10042

Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

Эти цели, как отмечается в литературе, состоят в установлении равновесия между благами личной свободы, выраженных в основных конституционных правах, в том числе и праве на тайну корреспонденции, с одной стороны, и другими общественными ценностями, закрепленными в Конституции РФ17.

Конституционный суд РФ исходит из того, что законодательное ограничение прав и свобод не должно быть чрезмерным, от решения к решению им вырабатывается система критериев определения пределов вторжения государства в сферу прав и свобод человека и гражданина18.

Следует отметить, что Президентом РФ неоднократно подчеркивалось, что коррупция стала одной из главных угроз национальной безопасности государства. Поэтому вводимое «добровольное ограничение» соответствует закрепленным в Конституции РФ целям как ограничение, необходимое для предупреждения коррупции, т. е. необходимое для обеспечения национальной безопасности государства19.

Некоторые трудности в этой связи вызывает конституционное право человека на тайну корреспонденции (ч. 2 ст. 23), являющееся существенным условием и составной частью права на неприкосновенность частной жизни, поскольку норма данной части допускает ограничение этого права только на основании судебного решения. Однако согласно правовой позиции Конституционного суда РФ20 в отношении этого права подлежат применению общие требования ч. 3 ст. 55 Конституции РФ о допустимости ограничения федеральным законом прав и свобод человека и гражданина. Это означает, что ограничение права на тайну корреспонденции также допускается в соответствии с установленными в Конституции РФ целями и на основании федерального закона.

Международно-правовое регулирование

Поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ международные договоры являются составной частью правовой системы РФ, следует принимать во внимание и некоторые нормы, содержащиеся в международных договорах и предусматривающие возможность ограничения права на неприкосно-

17Бурылов А.В. Право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений в Российской Федерации. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пермь. 2003. С. 81.

18Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики. М.: Юристъ. 2004.

С.75.

19В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17.12.1997 № 1300 «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 52. ст. 5909.

20 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 октября 2003 г. № 371-О (п. 2 мотивировочной части) // СПС «Гарант». 2007, июнь.

331

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

венность частной жизни. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. указанное право может быть ограничено, если такое вмешательство публичных властей предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, в целях предотвращения преступлений.

Считается, что в cистеме международных мер по защите прав и свобод человека и гражданина деятельность Европейского Суда по правам человека занимает одно из ведущих мест21. Поэтому следует принимать во внимание, что Европейский суд по правам человека при применении Конвенции о защите прав человека и основных свобод признал, что существование законодательства, разрешающего вести скрытое наблюдение за почтой и связью, в исключительных условиях является необходимым в демократическом обществе. Исходя из этого, он установил критерии правомерности ограничения права на тайну корреспонденции относительно подслушивания телефонных переговоров, которое является наиболее распространенной формой вмешательства государства в пользование правом на тайну корреспонденции22. Именно этими критериями определяются границы ограничений права на тайну корреспонденции в странах Западной Европы.

Следует отметить также, что в Российской Федерации признается юрисдикция Европейского Суда по правам человека по вопросам толкования и применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней 23. В связи с этим необходимо учитывать практику Европейского суда по правам человека во избежание нарушений Конвенции и Протоколов к ней нормами российского законодательства.

Вторжение государства в сферу права на тайну корреспонденции согласно толкованию Европейского суда по правам человека не противоречит требованиям Конвенции, если:

1)это предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах государственной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны, для поддержания порядка и предотвращения преступлений, в целях охраны здоровья и защиты нравственности, а также защиты прав и свобод других лиц;

2)осуществляется в соответствии с законом;

21Пчелинцев С.В. О возможных ограничениях прав и свобод граждан. Из практики Европейского Суда по правам человека. // Российская юстиция. 2006. №1. С. 67.

22Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. СПб.: «Юридический центр Пресс». 2005. С. 226; Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека: Опыт

Совета Европы. М.:. Издательство Московского независимого института международного права. 1997. С. 234.

23Согласно ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» // СЗ РФ. 1998.

№14. ст. 1514.

332

Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

3)этот закон и принятые на его основе подзаконные акты известны общественности и легко доступны;

4)указанные нормативные акты носят настолько четкий характер, что, исходя из них, заинтересованные лица могут корректировать свое поведение;

5)в этих нормативных актах фиксируются пределы компетенции государственных органов, уполномоченных принимать решения о подслушивании и осуществлять его, и ограничения на способы реализации этих правомочий;

6)вмешательство необходимо для защиты демократических ценностей и институтов;

7)вмешательство осуществляется в целях предотвращения и пресечения не каких-то мелких, а вполне определенных и наиболее опасных преступлений;

8)круг лиц, против которых предпринимаются означенные действие, строго ограничен;

9)подслушивание носит выборочный, а не общепоисковый характер;

10)обеспечивается институционализированный контроль за принятием решений о подслушивании самим подслушивателем и его прекращением;

11)вмешательство рассматривается как временная мера;

12)в отношении информации, полученной в результате прослушивания телефонных разговоров, применяется правило конфиденциальности;

13)в случае прекращения преследования или оправдания по требованию соответствующего лица записи либо возвращаются ему, либо уничто-

жаются24.

Предлагаемое «добровольное» ограничение тайны корреспонденции соответствует этим критериям. Кроме того, практика Европейского суда по правам человека предусматривает, что в отношении юридической квалификации случаев вмешательства, мотивируемых целями обеспечения национальной безопасности, применяются даже менее жесткие критерии25.

Контролирующие органы

Полномочия по контролю такого рода за лицами, занимающими государственные должности РФ, должности государственных служащих представляется целесообразным возложить на органы Федеральной службы безопасности Российской Федерации, в связи с тем, что у них имеется опыт

24Энтин М.Л. Международные гарантии прав человека: Опыт Совета Европы. М.:. Издательство Московского независимого института международного права. 1997. С. 235.

25Бачило И.Л., Лопатин В.Н., Федотов М.А. Информационное право. СПб.: «Юридический центр Пресс». 2005. С. 227.

333

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

проведения подобных мероприятий. Кроме того, борьба с преступностью находится в сфере компетенции этих органов26. При этом они уполномочены осуществлять оперативно-розыскные мероприятия по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию коррупции. Они обязаны разрабатывать и осуществлять во взаимодействии с другими государственными органами меры по борьбе с коррупцией. Закон также предусматривает, что на данные органы могут быть возложены и другие задачи в сфере борьбы с преступностью.

В итоге круг их полномочий в ныне действующей редакции Закона находится в полном соответствии с теми функциями, которые планируется на них возложить. Однако это не исключает внесение изменений в данный Закон, конкретизирующих полномочия органов ФСБ России, в части, необходимой для реализации вводимого ограничения.

Доказательственная сила сведений, собранных в ходе проведения такого контроля, не будет обладать приоритетом по отношению к силе других доказательств, что исключит в случае возбуждения уголовного (административного) дела придание карательного характера уголовному (административному) процессу.

Таким образом, введение такого нового антикоррупционного механизма как ограничение федеральным законом конституционных прав на неприкосновенность частной жизни лиц, занимающих должности государственных служащих, в целях борьбы с коррупцией является правомерным и может служить одним из возможных средств противодействия коррупции государственных служащих.

7.1.2.Две модели политики противодействия коррупции

итеневой экономике

Анализ новейшей истории противодействия коррупции и теневой экономике в России27 позволяет выделить, по меньшей мере, две базовые модели правового обеспечения такого противодействия. Одновременно нельзя не заметить дихотомии основных концепций последнего, предопределяющих целенаправленный либо, напротив, нецеленаправленный («попутный», объективный) его характер. Роскошь «попутной» борьбы с коррупцией и теневой экономикой могут позволить себе немногие государства. Преимущественно те, кто миновал яму системной коррупции и теневой экономики,

26Согласно ст. 8 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «Об органах федераль-

ной службы безопасности в Российской Федерации».

27Для целей настоящего исследования понятия «борьба с коррупцией и теневой экономикой» и «противодействие коррупции и теневой экономике» отождествляются. Тем самым нивелируется модная сегодня дискуссия о мере влияния русского языка на активность государства в борьбе с коррупцией и теневой экономикой — прим. авт.

334

Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

превысившей размеры легальной экономики, и имеет небольшой по численности государственный аппарат, эффективно обеспечивает соблюдение чиновничеством высоких этических стандартов (скромность в быту, недопустимость приобретения и пользования дорогими автомобилями и фешенебельными апартаментами наиболее строго соблюдаемые высокопоставленными должностными лицами).

Первая модель или «модель точечных ударов», сутью которой является поиск нескольких наиболее значимых, как правило, ключевых звеньев правовой системы, создав или исправив которые можно запустить механизм противодействия коррупции и теневой экономике. Правовой интерпретацией такой модели обычно является внесение частных «антикоррупционных» и «противотеневых» поправок в действующие (как правило, отраслевые) нормативные правовые акты, но иногда для реализации «точечного удара» приходится принимать принципиально новый закон. Лучше всего суть этой модели может быть уяснена на примере борьбы с коррупцией.

На начальном этапе формирования мирового движения против коррупции (конец 80-х — начало 90-х гг. прошлого века) эта модель активно продвигалась Transparency International и Всемирным банком. Частичное воплощение эта модель нашла в Конвенции ОЭСР о борьбе с подкупом при осуществлении международных сделок 1997 г., Конвенции Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» 1999 г., которая направлена на борьбу с подкупом зарубежных и международных чиновников. Базовой идеей этих конвенций является защита интересов транснационального бизнеса — мотора мировой экономики, коррупционные издержки которого вполне сопоставимы с ВВП большинства государств. Коррупционное бремя транснационального бизнеса неизбежно ведет к снижению уровня жизни большинства людей, вынужденных во все возрастающей степени приобретать товары, производимые ТНК.

Другим воплощением «модели точечных ударов» является еще недавно активно продвигавшаяся Всемирным Банком в России идея «острова без коррупции», попытки реализовать которую, к сожалению, до сего времени не удались. С инициативой создать в регионе при поддержке Всемирного банка «остров без коррупции» дважды выступало Государственное Собра- ние-Курултай Башкортостана и дважды эта инициатива не была воспринята Всемирным банком как серьезная.

Отдельные попытки реализовать узконаправленные антикоррупционные акции носили сугубо национальный характер: Указ Президента РФ Б.Н. Ельцина по оздоровлению государственной службы от 4 апреля 1992 г., приказ Председателя Государственного таможенного комитета РФ по усилению борьбы с коррупцией в таможенной сфере от 26 апреля 1995 г., Указ Президента РФ о борьбе с коррупцией в сфере государственных закупок от 8 апреля 1997 г.

335

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Хотя a priori к достоинствам рассматриваемой модели обычно относят меньшую ее ресурсоемкость, бóльшую «проталкиваемость», ориентированность на решение конкретных задач, бóльшую вероятность достижения успеха, практика не спешит подтверждать эти «аксиомы». Проверить эффективность обратного подхода на общенациональном уровне, который еще называют системным или комплексным, в России до сих пор не удалось. За пятнадцать лет активного антикоррупционного нормотворчества не было принято ни одной федеральной антикоррупционной программы

ини одного комплексного антикоррупционного нормативного правового акта.

Вторая — модель системного воздействия, для реализации которой обычно используют программно-целевой подход и, соответственно, комплексные (межотраслевые) нормативные правовые акты. В силу многих причин российский законодатель с самого начала целенаправленной борьбы с коррупцией правовыми средствами (1992) тяготел именно к этой модели28. В этой связи нет ничего случайного в появлении захватившей умы российских политиков и ученых идее разработки и принятии своеобразного межотраслевого антикоррупционного «миникодекса», сутью которой является концентрация имеющих антикоррупционное содержание норм разной отраслевой принадлежности в рамках единого нормативного правового акта. Однако «безболезненная» реализация модели системного воздействия с помощью не имевшего исторических аналогов комплексного антикоррупционного закона в условиях страны с долго формировавшейся правовой культурой

идавно имеющей развитое кодифицированное законодательство оказалась практически невозможной, поскольку в этом случае происходило скрытое (а иногда и явное) разрушение кодифицированного законодательства с неизбежным последствием в виде коллизии межотраслевого и отраслевого антикоррупционного законодательства.

Первая попытка разработать такой межотраслевой антикоррупционный «миникодекс» была предпринята в 1992 гг. Затем эти попытки повторялись едва ли не ежегодно вплоть до настоящего времени, несмотря на заметное охлаждение интереса законодательных органов к самой идее комплексного антикоррупционного закона.

Почему до сих пор не было предпринято сколько-нибудь последовательных попыток реализовать системную модель антикоррупционного воздействия посредством скоординированных поправок в действующее законодательство — ответить трудно. Скорее всего, потому что на начальном этапе активного антикоррупционного законотворчества еще не вполне были ясны его цели и инструменты и не был найден правовой механизм одновремен-

28 Что же качается модели системного «антитеневого» воздействия на экономику, то она стала формироваться позже и в основном сводилась к борьбе с криминальной экономикой.

336

Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

ного решения общих и частных проблем борьбы с коррупцией. Сегодня эта задача уже не кажется теоретически не разрешимой.

Во всяком случае, летом 2000 г. приемлемый правовой инструмент реализации модели системного воздействия на коррупцию без разрушения кодифицированного законодательства был найден. По инициативе В.Н. Лопатина была создана рабочая группа, в которую вошли В.В. Лазарев и С.А. Карапетян. После достаточно длительных дискуссий за основу была принята идея о разработке Основ антикоррупционной политики в форме федерального закона, включающих предельно общие нормы, адресованные основным субъектам формирования и реализации уголовной политики. Ключевым элементом Основ антикоррупционной политики должны были стать антикоррупционные стандарты для базовых сфер правового регулирования. Изначально также предполагалось, что на основе этого базового закона будет принято более десятка отраслевых законов и иных нормативных правовых актов антикоррупционной направленности. Однако в силу объективных причин (отсутствие какого-либо финансирования и поддержки со стороны властей, партий и общественных организаций) организовать параллельную разработку всего пакета нормативных правовых актов, необходимых для реализации Основ антикоррупционной политики, было просто невозможно.

В течение года Основы антикоррупционной политики (затем Основы законодательства об антикоррупционной политике) проходили достаточно тщательную открытую экспертизу, в том числе в Российской академии наук, МГУ им. М.В. Ломоносова, на многочисленных семинарах и конференциях, с участием российских политиков и общественности. Концепция законопроекта была поддержана почти всеми, кто захотел высказать о нем свое мнение.

5 июня 2001 г., проект Федерального закона «Основы антикоррупционной политики» был впервые внесен в Государственную Думу группой из шести депутатов, но вскоре возвращен инициаторам Комитетом Государственной Думы по безопасности как не имеющий финансово-экономического обоснования, несмотря на то, что в пояснительной записке к проекту обосновывались незатратный характер предлагаемого закона и, соответственно, отсутствие необходимости в таком обосновании.

При этом нельзя не обратить внимания на важную деталь: «Основы антикоррупционной политики» были возвращены инициаторам уже после того как Комиссия Государственной Думы по борьбе с коррупцией официально обратилась в Европейскую Комиссию с просьбой о проведении международной экспертизы данного законопроекта. В целом одобрительное заключение группы экспертов Европейской Комиссии, в которую входили известные зарубежные и российские специалисты в области экономики, политологии и права (А. Ламбер-Могилянски, Дж. Поуп, Т. Вандер Беккен,

337

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Н.Ф. Кузнецова, С.П. Глинкина) способствовало тому, что уже спустя полгода (20 декабря 2001) девять депутатов вновь внесли в Государственную Думу Федерального Собрания РФ доработанный по итогам экспертизы проект федерального закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике». 21 декабря 2001 г. по предложению инициаторов законопроекта он был обсужден на парламентских слушаниях «Современное состояние и пути совершенствования законодательства Российской Федерации в области борьбы с коррупцией» одновременно с более ранним законопроектом «О противодействии коррупции».

По решению Совета Государственной Думы от 22 января 2002 г. (п. 28) «Основы законодательства об антикоррупционной политике» были включены в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы

впериод весенней сессии и должны были рассматриваться 17 мая 2002 г. Однако за два дня до рассмотрения в первом чтении проект был отозван по инициативе Комитета Государственной Думы по безопасности всеми внесшими его депутатами со ссылкой на отрицательный отзыв Правительства РФ (хотя обычно в соответствии с Регламентом Государственной Думы депутаты не обращают никакого внимания на отрицательный отзыв правительства, если закон не требует дополнительного финансирования). 19 июня 2002 г. трое из девяти депутатов, ранее отозвавших свои подписи под проектом, восстановили их и внесли законопроект в Государственную Думу в третий раз.

«Основы законодательства об антикоррупционной политике» вносили

вправовое регулирование борьбы с коррупцией следующие новые принципиальные положения:

•превращение антикоррупционной политики в постоянную функцию государства;

•провозглашение принципа самоограничения власти, создание основ долговременных обязательств власти перед народом;

•установление пределов государственного вмешательства в экономику в интересах борьбы с коррупцией;

•ориентированность на профилактику коррупционных правонарушений, а не на репрессии в отношении коррупционеров, среди которых (при попытке реализовать репрессивную модель борьбы с коррупцией) неизбежно будут преобладать мелкие взяточники;

•создание правовых предпосылок для устранения и предупреждения в будущем противоречий между различными отраслевыми и комплексными законами, закрепляющими антикоррупционные нормы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации;

•направленность на борьбу не только с коррупционными преступлениями, но и с иными коррупционными правонарушениями (в том числе с гражданско-правовыми деликтами, дисциплинарными и административными правонарушениями);

338

Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

•правовое закрепление исчерпывающих бланкетных перечней всех видов коррупционных правонарушений, нормы об ответственности за которые кодифицированы (тем самым решалась бы одна из самых насущных проблем упорядочения статистики коррупционных правонарушений и планирования всей системы мер борьбы с коррупцией);

•правовое закрепление перечня сфер приоритетного антикоррупционного реагирования, что позволяет сегодня сконцентрировать весьма ограниченные ресурсы общества на стратегически важных направлениях;

•правовое закрепление антикоррупционных стандартов для 12 таких

сфер (этой идеей воспользовались позднее и разработчики проекта Конвенции ООН против коррупции).

Что именно из этого перечня вызвало наибольшее неприятие среди большинства депутатов сказать затруднительно.

Осенью 2003 г. Комитет Государственной Думы Федерального Собрания РФ повторно проголосовал за недопущение «Основ законодательства об антикоррупционной политике» к первому чтению, хотя 14 ноября 2003 г. по предложению российской стороны Межпарламентская Ассамблея Содружества Независимых Государств на своей 22-й Сессии приняла модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», воспроизводящий в одноименном российском проекте.

9 декабря 2003 г. от имени России была подписана Конвенция ООН против коррупции29, базирующаяся на тех же идеях, что и «Основы законодательства об антикоррупционной политике», которые к этому времени российский законодатель уже «положил на полку» (на время или навсегда).

Комплексное же противодействие теневой экономике, в сущности, так и не продвинулось далее диссертационных исследований и концепций, разрабатывавшихся различными научными коллективами30, за исключение того его сектора, который традиционно именуется борьбой с отмыванием «грязных» денег.

Из предыстории вопроса

Первым шагом на пути к созданию системы противодействия отмыванию «грязных» денег в нашей стране обычно признается начало работы над проектом закона «О борьбе с легализацией доходов, полученных незаконным путем». Это произошло вскоре после принятия известной Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» 1990 г. Однако прошло более десяти лет,

29 Ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г.№ 40-ФЗ // Российская газета. 2006. 21 марта.

30: Исправников В.О., Куликов В.В. Теневая экономика в России: иной путь и третья сила. М.: Российский экономический журнал, Фонд «За экономическую грамотность», 1997.

339

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

прежде чем Россия ратифицировала эту Конвенцию и привела в соответствие с ней свое законодательство.

Иллюзия безнаказанности отмывания «грязных» денег до 1 января 1997 г.

Одной из иллюзий, доживших до наших дней, является то, что отмывание «грязных» денег в России стало рассматриваться как преступление лишь с принятием в 1996 г. нового Уголовного кодекса. Иллюзорность этой оценки обусловлена тем, что приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем, считалось в России преступлением на протяжении длительного времени (ст. 208 в УК РСФСР 1960), по существу являясь наиболее грубой формой легализации «грязных» денег. Преступлениями, доходы от которых «отмывались» таким примитивным путем, обычно были кражи, грабежи, разбои и мошенничество. Продавцы краденого в нашей стране были первыми «прачками», отстирывавшими «грязные» деньги. Несмотря на огромную распространенность и суммарный вред заранее не обещанного сбыта краденого они, тем не менее, оставались несопоставимыми с распространенностью и вредом для общества «отмывания» денег, полученных от незаконного оборота наркотиков и оружия. Квартирные воры в отличие от наркобаронов (за каким-нибудь редким исключением) никогда не ставили перед собой политических целей. Еще меньше их волновал вопрос документального оформления сделок с похищенным.

Самое суровое уголовное законодательство о борьбе с отмыванием «грязных» денег принято в Европе

Сравнительно недавно российские и зарубежные средства массовой информации писали о том, что едва ли не главным препятствием для вступления России в Совет Европы и Всемирную Торговую Организацию является отсутствие законодательства о борьбе с отмыванием «грязных» денег. Политики и банкиры рассматривали ратификацию Конвенции Совета Европы «Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» 1990 г. скорее не как некий пропуск в клуб цивилизованных государств, а как условие для получения новых международных кредитов и иностранных инвестиций. При этом, нередко замалчивался тот факт, что с момента вступления в силу с 1 января 1997 г. нового Уголовного кодекса Россия стала обладать самым репрессивным в Европе законодательством о борьбе с отмыванием «грязных» денег.

Восемьдесят миллионов преступников

Парламентские дебаты по вопросу о криминализации отмывания «грязных» денег накануне принятия нового Уголовного кодекса РФ в основном касались двух проблем. Первая — должны ли отмываемые деньги или иное имущество быть полученными преступным путем либо в результате

340