчес- ких действий. Вообразить, что подобный массив решений возможно сгенерировать по наитию — затруднительно. С учетом того, что каждое решение алгоритмически связано с изначальной целью и соответствующими конкретными проблемами и задачами, обеспечивается их результативность. Это дало новое качество программных предложений и всего набора разработанных государственно-управленческих действий.

Исследование позволило идентифицировать шесть достаточно самоопределенных в сущностном отношении, в отношении механизмов и особенностей «контуров» коррупции (включая как отдельный «контур» теневую экономику). Причем здесь также не было нужды во вкусовых предпочтениях, а классификация, точнее даже стратификация, вытекала из анализа достаточности набора специфических признаков явления для его отдельной идентификации.

Оказалось возможным выделить сугубо российские «достижения» на этом поприще. Во-первых, это т. н. идейная коррупция. То, что она вроде бы за рамками криминально-экономического пространства, не снимает такого основного признака, как противопоставление узкоэгоистического интереса чиновника всеобщему интересу, общественному благу. Категория коррупции, таким образом, задавая рефрен всей работе, рассматривается шире и глубже канонического понимания. Авторы убеждены: не вскрывая сущности явления — если угодно, даже на философско-этическом уровне, уровне общегосударственной миссии — разложить явление по его составляющим и найти эффективные управленческие ответы не представляется возможным.

Во-вторых, широко известный в мире и, надо признать, достаточно эффективно регулируемый «конфликт интересов» в российской интерпретации превратился путем масштабной мутации в явление сращивания бизнеса и бюрократии.

В-третьих, углубленный анализ показал, что российская версия теневой экономики является прямым следствием (в части своей масштабности) либерального радикализма в проведении экономической реформы, монетаристских экономически необоснованных диспропорций, т. е. является рукотворным феноменом. Что, впрочем, придает долю оптимизма, поскольку такие причины вполне эффективно купируются сменой неприемлемого экономического инструментария государства.

Масштабы явления, его тотальность приобрели уровень угрозы национальной безопасности. Это означает, что конституционный механизм, со-

425

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

держащийся в ст. 55 Конституции РФ, не просто позволяет, а требует решительных нестандартных действий в борьбе с коррупцией. Увещевательные, пиаровские меры, беспомощные перестановки и изобретения все новых совещательных, координационных и прочих комиссий — дело с места не сдвигают. Поэтому одним из ключевых решений (по опыту работы механизма, обеспечивающего национальную безопасность в области государственной тайны) предлагается т. н. «колпак», под который помещаются коррупциогенные ячейки бюрократического аппарата. Телефон, переписка, кабинет, дом, автомобиль, родственники чиновника, находящегося на коррупциогенной должности, становятся предметом контроля в соответствии с данной нормой Конституции. Существенно, что это делается принципиально на основе добровольного согласия чиновника, как обязательное требование к данной должности. Законодательная регламентация и тщательная выверка этого радикального механизма с позиций действующего российского законодательства показывают возможность реализации данного предложения.

В этом же русле лежит решение о создании спецслужбы, уполномоченной в данной сфере, с прямым подчинением Президенту РФ. Дело в том, что в политической системе с централизованной государственно-управленчес- кой компетенцией, которая все больше укореняется в России, возрастает роль т. н. «политической воли». Становится очевидным, что масштабный ответ российской коррупции требует решений на высшем уровне, програм- мно-целевого планирования этой деятельности, ресурсного обеспечения, широчайшей пиаровской кампании для мобилизации общественного мнения и создания психологического фона, вынуждающего чиновника к должному поведению.

Кроме императивных мер, в ходе исследования были разработаны некоторые паллиативные решения — таких как, например, проверка законопроектов на коррупциогенные нормы, меры в области бытовой коррупции и т. д. Предлагаемые меры не просто номинированы, но каждая получает проект документа в формате, требуемом регламентом государственного управления. Как оказалось, идея одного закона о коррупции является неработоспособной. На самом деле подлежит изменениям и дополнениям множество нормативных правовых актов разного уровня. Необходимо принятие и совершенно новых актов. Главенствующая роль в этом множестве, конечно, принадлежит интегративной, координирующей всю государственную управленческую программу действий в этой сфере — Концепции государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике, утверждаемой Указом Президента РФ. По сути дела речь идет действительно о программе государственных мер, решений и действий. Авторский коллектив уверен, что детализация, с которой было проделано конструирование предлагаемой программы, является гарантией ее результативности. Дело за малым — реализацией.

426

Заключение

Впереди у данной разработки непростая судьба. Ей нужно дойти до на- учно-экспертного сообщества, политиков и публичных деятелей, государственных управленцев. Предстоит очень большая работа по детальному прописыванию всех предложенных решений. В этой связи готовится к изданию сборник проектов нормативных правовых актов по реализации предложенной программы борьбы с коррупцией и теневой экономикой.

Авторский коллектив очень жестко подходил к верификации своих разработок с целью гарантии их научно-экспертной состоятельности. Некоторые результаты исследования были изложены в научных статьях2. И именно с этой целью была организована Всероссийская научная конференция «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России»3, на которой была представлена на суд научной общественности настоящая разработка. На этом этапе ее основные положения были полностью подтверждены.

Авторы надеются, что предлагаемая читателю коллективная монография может внести реальный вклад в процессы оздоровления российской экономики, государственного управления и жизни российского общества.

2 Сазонова Е.С. Ограничение прав государственных гражданских служащих в целях противодействия коррупции. Власть. 2006. № 11. С. 55; Малчинов А.С. К вопросу о совершенствовании законодательства как фактора снижения коррупции в судебной власти. Власть. 2006. № 10. С. 62; Сулакшина А.С., Вилисов М.В. Коррупция и теневая экономика: проблемный анализ. Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования . Вып. № 6. М.: Научный эксперт, 2006. С. 92.

3 Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России // Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 6 июня 2007) — М.: Научный эксперт, 2007.

427

Словарь

Взятка — деньги, ценные бумаги, иное имущество или выгоды имущественного характера, передаваемые взяткополучателю за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц (ч. 1 ст. 290 УК РФ).

Взятка-подкуп — взятка, которая получена (передана) до совершения (уклонения от совершения) в интересах взяткодателя того или иного действия.

Взятка-вознаграждение — взятка, полученная (переданная) после совершения в пользу взяткодателя определенных действий (акта бездействия).

Взятки крупный размер — сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера, превышающие триста минимальных размеров оплаты труда (прим. к ст. 292 УК РФ).

Взятки получение — получение должностным лицом лично или через посредника взятки в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а равно за общее покровительство или попустительство по службе (ч. 1 ст. 290 УК РФ) либо за незаконные действия (ч. 2 ст. 290 УК РФ).

Взятки дача — передача взятки должностному лицу лично или через посредника (ч. 1 ст. 291 УК РФ).

Взяткодатель — любое вменяемое физическое лицо, достигшее шестнадцатилетнего возраста, передавшее взятку должностному лицу лично либо через посредника.

Взяткополучатель — должностное лицо, получившее взятку лично либо через посредника.

Взяточничество — дача взятки, получение взятки, посредничество во взяточничестве (ст. 290 и 291 УК РФ).

428

Словарь

Выгода (преимущество) при злоупотреблении полномочиями — любая польза в виде имущества, услуги или льготы, а также иных преимуществ как имущественного (например, увеличение конкурентоспособности), так и неимущественного (например, повышение уровня деловой репутации) характера.

Государственная служба — профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

Должностное лицо (применительно к гл. 30 УК РФ) — лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядитель- ные административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации (прим. 1 к ст. 285 УК РФ).

Злоупотребление полномочиями — использование лицом, выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, своих полномочий вопреки законным интересам этой организации и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние повлекло причинение существенного вреда правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства (ч. 1 ст. 201 УК РФ).

Злоупотребление полномочиями частными нотариусами или аудиторами — использование частным нотариусом или частным аудитором своих полномочий вопреки задачам своей деятельности и в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц либо нанесения вреда другим лицам, если это деяние причинило существенный вред правам и законным интересам граждан или организаций либо охраняемым законом интересам общества или государства (ч. 1 ст. 202 УК РФ).

Идейная коррупция — обусловленная корыстной или иной личной заинтересованностью подмена общих (общественных, в том числе государственных) интересов частными (ведомственными, корпоративными, клановыми, семейными, индивидуальными).

Использование частным нотариусом своих полномочий вопреки задачам своей деятельности — действие (бездействие) соответствующего лица, связанное с реализацией им прав и (или) обязанностей, предус-

429

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

мотренных ст. 14 и 15 Основ законодательства РФ о нотариате, которое противоречит задачам нотариальной деятельности, т. е. совершено с нарушением положений данного нормативного акта (например, разглашение частным нотариусом сведений, которые ему стали известны в связи с совершением нотариальных действий, за исключением случаев, предусмотренных ч. 4 ст. 5 названных Основ, в том числе путем оглашения соответствующих документов или выдачи их лицам, не от имени которых или не по поручению которых совершены соответствующие действия; совершение нотариальных действий, противоречащих законодательству РФ или международным договорам; уклонение от совершения нотариальных действий без законных к тому оснований (ч. 1 ст. 16 и ст. 48 указанных Основ); непредставление в налоговый орган справки о стоимости имущества, переходящего в собственность гражданина (ч. 4 ст. 16 Основ), или представление ее в искаженном виде; совершение нотариальных действий с нарушением требований о месте их совершения (ст. 40 Основ); отложение или приостановление совершения нотариальных действий с нарушением соответствующих оснований и сроков (ст. 40 Основ); совершение нотариальных действий с нарушением установленного порядка их совершения (ст. 42–47, 50–106 Основ).

Использование аудитором своих полномочий вопреки задачам своей деятельности — действие (бездействие) данного лица, связанное с реализацией им прав и обязанностей, которое противоречит задачам аудиторской деятельности, т. е. совершено с нарушением законодательства; проведение проверки аудиторами, являющимися учредителями, собственниками, акционерами, руководителями или иными должностными лицами проверяемого экономического субъекта, несущими ответственность за соблюдение бухгалтерской (финансовой) отчетности, либо состоящими с указанными лицами в близком родстве или свойстве; проведение проверки аудиторскими фирмами в отношении экономических субъектов, являющихся их учредителями, собственниками, акционерами, кредиторами, страховщиками, а также в отношении которых данные фирмы являются учредителями, собственниками, акционерами, а также в отношении экономических субъектов, являющихся их дочерними предприятиями, филиалами.

Информкоррупция — понятие, обозначающее явление существенно искаженного отражения реальной коррупции средствами массовой информации. По объему и общественной опасности И. может многократно превосходить или быть меньшей, чем реальная коррупция.

Кадровая коррупция — подкуп (получение, обещание, предложение, дача или вымогательство взятки), любое другое незаконное использование

430