10042

Глава 4. Коррупция в системе власти

в определенной степени, надзорных полномочий за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное следствие.

В то же время, при принятии данного закона не ставилось под сомнение, что надзорная функция Прокуратуры РФ является определяющей для деятельности данных органов государственной власти и не подлежит ограничению. Согласно ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре в Российской Федерации», предметом прокурорского надзора является, в том числе, и законность решений, принимаемых органами, осуществляющими предварительное следствие.

Однако фактически закон предполагает ограничение полномочий прокуроров за счет расширения прав следователей и руководителей следственных органов. Прокурор лишается права непосредственно вмешиваться в расследование. И следователь становится монополистом при принятии того или иного решения, касающегося уголовного преследования. В случае обнаружения каких-либо нарушений, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор имеет право только косвенного реагирования, т. е. он может обратиться с требованием об их устранении к руководителю следственного органа.

Реальный же надзор со стороны прокуратуры за ведением следствия теперь будет осуществляться только при утверждении обвинительного заключения.

Кроме того, ситуация усугубляется еще и тем, что надзорные полномочия прокурора при производстве предварительного расследования предполагают, что последний должен иметь возможность знакомиться со всеми материалами уголовного дела. Однако в Уголовно-процессуальном кодексе РФ отсутствует норма, предусматривающая право прокурора требовать от органов дознания и предварительного следствия для проверки уголовного дела документы, материалы и иные сведения о расследовании уголовного дела. Вероятно, подразумевалось, что органы расследования будут предоставлять прокурору информацию о деле тогда, когда принимаемые ими решения требуют согласования с ним84. Теперь же, в связи с организационным отделением функций следствия и надзора в органах прокуратуры, такая правовая лакуна становится серьезным препятствием для осуществления прокурорского надзора.

Ранее наличие права органов прокуратуры на участие в производстве предварительного расследования играло для следователей роль серьезного фактора, сдерживающего коррупционные практики. Приведем пример. Как известно, одним из способов повышения статистических показателей раскрываемости преступлений является так называемое «раздутие» результатов правоохранительной деятельности. Например, в случае задержания

84 Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И.Л. Петрухин. М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2007. С. 71.

221

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

нескольких человек при выносе с завода запчастей возбуждается не одно уголовное дело, а несколько (в соответствии с числом подозреваемых)85. Обычно прокуратура пресекает подобные нарушения, однако теперь это становится затруднительным.

Таким образом, основные цели реформирования органов прокуратуры (повышение эффективности расследования преступлений и борьба с коррупцией) не могут быть достигнуты, поскольку с принятием данного закона степень прокурорского влияния на органы предварительного следствия сведется к минимуму, следователи фактически выйдут из-под надзора органов прокуратуры, что создает благоприятную почву для коррупции в Следственном комитете.

Н.Е. Салтыков-Щедрин писал: «Если некоторые люди полагают, что взятки когда-нибудь прекратятся, то они полагают это от легкомыслия». Как показывает вековой опыт человечества, коррупция неистребима даже в самых законопослушных странах. Но минимизировать ее влияние на общественную, политическую и экономическую жизнь и превратить из системного явления в отдельные проявления можно. Очевидно, что для этого необходимы решения на макроуровне, направленные на радикальное изменение ситуации в стране.

Если обратиться к историческому опыту, то и при Петре I, и при Сталине с коррупцией боролись ужесточением ответственности. Некоторые ученые считают, что главное в этой борьбе — политическая воля и решимость. Велика роль, конечно, и принципа неотвратимости наказания. Лучшей меры профилактики, чем наказание, пока не придумано, а безнаказанность развращает больше всего. Тем более, исследования показывают, что прямой связи между уровнем зарплаты и уровнем коррупции не существует. Должна существовать прямая связь между зарплатой и уровнем ответственности.

Поэтому следует подумать о включении в УК РФ новых запретов на расследование дел о преступлениях следователями Следственного комитета при Прокуратуре РФ, прямо или косвенно заинтересованными в исходе таких дел.

Разумеется, принятие административных мер по усилению ответственности, необходимо, но недостаточно. Здесь требуются и иные решения.

Так, в целях укрепления независимости прокуроров при осуществлении уголовного преследования следует принять во внимание опыт США, где расследование уголовных дел в отношении высших должностных лиц производится независимым прокурором, который назначается специальным подразделением Окружного федерального суда в Вашингтоне86. Также

85Андрюхин А., Антипова Н. В России стали больше красть. Но меньше убивать // <www. izvestia.ru/obshestvo/article3105692/>.

86Скидмор М.Д., Трипп М.К. Американская система государственного управления. М., 1993. С. 277.

222

Глава 4. Коррупция в системе власти

и Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. № R (2000) 19 «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» требует, чтобы государства обеспечивали эффективные гарантии выполнения прокурорами своих профессиональных обязанностей и функций.

Применительно к России речь идет о том, что уголовно-процессуальная обеспеченность эффективного расследования преступлений, совершаемых лицами, занимающими государственные должности, не достаточно эффективна. Такие лица обладают возможностями влияния на должностных лиц прокуратуры (теперь — в рамках Следственного комитета), ведущих расследование, в том числе и посредством использования своих связей. Поэтому представляется необходимым и целесообразным использование опыта США в России применительно к созданию специальной независимой комиссии по расследованию преступлений таких субъектов.

Помимо этого, необходимо также внести изменения в законы и другие нормативные правовые акты, регулирующие правовое положение органов контрольной власти, предусматривающие укрепление их независимости (поскольку эффективность их работы напрямую зависит от степени их независимости, в том числе и от политической конъюнктуры), в том числе при назначении на должности. Помимо этого, назначение на должности без кумовства можно обеспечить посредством формирования единых правил о подразделении собственной безопасности, а также посредством проведения сотрудниками правоохранительных органов операций по выявлению недобросовестных сотрудников в других органах «контрольной» власти.

4.4.2. Кадровая и экономическая коррупция в системе контрольно-счетных органов

Кадровая и экономическая коррупция в Счетной палате Российской Федерации

В преддверии выборов Счетную палату (независимый орган государственного финансового контроля) часто пытаются использовать для политического давления. Выдвижение на пост аудитора происходит по политическим признакам или имеет место лоббирование кандидатуры аудитора той или иной финансовой группой. Так, помимо воли председателя Счетной палаты С. Степашина, Роман Абрамович в 2003 г. сумел добиться назначения своего предшественника, бывшего губернатора Чукотского автономного округа, Александра Назарова аудитором Счетной палаты; Советом Федерации предпринимались также и другие попытки назначить аудиторами «нужных людей». Это объясняется тем, что аудиторы по статусу фактически приравнены к министрам, глава палаты — к премьер-министру, а его заместители — к вице-премьерам.

223

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Стоит учесть, что при обновлении Счетной палаты подобным образом она стремительнопревращаетсявподконтрольныйвластиибизнесуресурс,посути

вполитический орган, что может лишить ее статуса эффективно работающего независимого контрольного финансового органа. Поэтому следует ужесточить квалификационные требования к председателю Счетной палаты, его заместителям и аудиторам. Необходимо конкретизировать как обязательное условие для занятия ими соответствующих должностей наличие высшего образования, и закрепить в Федеральном законе «О Счетной палате», что такое образование должно быть профильным, т. е. экономическим или юридическим. Кроме того,

внастоящее время требования к аудиторам в отношении наличия у них профессионального опыта в достаточной степени неопределенны.

Безусловно, Счетная палата РФ не свободна и от экономической коррупции. Так, по инициативе Счетной палаты проводится множество проверок негосударственных коммерческих организаций, что не во всех случаях входит в ее компетенцию. В большинстве случаев деятельность коммерческих организаций никак не связана с бюджетным финансированием. Сам факт проведения таких проверок в организациях, не связанных с бюджетным финансированием, свидетельствует о серьезном кризисе в деятельности Счетной палаты 87. Проведенная в июне 2006 г. спецоперация по борьбе с коррупцией в Счетной палате выявила группу лиц (в составе которой находился помощник аудитора Счетной палаты), вымогавшую взятки по результатам проверок, осуществленных Счетной палатой (им предъявлено обвинение в мошенничестве). Помимо этого, в работе Счетной палаты имеют место случаи сокрытия нарушений в деятельности органов государственной власти, выявленных по результатам контрольных мероприятий — например, в виде исключения некоторых фактов из материалов проверок.

Кадровая и экономическая коррупция в контрольных органах законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации

Состояние финансового контроля, осуществляемого в настоящее время в субъектах РФ, нельзя признать удовлетворительным — прежде всего, из-за проблем правового плана. Дело в том, что правовой статус контрольных органов не нашел своего отражения в федеральном законодательстве, и правомочия по нормотворчеству в данной сфере общественных отношений фактически целиком относятся к ведению субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 151 и п. 2 ст. 265 Бюджетного кодекса РФ, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации являются органами государственного финансового контроля, сформированными для проведения внешнего аудита бюджетов.

87 Андреева М.В., Иголкина Н.Л. Всегда ли законны проверки Счетной палаты? // Налоговед. № 2. 2006.

224

Глава 4. Коррупция в системе власти

В настоящее время контрольные органы существуют практически во всех российских регионах (за исключением республик Хакасия и Северная Осетия-Алания). Они формируются на основании бюджетного законодательства — как федерального, так и субъектов РФ, — а также законов или подзаконных актов об этих органах (например, Закон г. Москвы от 1 ноября 1995 г. № 23–73 «О Контрольно-счетной палате Москвы»).

Что касается современной организации деятельности и координации действий данных органов, то их можно охарактеризовать положительно. Дело в том, что в 2000 г. была создана авторитетная организация, объединяющая руководителей контрольно-счетных органов всех уровней единой бюджетной системы Российской Федерации, — Ассоциация контрольносчетных органов России, призванная способствовать наиболее эффективному осуществлению государственного финансового контроля и обеспечивать взаимодействие и сотрудничество органов, входящих в ее состав 88. Создание этой Ассоциации способствовало обобщению и распространению опыта осуществления внешнего финансового контроля за формированием и исполнением бюджетов, скоординированности работы контрольных органов и, в определенной степени, их прозрачности. Однако общая внутренняя замкнутость в функционировании контрольных органов не позволяет говорить об отсутствии коррупционных практик; более того, создает благоприятную почву для развития коррупции как скрытого системного явления.

Контрольные органы, согласно Бюджетному кодексу РФ, образуются при законодательных (представительных) органах субъектов Российской Федерации, однако далеко не всегда они обособленны и независимы от них.

Так, в 42% конституций (уставов) субъектов Российской Федерации органы внешнего финансового контроля рассматриваются как структурные подразделения законодательных органов власти субъектов Российской Федерации, а значит, не могут считаться независимыми, что делает их уязвимыми с точки зрения возможности оказания на них давления89. Кроме того, помимо дифференциации в подходах к организации деятельности контрольных органов, в региональных нормативных актах они также отличаются и по кругу их полномочий. В некоторых субъектах РФ контрольные органы не являются полноправными участниками бюджетного процесса, они осуществляют лишь подготовку материалов по вопросам исполнения регионального бюджета по поручению законодательного органа субъекта РФ90.

88Декларация о создании Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. // <www. ach. gov.ru/interaction/aksor/decl. php>.

89Михеева М.Ю. О правовом положении органов финансового контроля субъектов РФ // Российская юстиция. 2006. № 9.

90Тезисы выступления председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на пленарном заседании Совета Федерации по вопросу о проблемах качества правового пространства России и роли Счетной палаты в совершенствовании законодательства

225

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Помимо этого, в законодательстве РФ отсутствует четкое разграничение компетенции органов государственного финансового контроля, формируемого исполнительной властью субъекта РФ, и контрольных органов, формируемых законодательными органами субъектов РФ, что создает обширное поле для развития коррупционных практик91.

Не стоит недооценивать важность и значение контрольной функции государства. Осуществление финансового контроля является частью системы профилактики и предупреждения коррупционных правонарушений. Но, разумеется, там, где постоянно исследуется вероятность неэффективного использования бюджетных средств, велик соблазн использовать служебные полномочия в корыстных целях. Одним из ярких проявлений несовершенства контрольной системы является рост коррупционности государственного управления. Поэтому проблема предупреждения коррупционных правонарушений особенно остро стоит в контрольных органах власти.

А.А. Ялбуганов, обобщив законодательство субъектов РФ в сфере деятельности контрольных органов, предлагает законодательно определить статус контрольно-счетных и счетных палат как постоянно действующих органов государственного финансового контроля. В связи с этим, также необходимо внести изменения в законы тех субъектов РФ, в соответствии с которыми контрольные органы являются структурным подразделением законодательных (представительных) органов субъектов РФ92.

Согласно Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, организационная, функциональная и финансовая независимость контрольно-счетных органов должна быть закреплена законодательно; она предполагает формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, от проверяемых организаций; необходимо также наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица93.

Единообразная правовая регламентация функций и компетенции контрольных органов — главное условие их самостоятельности и объективности при проведении проверок94. Поэтому, в связи с реализацией таких изменений, возникает необходимость в установлении единообразия правовых основ организации и деятельности независимого финансового контроля в

и правоприменительной практики (Москва, 25 января 2006) // <www. ach. gov.ru/psp/dv/49. php>.

91Михеева М.Ю. О правовом положении органов финансового контроля субъектов РФ // Российская юстиция. 2006. № 9.

92Ялбуганов А.А. Финансово-контрольные региональные органы. Комментарий законода-

тельства. // Гражданин и право. 2002. №11/12. С. 23.

93Принята IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации // <www. ach-fci.ru/AKSOR/activity/04/art2>

94Преображенский Б.Г. Организация государственного финансового контроля: проблемы, задачи, перспективы. С. 3. // <www. council. gov.ru/files/journalsf/item/20061208121717.pdf>.

226

Глава 4. Коррупция в системе власти

субъектах Российской Федерации посредством принятия рамочного Федерального закона — на основании п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации. Отсутствие такого закона в научных и политических кругах оценивается как существенный недостаток федерального законодательства, поскольку неопределенность в этом вопросе на практике не раз порождала ситуацию оспаривания органами прокуратуры законодательства субъектов РФ о контрольных органах, приводила к трудностям при организации взаимодействия данных органов с федеральными контрольными и правоохранительными органами95.

В данном законе следует унифицировать требования к правовому статусу контрольных органов субъектов Российской Федерации, основам организации и принципам их деятельности, гарантиям их независимости, порядку формирования, перечню задач и полномочий по предупреждению, выявлению и устранению нарушений в финансовой сфере. Этот закон должен стать ориентиром для организации единообразной деятельности контрольных органов субъектов РФ.

Кроме того, необходимо привести в соответствие с Конституцией РФ конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, также закрепив в них правовой статус и задачи контрольных органов.

4.4.3. Коррупция в сиcтеме контроля безопасности движения

Безопасность дорожного движения в настоящее время относится к одной из основных сфер общественной безопасности. Состояние безопасности дорожного движения в настоящее время можно назвать катастрофическим. Ежегодно более 35 тыс. россиян погибают в дорожно-транспортных происшествиях, почти 200 тыс. получают ранения96. В таких условиях эффективный контроль и надзор за безопасностью дорожного движения приобретают особую, в прямом смысле слова — жизненную важность.

К сожалению, состояние надзорной деятельности в этой сфере находится не на самом высоком уровне. Не вдаваясь в многочисленные причины такого состояния дел, остановимся на одной из них — коррупции в органах

95Норкин А.В. Контроль как функция парламента и специальных контрольных органов. // По материалам международной научно-практической конференции. М., 29 октября 2003 г. С. 162.; Тезисы выступления Председателя Счетной палаты Российской Федерации С.В. Степашина на пленарном заседании Совета Федерации по вопросу о проблемах качест-

ва правового пространства России и роли Счетной палаты в совершенствовании законодательства и правоприменительной практики (Москва, 25 января 2006 г.) // <www. ach. gov. ru/psp/dv/49.php>.

96Государственная концепция обеспечения транспортной безопасности России // Транспорт России. 2005. № 34.

227

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

безопасности дорожного движения. Каждый автомобилист так или иначе сталкивался с проблемой коррупции на дорогах.

Коррупция в сфере безопасности дорожного движения приобрела сейчас огромные масштабы. Это становится не только одним из самых серьезных факторов опасного положения на дорогах. Распространенность, повседневность, обыденность коррупции на дорогах формирует общественную психологию, поощряет терпимость к взяточничеству и иным коррупционным правонарушениям, олицетворяет собой своего рода «теневой пакт», сговор между надзирающими и поднадзорными, при котором первые за плату разрешают вторым безалаберно относиться к их собственной и к чужой безопасности.

Понимая всю опасность сложившейся практики, целью ставится выработка организационных и правовых предложений, направленных на снижение коррупции в сфере надзора за безопасностью дорожного движения.

Важно отметить, что в рамках данной работы рассматривается достаточно ограниченный круг отношений: это коррупционные отношения, возникающие между уполномоченными должностными лицами Госавтоинспекции безопасности дорожного движения и водителями транспортных средств, использующими их для личных нужд. Намеренно за рамками настоящего исследования оставлены любые формы надзора за предпринимательской деятельностью на автомобильном транспорте, автодорожного надзора. Основной критерий — массовость рассматриваемых явлений и, вследствие этого, — их особая социопсихологическая опасность.

Правовое регулирование безопасности дорожного движения: основные нормативные акты, основные субъекты и объекты контроля и надзора

При рассмотрении правового регулирования отношений надзора за безопасностью дорожного движения возможно сделать противоречивые выводы.

С одной стороны, с количественной точки зрения данные отношения имеют довольно внушительный массив регулирующих правовых актов. К ним относятся как Федеральный закон «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. №196-ФЗ97, так и утвержденные Постановлением Правительства РФ Правила дорожного движения, ответственность за нарушение которых установлена Кодексом РФ об административных правонарушениях. К этому массиву необходимо добавить множество ведомственных актов, как определяющих полномочия надзорных органов (например, положение о госинспекции безопасности дорожного движения), так и порядок исполнения отдельных требований законодательства.

97 СЗ РФ,1995, № 50. Ст. 4873.

228

Глава 4. Коррупция в системе власти

С другой стороны, количество нормативных актов в изучаемом случае обратно пропорционально качеству правового регулирования. Наиболее трагичным тому доказательством служит уже приведенная статистика смертности на дорогах. Более впечатляет объем коррупционной выручки: по некоторым оценкам, он составляет сотни миллионов долларов98. Это деньги, которые подпитывают теневую экономику, негативно воздействуют на правосознание граждан и служителей порядка, подрывают доверие к власти. С другой стороны, эти деньги могли бы быть направлены на усиление безопасности дорожного движения, на предупреждение человеческих смертей.

Одна из причин такой ситуации — развитость ведомственного регулирования, непрозрачность некоторых видов надзорной деятельности, сложность предусмотренных процедур, неоправданность предъявляемых к автомобилистам требований, неадекватность ответственности тяжести совершенных деяний, а также недостатки внесудебного порядка привлечения к административной ответственности. Рассмотрим наиболее распространенные коррупционные деяния в этой сфере и причины возможности их существования.

Основные виды коррупционных правонарушений в сфере обеспечения безопасности дорожного движения. Их административно-правовая

иуголовно-правовая квалификация

Косновным видам мы относим следующие:

«Покупка» техосмотра. Это означает дачу взятки должностному лицу для получения талона, подтверждающего прохождение технического осмотра автомобиля.

Процедура прохождения технического осмотра предусмотрена ФЗ «О безопасности дорожного движения» от 10 декабря 1995 г. Ее основной целью является проверка технического состояния транспортного средства на предмет соответствия установленным параметрам безопасности. В настоящее время технический осмотр производится в соответсвии с Постановлением Правительства РФ от 14 июля 2006 г. № 431. Одна из основных проблем заключается в том, что лицо, выдающее талон о прохождении технического осмотра, не несет никакой ответственности за соответствие автомобиля требованиям безопасности. Не предусмотрена такая ответственность применительно к наличию или отсутствию технического осмотра и для владельца транспортного средства. С позиции гражданского законодательства он все равно является владельцем источника повышенной опасности, и мера его ответственности не становится больше или меньше в зависимости от наличия соответствующего талона. Такая же ситуация наблюдается и с

98 По данным Фонда ИНДЕМ, в 2005 г. объем коррупционной выручки в ГАИ (ГИБДД) составил 183 млн долл. // <lenta.ru/news/2005/07/20/corruption>.

229

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

точки зрения административного законодательства. КоАП РФ не предусматривает наличие или отсутствие талона технического осмотра в качестве смягчающего или отягчающего обстоятельства при назначении ответственности. Факт прохождения технического осмотра не является также основанием для переноса части ответственности источника повышенной опасности на лицо, проводившее технический осмотр: автовладелец или страховая компания не могут предъявить иск ни к органам ГИБДД, ни к проводившей технический осмотр организации. В сложившейся ситуации технический осмотр становится административным обременением, потакающим безответственности лиц, его проводящих. Это создает для них идеальные условия для «торговли» этим ресурсом — никому не нужный, но обязательный в силу закона, грозящий ответственностью только для гражданина, но не для должностного лица, ТО становится идеальным предметом коррупционной сделки. Для повышения его привлекательности как продукта коррупционной «услуги» достаточно лишь немного усложнить процедуру прохождения ТО и увеличить очереди.

Косновным проблемам в этой сфере можно отнести:

•сложность и утомительность процедуры;

•одностороннюю ответственность (только для гражданина);

•доступность «покупки» техосмотра.

Основные решения в этой сфере видятся в следующем.

Необходимо передать процедуру прохождения техосмотра от ГИБДД гражданским службам или частным компаниям. Отменить техосмотр в отношении всех автомобилей в течение гарантийного срока. Обязательно учитывать факт технического состояния автомобиля при оформлении ОСАГО. Если человеку лень получать заключение от СТО — он платит больше за страховку (т. к. не подтверждает снижение риска со стороны техцентра). Для удобства клиента он может получить соответствующее заключение во время очередного обращения в автосервис — нужно только установить срок действия такого заключения.

Водитель не заинтересован в прохождении техосмотра, т. к. этот факт интересует только сотрудников ГИБДД. Он не перекладывает ответственность за техническое состояние на техцентр, который провел техосмотр, не учитывается факт прохождения ТО и в стоимости ОСАГО и т. п. Поэтому техническое состояние автомобиля должно являться фактором, увеличивающим или уменьшающим стоимость ОСАГО (следует ввести несколько категорий технического состояния автомобиля и запрещать эксплуатацию только в крайнем случае — если человек все-таки поехал на неисправном автомобиле, это должно служить отягчающим обстоятельством). Необходимо, чтобы факт прохождения техосмотра перекладывал определенную ответственность за техническое состояние автомобиля на техцентр. В таком случае техцентры прекратят просто «продавать» заключения, т. к. будут опа-

230