10042

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

1)вести и хранить бухгалтерские книги, отчеты и счета, которые с разумной детализацией, точно и правдиво отражают сделки и размещение активов;

2)разработать и поддерживать систему внутреннего учета, достаточного для обеспечения разумных гарантий, что сделки должным образом выполнены и записаны.

Кпримеру, Уголовный кодекс Канады приравнивает наиболее откровенную форму коррупции законодателей — взяточничество — к нарушению Конституции и акту государственной измены. Уголовному наказанию подлежит как лицо, получившее взятку, так и давшее ее. Парламентарию в этом случае грозит тюремное заключение сроком до 14 лет, причем он автоматически лишается депутатского мандата со дня признания его виновным в суде.

Международные этические стандарты для чиновников

Глобальная программа ООН против коррупции выделяет в качестве важнейшей профилактической меры принятие государствами кодексов поведения государственных служащих и иных должностных лиц. Подчеркивается, что эти кодексы не должны быть совокупностью призывов общего характера. Они должны содержать конкретные стандарты поведения, а за нарушение их должны устанавливаться вполне определенные меры юридической ответственности. Следить за исполнением этих правил должны специальные службы. В США, например, существуют специальные комиссии по этике государственных и муниципальных служащих. Неотвратимость наказания за нарушение установленных правил может быть обеспечена системой специальных административных судов. Отдельные кодексы поведения Глобальная программа ООН предлагает принимать во всех органах власти (представительных, исполнительных, судебных). Данные кодексы должны обеспечить отчетность, прозрачность, ответственность и законность в деятельности государственных (муниципальных) служащих и иных должностных лиц, их беспристрастность, справедливость и честность.

Вэтой связи представляется целесообразным:

−законодательно обобщить и унифицировать ограничения для должностных лиц, определяя систему ограничений применительно к каждой категории должностных лиц;

−включить в кодифицированное административное законодательство нормы, корреспондирующие соответствующим положениям Уголовного кодекса Российской Федерации и выполняющие функцию профилактики коррупционных преступлений (например, об ответственности за предоставление незаконного преимущества тому или иному лицу, при отсутствии признаков преступления).

311

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Все антикоррупционные программы акцентируют внимание на необходимости обеспечения прозрачности доходов государственных (муниципальных) служащих, иных должностных лиц и членов их семей. При этом целесообразно, чтобы контроль за доходами властных субъектов и членов их семей осуществляла специальная независимая служба.

Особое внимание обращается на установление процедур принятия как нормативных, так и правоприменительных решений должностными лицами

ивластными органами. Эти процедуры должны быть понятны гражданам, осуществляться как можно более открыто. Важное значение придается мониторингу бюджетного процесса. Принятие бюджетов всех уровней должно осуществляться гласно. В процессе правотворчества предлагается проводить общественные слушания, независимые экспертизы. Под общественный контроль должно быть взято исполнение бюджета. Профессиональный и независимый контроль за расходованием бюджетных средств должны осуществлять счетные палаты и независимые аудиторские фирмы. Принцип 11 Резолюции Комитета министров Совета Европы рекомендует применять аудиторские процедуры ко всей деятельности публичной администрации и публичного сектора.

Обычно в антикоррупционных программах обращается внимание на процессы осуществления государственных и муниципальных закупок, распределение грантов. Этот процесс должен быть открытым для общественного и государственного контроля и осуществляться на основе конкурса. Принцип 14 Резолюции Комитета министров Совета Европы требует от государств принять соответствующие «прозрачные» процедуры для организации публичных поставок, которые поддерживают честную конкуренцию

ипредотвращают коррупцию.

Также Глобальная программа ООН против коррупции предлагает государствам создавать координационные советы по борьбе с коррупцией, состоящие из представителей властных и общественных органов. Эти Советы должны разрабатывать антикоррупционные программы, организовывать их исполнение, осуществлять контроль за их реализацией.

Профилактическое значение имеет создание системы органов, способных выявлять коррупционные преступления и привлекать виновных к ответственности. Глобальная программа ООН против коррупции предлагает выделять специализированные независимые комиссии, имеющие широкие полномочия по проведению расследований. Естественно, должна быть создана независимая и неподкупная судебная система.

Международные правовые стандарты противодействия коррупции и теневой экономике

Система международных правовых стандартов противодействия коррупции и теневой экономике состоит из четырех взаимосвязанных подсистем:

312

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

I.Глобальная подсистема

•Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 15 ноября 2000 г.).

•Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 31 октября 2003 г.).

•Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (принята резолюцией Генеральной Ассамблеи от 9 декабря 1999 г.).

•Декларация Организации Объединенных Наций о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях (утверждена резолюцией Генеральной Ассамблеи от 16 декабря 1996 г.).

•Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи от 12 декабря 1996 г.).

•Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят резолюцией Генеральной Ассамблеи от 17 декабря 1979 г.).

•Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (утверждены резолюцией Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г.).

•Меры по борьбе с коррупцией. Меры по борьбе с отмыванием денег. Планы действий по осуществлению Венской декларации о преступности и правосудии: ответы на вызовы XXI века (приняты резолюцией Генеральной Ассамблеи от 15 апреля 2002 г.).

•Существующие международно-правовые документы, рекомендации и другие документы, касающиеся коррупции (Доклад Генерального секретаря, Вена, 8–17 мая 2001 г.).

•Антикоррупционный набор инструментов (июнь 2001 г.).

•Коммюнике Форума ООН по оффшорам (Каймановы острова, 30–31 марта 2000 г.).

II.Европейская подсистема

•Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.).

•Конвенция Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (Страсбург, 9 сентября 1999 г.).

•Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (Страсбург, 8 ноября 1990 г.).

•Двадцать принципов борьбы с коррупцией (приняты Комитетом министров Совета Европы 6 ноября 1997 г.).

•Модельный кодекс поведения для государственных служащих (принят Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 г.).

313

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

•Единые правила против коррупции при финансировании политических партий и избирательных кампаний (приняты Комитетом министров Совета Европы 8 апреля 2003 г.).

•Директива ЕЭС «О предотвращении использования финансовой системы для целей отмывания денег» от 10 июня 1991 г.

•Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны (Корфу, 24 июня 1994 г.).

•Партнерство ЕС/Россия. Совет сотрудничества. О плане совместных действий по борьбе с организованной преступностью (Брюссель, 29 марта 2000 г.).

•Парижская декларация против отмывания денег (итоговая декларация Парламентской конференции Евросоюза по борьбе с отмыванием денег от 8 февраля 2002 г.).

III. Региональные подсистемы

3.1Подсистема СНГ

•Соглашение о сотрудничестве государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступностью (Москва, 25 ноября 1998 г.).

•Модельный закон «Об основах законодательства об антикоррупционной политике» (принят на XXII пленарном заседании МПА СНГ 15 ноября 2003 г.).

•Модельный закон «О борьбе с коррупцией» (принят на XIII пленарном заседании МПА СНГ 3 апреля 1999 г.).

•Модельный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем» (принят на XII пленарном заседании МПА СНГ 8 декабря 1998 г.).

•Рекомендательный законодательный акт «О борьбе с организованной преступностью» (принят Постановлением МПА СНГ 2 ноября 1996 г.).

3.2.Иные региональные подсистемы

•Конвенция о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций (принята Организацией экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) 21 ноября 1997 г.).

•Межамериканская конвенция против коррупции (Каракас, 29 марта 1996 г.).

IV. Отраслевые подсистемы

• Сорок рекомендаций FATF (редакция от 20 июня 2003 г.).

314

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

•Разъяснения к Сорока рекомендациям FATF (2003 г.).

•Двадцать пять основных критериев FATF, препятствующих международному сотрудничеству в борьбе с отмыванием денег (2003 г.).

•Рекомендации FATF для финансовых учреждений по определению операций, связанных с финансированием терроризма (2002 г.).

•Общие рекомендации в отношении мер борьбы с коррупцией и обеспечения честности и неподкупности сотрудников органов юстиции и безопасности (Глобальный форум по вопросам борьбы с коррупцией, Вашингтон, 24–26 февраля 1999 г.).

•Лимская декларация руководящих принципов контроля (принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.).

•Кодекс надлежащей практики по обеспечению прозрачности денежнокредитной и финансовой политики: Декларация принципов (принят Временным комитетом Международного валютного фонда 26 сентября 1999 г.).

•Всеобщие директивы по противодействию отмыванию доходов в частном банковском секторе (Вольфсбергские принципы, 30 октября 2000 г.).

•Пресечение финансирования терроризма (Вольфсбергский документ, январь 2002 г.).

•Рекомендации Базельского комитета «Знай своего клиента». Надлежащее отношение банков к клиентам (Стандарты Базельского комитета банковского надзора, 1 октября 2001 г.).

Программный подход к борьбе с коррупцией

Опыт Казахстана. Указом Президента Республики Казахстан от 23 декабря 2005 г. № 1686 «О Государственной программе борьбы с коррупцией на 2006–2010 г.» утверждена государственная программа борьбы с коррупцией на 2006–2010 г.

Целями указанного документа является снижение уровня коррупции во всех сферах жизнедеятельности общества путем повышения эффективности координации деятельности государственных органов и институтов гражданского общества. В качестве основных задач обозначены: обеспечение защиты прав, свобод и законных интересов граждан и общества от коррупции; совершенствование нормативной правовой базы по предупреждению, выявлению и пресечению коррупционных правонарушений; оптимизация форм, методов средств противодействия коррупции; взаимодействие со структурами гражданского общества; расширение и активизация международного сотрудничества Казахстана в сфере борьбы с коррупцией51.

51 Сайт Агентства Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (8 июня 2007 г.) // <www.finpol.kz/rus>.

315

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Опыт Беларуси. Президент Беларуси А. Лукашенко 7 мая 2007 г. указом № 220 утвердил программу Республики Беларусь по борьбе с коррупцией на 2007–2010 г. В качестве основания для принятия этого документа была продекларирована необходимость продолжения эффективной реализации государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, как было отмечено в сообщении пресс-службы президента.

Задачи программы: снижение уровня коррупционной преступности, повышение эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, усиление прокурорского надзора и государственного контроля за надлежащим выполнением антикоррупционных мероприятий, создание эффективного механизма профилактики коррупции. Для решения этих задач документ предусматривает выполнение мероприятий, направленных на дальнейшее совершенствование законодательства по вопросам борьбы с коррупцией с учетом международного опыта, а также реализацию социально-экономических и организационно-практических мероприятий антикоррупционного характера. Значительное место в программе отведено организации и проведению целевых проверок в сферах деятельности, наиболее подверженных коррупционным рискам. В их числе — строительство объектов государственной собственности за счет бюджетных ассигнований, предоставление жилых помещений государственного жилищного фонда, жилищно-коммунальное хозяйство, предоставление местными органами земельных участков, поставки нефтепродуктов и реализация продукции топливно-энергетического и нефтехимического комплексов, кредитно-фи- нансовая и банковская сферы, лицензирование отдельных видов деятельности, реализация высвобождаемых материальных ресурсов Вооруженных сил52.

6.4.3. Программно-целевой подход

Национальные программы борьбы с коррупцией

Не только Российская Федерация столкнулась с проблемой обеспечения программно-целевого подхода к противодействию коррупции: национальные стратегии и планы по борьбе с коррупцией целенаправленно разрабатывались и внедрялись в целом ряде стран53. Согласно оценкам, использовавшимся для расчета Индекса восприятия коррупции в 2004 г. и 2005 г., уровень коррупции вырос в таких странах, как — Коста-Рика, Габон, Непал, Папуа Новая Гвинея, Россия, Сейшельские Острова, Шри-Ланка, Суринам,

52<www. novoteka.ru>. 8 июня 2007 г.

53Например, антикоррупционная программа Южной Кореи — Программа «OPEN», запущенная в 1999 г.; Национальная программа Словакии по борьбе с коррупцией; Сингапурская стратегия борьбы с коррупцией, мероприятия, проводимые Казахстаном и др.

316

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

Тринидад и Тобаго, Уругвай. В то же время, за 2005 г. в некоторых странах и территориях (Эстония, Франция, Гонконг, Япония, Иордания, Казахстан, Нигерия, Катар, Тайвань, Турция) был отмечен значительный прогресс, т. е. зафиксированный на основе оценок уровень коррупции снизился54.

Недавняя ратификация Конвенции ООН по противодействию коррупции создала всемирную правовую основу устойчивого прогресса в противостоянии взяточничеству. Конвенция, вступившая в силу в декабре 2005 г., ускорит возвращение украденных средств, подтолкнет банковские центры к принятию мер против отмывания денег, позволит национальным государствам преследовать в судебном порядке иностранные компании и граждан, совершивших коррупционные преступления на их территории, запретит подкуп должностных лиц иностранных государств. Те страны с низкими доходами, которые ввели в действие эту Конвенцию, получают определенную фору в гонке за иностранными инвестициями и экономическом росте.

Достаточно «чистыми» в отношении коррупции странами, которые входят в первую двадцатку по ИВК, сформировавшими на государственном уровне антикоррупционную стратегию, являются — Финляндия, Дания, Новая Зеландия, Исландия, Сингапур, Швеция, Канада, Нидерланды, Люксембург, Норвегия, Австралия, Швейцария, Великобритания, Гонконг, Австрия, Израиль, США, Чили, Ирландия, Германия, Япония55. Некоторые особенности организации антикоррупционной деятельности в вышеуказанных странах сводятся к следующему: коррупция осознается правительствами этих стран как серьезная проблема национальной безопасности. При этом коррупция рассматривается как внешняя и внутренняя угроза, что задает определенный масштаб мерам по ограничению коррупции в этих странах и, как правило, институциализации данных мер.

Например, система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает, в частности, следующие ключевые процедурные и институциональные меры:

•система мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках. Система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции;

•система наказаний за коррупционные действия, при этом основной мерой является — запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба;

•система поощрений позитивных действий должностных лиц, направленная на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном плане, и в моральном вести себя честно и эффективно;

54Индекс Восприятия Коррупции–2005. Трансперенси Интернешнл. М., 2006.

55Гилевская М.А. Коррупция: национальные и международные средства противодействия // <crime.vl.ru>

317

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

•система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.

ВЮАР снижения уровня коррупции добились с помощью принятия ряда законов (в частности, обязав правительство отчитываться перед парламентом), обязательной подачи чиновниками имущественной декларации,

ивообще, максимальной открытости государственной системы. Например, в ЮАР регулярно проводятся публичные заседания государственного комитета по контролю за расходованием государственных средств.

Другой пример — Ботсвана. Там с бурным ростом коррупции помогли справиться следующие меры: повышение заработной платы чиновникам с одновременным сокращением их числа и упрощением структуры государственных учреждений, а также немедленные и неотвратимые санкции за любые проявления коррупции.

Закон Республики Корея «О борьбе с коррупцией», вступивший в силу 1 января 2002 г., уже получил широкое международное признание. В соответствии с ним, право начинать расследование о коррупции фактически предоставлено любому совершеннолетнему гражданину страны: Комитет по аудиту и инспекции (так называется в стране главный антикоррупционный орган) обязан начать расследование обвинений по любому заявлению.

Японский же опыт борьбы с коррупцией доказывает, что отсутствие единого кодифицированного акта, направленного на борьбу с коррупцией, не препятствует эффективному решению проблемы: нормы антикоррупционного характера содержатся во многих национальных законах. Особое значение японский законодатель придает запретам в отношении политиков, государственных и муниципальных служащих. В частности, выработаны многочисленные меры, которые политически нейтрализуют японского чиновника в отношении частного бизнеса — как во время службы, так и после ухода с должности56.

Международные программы борьбы с коррупцией

Кроме национальных антикоррупционных программ есть также ряд международных документов по борьбе с коррупцией. Транснациональность коррупции на современном этапе исторического развития требует принятия глобальных мер на международном уровне для нейтрализации угрозы, которую коррупция представляет для безопасности всего мирового сообщества. Международная антикоррупционная стратегия — как комплекс правовых, политических, организационных мер — направлена на:

1) формирование антикоррупционной настроенности всего мирового сообщества;

56 Гилевская М.А. Указ соч.

318

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

2)повышение осведомленности о вреде коррупции;

3)обеспечение международных стандартов квалификации коррупционных правонарушений, унификации юрисдикционных параметров;

4)создание атмосферы прозрачности, в первую очередь, в финансовой сфере для обеспечения возможности выявления коррупционных действий;

5)соблюдение принципа неотвратимости наказания;

6)обеспечение справедливого возмещения ущерба от коррупционных преступлений пострадавшим субъектам как внутри страны, так и за

ее пределами.

Реагируя на проблемы, которые вызывает коррупция, ООН был принят ряд документов в этой сфере. В 1990 г. была принята специальная резолюция «Коррупция в сфере государственного управления». В 1996 г. появилась резолюция «Борьба с коррупцией», которая призывает внимательно рассмотреть проблемы, связанные с международными аспектами коррупции, особенно в отношении международной экономической деятельности, осуществляемой корпоративными организациями. В этой связи так же известна декларация ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях» 1996 г. В рамках ООН принят «Международный кодекс поведения государственных должностных лиц» (приложение к резолюции 1996 г.), который предусматривает принципы деятельности государственных должностных лиц. Важнейшим событием укрепления международно-правовой базы в сфере борьбы с коррупцией стало подписание в г. Мериде (Мексика) 9–11 декабря 2003 г. Конвенции ООН «Против коррупции». Активная работа по разработке данной Конвенции началась сразу же после принятия другой глобальной Конвенции ООН, направленной против транснациональной организованной преступности.

Недавно ратифицированная Россией Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. значительное внимание уделяет мерам, которые необходимо принять на национальном уровне. Конвенция определяет 13 видов коррупционных преступлений, десять из которых вполне могут быть сведены к конкретизации двух традиционных проявлений подкупа — взяточничества — получения взятки и дачи взятки.

В Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию 1999 г. предпринята попытка определения коррупции (с оговоркой: «для целей настоящей Конвенции»). Ст. 2 характеризует «коррупцию» как требование, предложение, предоставление или принятие, прямо или косвенно, взятки или другого недолжного преимущества, которое извращает надлежащее исполнение обязанностей получателем взятки или недолжного преимущества.

Конвенция Организации Экономического Сотрудничества и Развития по борьбе со взяточничеством должностных лиц иностранных государствен-

319

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

ных органов при проведении международных деловых операций (вступила в силу в феврале 1999 г.) посвящена конкретному вопросу — объявлению преступлением дачу взяток иностранным государственным чиновникам при осуществлении коммерческой деятельности.

Меры против распространения коррупции принимают и такие специализированные организации, как Всемирная Торговая Организация (ВТО), Международная Торговая Палата (МТП). ВТО занимается вопросами обеспечения прозрачности, открытости и соблюдения должных процедур государственных поставок, созданием условий прозрачности и открытости международного сотрудничества в области снабжения. В рамках МТП действует свод юридически необязательных Правил этики делового поведения 1996 г. Поскольку эти правила призывают организации международного публичного права (типа Всемирного банка) принимать меры по борьбе с коррупцией, они в основном касаются поведения участников корпораций.

Реформирование государственного управления как базовое условие достижения успеха в борьбе с коррупцией

Среди направлений реформы государственного управления Всемирный Банк особенно выделяет:

−развитие конкуренции и демонополизацию рынка;

−подотчетность политического руководства;

−государственное администрирование, построенное на принципе меритократии и ориентированное на службу;

−прозрачность и подотчетность в управлении государственными средствами;

−обеспечение власти закона;

−информированность граждан;

−внедрение «культуры прозрачности».

По каждому из направлений разработан комплекс мер, направленных на достижение поставленной цели. Однако все они носят характер рекомендательных инициатив.

Казахстан. Жесткая вертикаль президентской власти в Казахстане распространяется не только на чиновников центральной исполнительной власти. По тем же принципам происходит назначение и ротация кадров в региональных элитах: глава государства может в любой момент сделать «рокировку» и среди назначаемых им акимов (губернаторов областей).

Преобразования, проведенные казахскими властями в сфере государственной службы, омолодили кадровый состав чиновников и повысили его профессиональную квалификацию. Средний возраст работников госаппарата Казахстана — 33 года. Когда пять лет назад руководство страны взялось за радикальную перестройку государства, главной задачей стал слом

320