10042

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

что те или иные коррупционные проявления исторически наработаны тем или иным этносом и поэтому являются для него, в общем-то, нормальными. Данная конструкция показала позитивную роль лишь в качестве условия формирования противоправно полученного первичного капитала.

Основные модели противодействия теневой экономике

Первая: «модель полного прощения грехов». Основана на постепенной или единовременной амнистии незаконно полученных капиталов и стимулировании их перемещения в легальную экономику (Казахстан)39. Однако необходимо отметить, что указанная схема пока не доказала своей эффективности в силу того, что параллельно не создавались соответствующие экономические механизмы, обеспечивающие доходную оборачиваемость легализуемых средств, и были недоработаны весомые гарантии для участников указанных экономических отношений.

Вторая: «модель избирательного прощения грехов». Заключается в дифференцированном отношении к источникам происхождения теневых доходов в основе совпадающем со структурой теневой экономики (криминальная, «пограничная» и некриминальная): от жестких уголовных репрессий по отношению к лицам, получившим теневые доходы в результате совершения тяжких насильственных преступлений, до различных форм поощрения, легализующих доходы, полученные в нарушение норм гражданского и административного законодательства)40.

Третья: «карательная модель», предполагающая использование преимуществ уголовно-правовых мер борьбы с легализацией незаконных доходов (Беларусь, КНДР и до 2001 г. — Россия). Получение долгосрочного позитивного эффекта при использовании данной модели затруднено в связи с тем, что сформированные под ее воздействием экономические отношения нередко вступают в противоречие с экономическими законами и тенденцией глобализации мировой экономики.

Интерес к зарубежному опыту противодействия коррупции и теневой экономике обусловлен не только стремлением почерпнуть новое и приемлемое для российских условий, но и обоснованным желанием обойти те ловушки, в которые попадали первопроходцы.

В России неоднократно формировались группы по изучению опыта зарубежных стран. Только в конце 2003 г. правительственная делегация во главе с министром экономического развития и торговли Г. Грефом неоднократно

39Отмывание «грязных» денег. Информационные и аналитические материалы. М., 2001.

С.22.

40Есипов В.М. Организационно-экономический механизм противодействия криминальной экономике на этапе проведения рыночных реформ: Автореф. дисс. … докт. эконом. наук. М., 2004.

301

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

участвовала в межправительственных консультациях в Астане с казахскими коллегами о ходе реформ в двух странах41.

Коррупция и теневая экономика в транснациональном измерении

Темпы распространения коррупции превратили ее в один из наиболее опасных факторов, дестабилизирующих экономическую и социально-поли- тическую ситуацию целых регионов42.

В предисловии к разделу «Антикоррупционные инструменты» Глобальной программы против коррупции (Anti-corruption Tool Kit of Global Program against Corruption), принятой ООН, отмечается: «Международные организации, правительства, частный сектор, наконец, поняли, что коррупция — это серьезное препятствие для эффективного управления, экономического роста, национальной и международной стабильности».

Исходя из содержания термина «коррупция» (от лат. corruptio), в «Кодексе поведения должностных лиц», принятом Генеральной Ассамблеей ООН 17 декабря 1978 г., говорится, что, несмотря на то, что понятие коррупции должно определяться национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие. То есть указанный международно-правовой (рекомендательный) акт понимает под коррупцией подкуп, продажность должностных лиц и их служебное поведение, осуществляемое в связи с полученным или обещанным вознаграждением.

Мировое сообщество довольно давно пришло к выводу, что коррупции как распространенному социально-правовому негативному явлению можно успешно противодействовать только общими усилиями государств, их объединений, а также международных организаций43. В этом состоит одно из важнейших положений уголовной политики в борьбе с коррупцией и составляющими ее коррупционными преступлениями. Причем данная политика разрабатывается и реализуется на национальном, региональном и глобальном уровнях.

6.4.2. Правовой опыт

«Антикоррупционное» экономическое законодательство

По Закону США о налоговой реформе 1976 г. суммы, выплаченные иностранным официальным лицам американскими корпорациями за рубежом, перестали исключаться из сумм, подлежащих налогообложению. Тогда же

41<www.rbcdaily.ru>/news/policy/index.shtml?2003/12/02/48970

42Проблемы борьбы с коррупцией. Сборник статей / Под ред. С. Ринглер, В.А. Власихина, Л.Ю. Исмаиловой, С.В. Максимова. М., АО «ЮрИнфоР». 1999. С. 148–154.

43Овчинский В.С.. ХХI век против мафии. М., ИНФРА-М. 2001. С. 5–7.

302

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

Закон о помощи, в целях международной безопасности и контроля за экспортом оружия поставил под контроль выплату вознаграждений агентам в связи с зарубежными военными продажами, а также обязал отчитываться о платежах, сделанных в целях обеспечения продаж предметов вооружения за рубежом.

Практики противодействия коррупции касаются и некоторые другие законы США. Закон о фондовой бирже 1934 г. в разделах 13 (а) и 14 (а) с добавлениями 1970 г. (о лицах, действующих по доверенности) воспрещает какие-либо выплаты в секретном порядке. Прямо о взятках здесь ничего не говорится, но всякое бесконтрольное распоряжение фондами корпорации считается серьезным нарушением. Требуется раскрытие такой информации акционерам, ибо речь идет, в конечном счете, об их дивидендах. Из-за нежелания рассказывать о подкупах, как «обычном» методе ведения дел, фирмы утаивали информацию о взятках.

Считается, что условия, порождающие коррупцию, существенно сужаются путем узаконения системы передачи интересов бизнеса в представительные органы и в правительственный аппарат. Полагают, что лоббизм ограничивает возможности коррумпирования аппарата, ибо вводит процесс доведения интересов бизнеса до представительной и исполнительной власти в определенные законом рамки44.

В связи с изложенным, представляется целесообразным при организации борьбы с рассматриваемым видом противоправного поведения ориентироваться на положительный зарубежный опыт установления жестких ограничений к лицам, находящимся на публичной службе и обладающим властными полномочиями, основанный на положениях ряда международ- но-правовых документов.

Особое внимание должно быть уделено созданию действенных механизмов:

−предупреждения, выявления и устранения обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе;

−подконтрольности и открытости системы государственной службы гражданскому обществу, включающих использование современных информационных технологий в деятельности государственных органов и государственных служащих;

−повышению транспарентности государства, формированию действенных механизмов обратной связи для взаимодействия с гражданами и структурами гражданского общества.

Законодательство о государственной службе как инструмент борьбы с коррупцией

Законодательству о государственной службе экономически развитых государств (в частности, США, Канады, Германии, Франции, Великобрита-

44 <www.right.marine.su/STU_RAB/refer3.html>.

303

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

нии) свойственно не только поразительное сходство, но и отлаженные механизмы, обеспечивающие его эффективность.

Структурное обеспечение

Вопросами государственной службы Германии ведает Министерство внутренних дел. В его структуре действуют Управление «D» (законодательство по государственной службе) и Управление «О» (организация государственной службы) . В Испании организовано Министерство государственного управления. Во Франции среди государственных органов, занимающихся проблемами государственной службы, выделяется Министерство государственной службы с входящим в его состав Главным управлением администрации и государственной службы.

Попытки создать специальные структуры управления государственной службой предпринимались в России неоднократно. Постановлением Правительства РСФСР от 23 ноября 1991 г. № 16 был образован Департамент государственной службы РСФСР. Позднее он был преобразован в Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РСФСР (Главкадры РСФСР, впоследствии — Роскадры). Указом Президента РФ от 12 февраля 1994 г. № 298 было создано Управление федеральной государственной службы (УФГС) в качестве самостоятельного структурного подразделения Администрации Президента РФ. В 2004 г. в рамках мероприятий по оптимизации структуры Администрации Президента РФ Управление кадров Главы государства было реорганизовано: Указом Президента РФ № 400 от 25 марта 2004 г. было образовано Управление Президента РФ по вопросам государственной службы. Структуры управления государственной службой создавались не только при Президенте РФ, но и при Правительстве — например, в структуру Аппарата Правительства РФ до апреля 2004 г. входил Департамент государственной службы и кадров. Специальные подразделения по вопросам государственной службы создавались также и при других федеральных органах исполнительной власти45.

США. 17 октября 1990 г. был подписан исполнительный приказ Президента США № 12731, который воспроизвел в обновленном виде ранее принятые акты, содержащие обязательные для всех чиновников исполнительной власти США общие принципы поведения членов правительства и госслужащих. По существу, данные принципы представляют собой конкретные юридические и морально-этические требования, предъявляемые к чиновникам всех уровней.

В данном документе указано, что государственную службу следует рассматривать как такую сферу деятельности, из которой исключены какие бы

45 Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Автореф. дисс. …. докт. юрид. н. Москва, 2004. С. 311–331.

304

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

то ни было личные или иные финансовые интересы, препятствующие добросовестному выполнению долга, и госслужащие не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации, а также такого рода информацию в личных целях46.

Служащим запрещается в любой форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие.

При этом в полномочия служащих входит обязанность докладывать в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях нарушения права собственности, обмана, злоупотребления и коррупции.

Традиционно ограничены возможности получения дополнительного дохода сверх основной зарплаты. Должностные лица, назначаемые Президентом США, не могут получать доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей.

Порядок представления финансовых деклараций американских чиновников регламентирует, кроме вышеупомянутого приказа, и Акт об этике поведения государственных служащих США 1978 г.

Исполнительный приказ предписывал всем служащим Администрации Президента США и других исполнительных ведомств не позднее чем через 90 дней после вступления в силу указанного приказа предоставить руководителям своих ведомств по прилагаемой форме следующую информацию:

список корпораций, компаний, фирм и других форм организации бизнеса, организаций, не преследующих цели получения прибыли, а также общеобразовательных и других институтов, с которыми служащий непосредственно или через членов семьи в настоящий момент имеет финансовый интерес и любые связи;

•по прилагаемой форме, от чиновника требовалось предоставление списка всех кредиторов членов его семьи;

•информация о наличии у всех указанных лиц недвижимой собственности;

•сведения о коммерческих, финансовых и иных интересах.

Проверкой занимаются специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить расследование. Для чи-

46 Материалы региональной конференции по проблемам расследования и уголовного преследования коррупции на публичной службе. Будапешт. 2002. Раздел 6.

305

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

новника последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразиться в виде применения к нему одной из следующих мер воздействия:

•частичная или полная дисквалификация;

•перемещение на низшую ступень;

•предложение прекратить «конфликтные» финансовые связи.

При серьезных нарушениях возможно привлечение к уголовной ответственности.

В США также действуют Кодекс этического поведения Сената Конгресса США и Кодекс этического поведения членов Палаты Представителей Конгресса США 1977 г. Действие данных актов распространяется как на членов Конгресса, так и на работников аппарата.

Интересен порядок декларирования финансового состояния. Для высшей палаты специальные формы-приложения разрабатываются Комитетом по этике Сената. Декларации подаются в аппарат Секретаря Сената. Подавать декларацию обязаны сенаторы, кандидаты, баллотирующиеся в Сенат, а также чиновники различных рангов, служащие Сената. Подаваться декларация должна ежегодно, а для кандидатов — в течение 30 дней с момента выдвижения кандидатуры. Декларируется все, что касается финансовых расходов и доходов за весь прошлый год:

−полный заработок, дивиденды, проценты по вкладам, доходы от движимого и недвижимого имущества, гонорары;

−финансовые и иные доходы, полученные от неправительственных организаций;

−оплата транспортных услуг и связанных с ними расходов;

−подарки, полученные от любых лиц и организаций, в том числе в виде оплаты транспортных расходов, питания, проживания в гостиницах, угощения в ресторанах, различных развлечений;

−финансовые и иные обязательства, задолженности по ним;

−соглашения и договоренности с различными организациями о воз-

можной работе в них или для них и многое другое.

Особое внимание уделяется получению подарков от иностранных граждан, организаций и правительств. Приведем пример.

Если сенатор или служащий получил от иностранного правительства, организации, представителя фирмы или частного лица подарок, оцененный на сумму более 100 долл., то он обязан направить его в течение 60 дней в распоряжение Секретаря Сената. Он должен подготовить в двух экземплярах объяснения по поводу получения подарка. Один экземпляр направляется в специальный Комитет по этике Сената, а другой, вместе с самим подарком, — Секретарю Сената.

Объяснения составляются в произвольной форме, но обязательно должны содержать имя и должность получателя подарка, краткое описание самого подарка, а также причин и обстоятельств его получения, какое иностран-

306

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

ное правительство или лицо (если известно) сделало подарок, примерную ценность такого подарка в США на день и дату его получения.

Аналогичные данные предоставляются во всех случаях получения подарков в виде оплаты транспортных расходов при поездках за рубеж или внутри страны, но с личными целями.

Особое внимание обращается на мотивы дарения и его сумму. Германия. В Германии, независимо от конкретных специфических фун-

кций, госслужащим вменено в обязанность исполнять свои задачи беспристрастно и справедливо, во благо всего общества47. О сомнениях относительно правомерности служебных указаний (распоряжений) госслужащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остается в силе, а сомнения не устранены, он должен обратиться к вышестоящему начальнику. Если и тот подтверждает распоряжение, то госслужащий должен его исполнить при условии, что это не противоречит установленному порядку. Подтверждение распоряжения в этом случае, при наличии просьбы, должно быть дано в письменном виде.

При этом госслужащему для всякой иной работы, помимо службы, требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Разрешения не требуется лишь для: принятия опекунства, ухода за больным или немощным, реализации обязанностей по исполнению завещания, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях.

Одновременно служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц.

Подробные предписания о порядке совместительства служащих издает федеральное правительство путем принятия постановлений, имеющих силу закона. В них определяется, какая деятельность рассматривается как государственная служба или приравнивается к ней; вправе ли госслужащий получать вознаграждение за побочную деятельность; какие категории госслужащих обязаны получать разрешения и т. д.48

Так, согласно постановлению федерального правительства от 12 ноября 1987 г., побочной является всякая деятельность, не входящая в основной круг обязанностей, независимо от того, осуществляется она по месту службы или вне ее. Вознаграждением за побочную деятельность считается любая денежная сумма или любые материальные преимущества. Определен предельный размер вознаграждения в календарном году для различных категорий служащих и порядок его исчисления.

Если по прекращении служебных правоотношений госслужащий занимается работой, которая связана с его служебной деятельностью (в послед-

47Основы борьбы с организованной преступностью. Монография / Под ред. В.С. Овчинского, В.Е. Эминова, Н.П. Яблокова. М., 1996. С. 14.

48Овчинский В.С. XXI век против мафии. М., 2001. С.59–60.

307

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

ние пять лет перед окончанием службы), он должен заявить об этом по месту последней службы. Его трудовая деятельность подлежит запрету, если есть опасения, что она наносит ущерб служебным интересам. Запрет выносится последней высшей служебной инстанцией госслужащего и теряет силу по истечении пяти лет с момента окончания служебных правоотношений.

Подробно регламентированы и последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения госслужащими возложенных на них обязанностей. Госслужащий (согласно Уставу федерального дисциплинарного права) считается совершившим служебный проступок, если он виновен в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Подробно регламентируется порядок привлечения служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки и по другим основаниям предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных служащих.

Канада. Законодательство Канады, в известной мере признавая право бизнеса участвовать в политической жизни страны (особенно во время парламентских выборов), нацелено на то, чтобы это участие протекало в строго ограниченных рамках. Связи парламентариев с бизнесом являются объектом детального административно-юридического регулирования, в первую очередь по таким параметрам, как совмещение депутатских и предприни- мательско-менеджерских обязанностей, владение ценными бумагами, получение денег на предвыборные кампании и их расходование. Важными компонентами требований, предъявляемых законодательством к поведению парламентариев в случае столкновения их политических и экономических интересов, является гласность и отчетность.

В Канаде законодательные меры против коррупции устанавливаются нормами конституционного права. Они распространяются на всех членов обеих палат парламента, а также на правительство49.

Конституционное право Канады (а именно, Акты о парламенте и Регламент парламента) содержит свод правил и рекомендаций, касающихся поведения парламентариев при столкновении их политических и экономических интересов, вытекающих из прежних занятий депутатов парламента разными видами предпринимательской деятельности. Данные нормы направлены как против зависимости парламента от бизнеса, так и против использования депутатами служебного положения в корыстных целях.

Парламентарии официально сохраняют право владеть и распоряжаться ценными бумагами, занимать посты в корпорациях, но данное разрешение обставлено целым рядом регламентирующих условий. Все депутаты обязаны ежегодно сообщать в письменном виде подробные данные о компаниях,

49Криминология. Учебник для юридических вузов / Под общ. ред.А.И. Долговой. М., 1997.

С.428–429.

308

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

вкоторых они являются директорами, менеджерами или служащими, а также о корпорациях или фондах, ценными бумагами которых они владеют: необходимо указывать адреса фирм, общий характер их деятельности, обороты, прибыльность, участие в правительственных контрактах, экспорте и импорте и т. д. Участвовать в деятельности корпораций, имеющих контракты с правительством Канады, разрешается лишь лицам, впервые избранным

впарламент, и то при условии, что стоимость работ по таким контрактам не превышает определенной суммы ежегодно. Депутаты, заседающие в парламенте в течение двух и более сроков, не вправе иметь в какой-либо форме отношение к выполнению правительственных контрактов. Нарушение установленных норм наказывается штрафом до 10 тыс. долл. Кроме того, депутат, получивший в обход закона прибыль от выполнения правительственного контракта, в 30-дневный срок обязан вернуть в казну сумму, равную упомянутой прибыли, отказаться от дальнейшего участия в контракте и выйти из правления корпорации. В противном случае он немедленно лишается места в парламенте, которое автоматически становится вакантным.

Еще более строгие ограничения существуют для членов правительства. Все лица, назначаемые в его состав, должны немедленно выйти из директоратов корпораций и руководящих органов всех общественных организаций. Тем самым, эти положения запрещают слияние правительства и бизнеса.

Если, например, вновь назначенный министр владеет пакетом акций, закон предусматривает для него следующие действия: полную продажу акций; помещение акций в так называемый «слепой фонд»; отказ получать сведения от управляющего об операциях с его ценными бумагами, кроме общих данных относительно их стоимости в данный момент; помещение акций в «замороженный фонд»; наконец, регистрацию ценных бумаг в Министерстве национальных доходов, причем заполненные при этом документы становятся открытыми — с ними вправе ознакомиться любой гражданин Канады. В этом случае министр может продавать и покупать ценные бумаги, получать прибыль, но под постоянным надзором и по совету чиновников указанного министерства. На практике канадские министры используют главным образом первый и второй вариант поведения.

Ряд правовых норм, направленных на предупреждение коррупции и на ограничение свободы парламентариев в отношениях с деловыми кругами и другими группами давления, содержится и в Акте о выборах.

Актом установлены предельно допустимые нормы расходов кандидатов

впарламент во время избирательных кампаний. Кандидатам разрешается использовать не более 1 долл. на каждого из первых 15 тыс. избирателей округа, по 50 центов — на каждого из 10 тыс. последующих и по 25 центов — на каждого избирателя сверх указанного количества. При этом расходы кандидата на рекламу в средствах информации частично (22,5%) возмещаются ему из казны. Любое физическое и юридическое лицо (включая

309

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

корпорации) вправе внести в фонд кандидата или его партии не более 50 тыс. долл., однако государство стимулирует пожертвования частных лиц в пределах 100 долл., возмещая им большую часть таких сумм.

Акт о выборах предусматривает подробную и обязательную отчетность как кандидатов, так и их партий перед Национальным избирательным ведомством. В частности, в этих отчетах подлежат обнародованию все источники, из которых поступают взносы размером свыше 100 долл., причем отчеты должны иметь юридическое подтверждение в виде чеков, расписок и т. д.

Кандидаты и партии, не подавшие указанных отчетов в шестимесячный срок после выборов, автоматически, без судебного разбирательства, лишаются всех государственных выплат, а кандидаты, кроме того, и права в дальнейшем баллотироваться в парламент. За нарушение других статей Акта о выборах — например, за превышение установленного законодательством потолка расходов, сбор денег и за ведение финансовой документации самим кандидатом, а не его специальным агентом — предусматривается штраф до 25 тыс. долл. или тюремное заключение сроком до 5 лет.

Уголовное законодательство как инструмент борьбы с коррупцией

Первая страна, которая ввела уголовную ответственность за подкуп вне пределов своей страны, были США50. После разоблачения случаев взяток в 1977 г., которые выплачивались крупными корпорациями США за получение иностранных заказов, был принят Закон об иностранной коррумпированной практике («О практике коррупции за рубежом» — Foreign Corrupt Practices Act). Санкции — до 2 млн долл. штрафа для корпораций и до 5 лет тюремного заключения для физических ниц. Особо этот вид преступления получил распространение в международной торговле самолетами, кораблями, вооружением, боевой техникой, нефтепродуктами, а также при заключении контрактов на военное и гражданское строительство, где нет стандартных цен, но давно существуют таксы комиссионных для должностных лиц разных уровней.

В Законе «О практике коррупции за рубежом», подписанном 20 декабря 1977 г. Дж. Картером, говорится, что все фирмы, контролируемые Комиссией по ценным бумагам и биржей (SEC), и другие американские «национальные концерны» не имеют права «с коррупционной целью» предлагать, давать или разрешать выплату какой-либо ценности какому-либо «иностранному официальному лицу» или иностранной политической партии с цепью воздействовать на официальный акт или решение ради получения конкурентного преимущества. Закон обязывает упомянутые американские компании:

50 Криминология / Под ред. Н.Ф. Кузнецовой, Г.М. Миньковского. М., 1994. С. 391.

310