10042

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

Это обстоятельство оказывается особенно ценным для процесса законотворчества, поскольку конструирование уголовного закона есть, прежде всего, процесс формулирования общих для всех правил поведения. В связи с этим в расчет должны приниматься не только различные «за» и «против» достижения удерживающего эффекта в конкретном случае, но и оценка вероятности такого результата в массовом масштабе.

В-третьих, качественно различны механизмы психологического удерживающего воздействия наказания на лиц, относящихся к той или иной макросоциальной группе, выделяемой на основе критерия доминирующего типа уголовно-правовой установки15, т. е. свойственной всем представителям данной социальной группы одинаковой (в существенных чертах) предрасположенности к устойчивому целенаправленному поведению по отношению к запрету или правомочию, установленным уголовным законом.

Такой подход позволяет как среди чиновников, так и среди предпринимателей выделить ряд групп населения (или типов установки).

Первая группа — лица, для которых несовершение преступлений является привычкой, т. е. полностью отсутствует готовность к совершению любых преступлений (не только коррупционных или экономических) при любых внешних и внутренних условиях (обозначим этот тип как S).

Вторая — лица, для которых привычным является совершение преступлений, обусловленных родом основной деятельности, т. е. абсолютная готовность к нарушению уголовно-правового запрета при любых условиях

(N). Для этих двух полярных групп (типов) характерным является то, что в выборе варианта поведения удерживающее воздействие играет ничтожно малую роль. Иными словами, вероятность того, что на обладателя подобной установки угроза наказанием подействует каким-либо образом, близка к нулю.

Третью, по-видимому, одну из наиболее представительных групп рассматриваемых социальных категорий, отличает готовность к совершению преступлений, обусловленных родом основной деятельности, при гарантии безнаказанности (Ns).

Четвертую (Sn) — отличает предрасположенность к несовершению преступлений, обусловленных родом основной деятельности, при отсутствии значимых отрицательных последствий (для уровня доходов, благополучия семьи, служебной карьеры и т. п.).

Наконец, проведенные исследования позволяют выделить самую многочисленную группу (самый распространенный тип) рассматриваемых социальных категорий, занимающую промежуточное положение между двумя

15 Явление установки впервые было обнаружено немецким психологом Л. Ланге при исследовании ошибок восприятия. Определенное развитие эта теория получила в трудах Д.Н. Узнадзе (Узнадзе Д.Н. Экспериментальные основы психологии установки. Тбилиси, 1961).

271

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

последними, представители которой относятся к соблюдению одних запретов как Ns, а других — как Sn. Эту группу (тип) можно условно обозначить как NsSn. Объединение этих типов уголовно-правовой установки образует ее континуум16.

Анализ изменений, происшедших внутри данного континуума в период с 1985 г. по 2001 г., указывает на существенное расширение социально-пси- хологической базы коррупционной и экономической преступности (прежде всего, незаконного предпринимательства). В частности, это проявилось в формировании в массовом сознании чиновников и предпринимателей к началу XXI в. новой господствующей уголовно-правовой установки — осознанной избирательно-криминогенной (36% опрошенных) взамен осознанной законопослушно-избирательной, характерной для середины 1980-х гг. (40% опрошенных).

Имеются отличия в механизме общепредупредительного воздействия на распространенность преступлений с выраженной отрицательной моральной оценкой, «безразличных» для морали, а также одобряемых с точки зрения нравственных ценностей отдельных макросоциальных групп. По-разному воздействуют на человека составные части угрозы наказанием: угроза лишениями; стимул морального запрета; стимул привычного правопослушного поведения. Таким образом, универсального механизма психологического воздействия угрозы наказанием в реальности, скорее всего, не существует.

6.2.Российская экономическая политика как макрофактор коррупции

итеневой экономики

Экономическая политика в России продолжает оставаться существенным фактором, влияющим на формирование и эволюцию теневой экономики и коррупцию. За период в 16 лет условно выделяют два этапа в формах проведения экономической политики. Это — этап либеральной экономической политики — 1991–1999-е гг. И 2000–2007-е гг. — этап силового варианта экономической политики. Различия между этими формами проведения экономической политики определяются функциями и ролью государства в экономике, его целевыми установками, удельным весом федерального центра в осуществлении общегосударственной политики, а также государственных компаний, т. е. компаний с контрольным пакетом акций, принадлежащих государству, влиянием силовых ведомств на экономическую политику. К тому же либеральная экономическая политика следует за периодом, который завершал длительный этап сверхжесткого силового давления государства на экономику. В этом смысле показательным является сравнение эффек-

16 Коэн П. Дж. Теория множеств и континуум-гипотеза. М., 1969.

272

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

тов влияния экономической политики на теневую экономику и коррупцию. 1975–1990 гг. были периодом стагнации влияния традиционной «советской» экономической политики и поэтому способствовали росту масштабов теневой экономики, т. к. в условиях тотального запрета хозяйственной самостоятельности и предпринимательства теневая деятельность становилась источникам колоссальных, по тем меркам, доходов. Поражение косыгинского варианта экономической политики 1965–1970 гг. усилило коррупцию в высших эшелонах управления экономикой и привело к гигантскому перераспределению теневых капиталов в фиктивной экономике, что показали «хлопковые» и иные дела второй половины 1980-х гг.

Либерализация в рамках переходного процесса не привела, вопреки идеологическим утопиям, к автоматической легализации теневых капиталов и их интеграции в механизм свободного рынка в официальной экономике. Расширение экономической свободы привело к непропорционально высокому влиянию теневой экономики, деятели которой смогли также оценить преимущества сохранения своего теневого положения в условиях либерализованной экономики без соответствующей на тот момент времени правовой инфраструктуры с ее четко сбалансированной системой прав и обязанностей (ч. 1 Гражданского кодекса РФ была введена в действие только 1 января 1995 г., Уголовный кодекс РФ — в 1997 г., Налоговый кодекс РФ — в 1999 г.).

В итоге, констатация результата либерализации, отраженного в мнении Всемирного банка, который выделил в классификации стран постсоветского блока 5 групп (страны Центральной Европы, страны Балтии, страны ЮгоВосточной Европы, 9 стран СНГ и 3 страны, где режим реформирован лишь незначительно, т. е. Белоруссия, Туркмения, Узбекистан) и Россию как страну, где «захват государства» группами интересов — неизбежный результат неконкурентной рыночной среды. Такой вывод объясняется задержкой в проведении реформ, недостаточным радикализмом, непоследовательностью. Однако, как становится все более очевидным, либерализация сверхцентрализованной хозяйственной модели не означает либеральной экономической политики, которая уже предполагает существование либеральной демократии. Демократизация, включая и либерализацию, — очень затратный проект, который в государствах со слабым правопорядком приводит к «приватизации» и расширению коррупции самих демократических процедур, ухудшению инвестиционного климата и задержке роста. Практически все страны успешного догоняющего развития либо откладывали демократизацию до достижения достаточно высокого уровня благосостояния, либо практиковали «полуторапартийную систему». Тайвань, Южная Корея, Сингапур, Чили (до конца 1980-х гг.) и сегодняшний Китай — примеры «отложенной демократизации», а Япония, Германия, Италия после Второй мировой войны — примеры «полуторапартийной системы». Таким обра-

273

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

зом, существует «коррупционная ловушка», вырваться из которой можно, выйдя на траекторию быстрого экономического роста и пройдя по ней до достижения некоего условного уровня, измеряемого среднедушевым ВВП и национальным доходом.

Специалисты по истории бюрократии Нотт и Мильнер выделяют в американской истории период быстрой демократизации середины и второй половины XIX в. — с повсеместной фальсификацией выборов, покупкой голосов, запугиванием оппонентов, денежными ставками назначений на административные должности, — завершившейся к 1895 г. выходом на траекторию быстрого роста и преодолением «коррупционной ловушки». Любопытно, что именно к этому переломному периоду американской истории относится принятие жестких антитрестовских законов Шермана, которые позволили избежать олигархического варианта экономической политики. В России антимонопольная политика никогда не была в числе приоритетов ни в плане антикоррупционной борьбы, ни как инструмент содействия развитию конкурентной среды, легального предпринимательства и содействия быстрому экономическому росту.

Альтернативой политики экономического роста могла быть только политика присвоения ренты, и именно она стала доминантной в 1990-х гг., способствующей росту теневой экономики. Рентоориентированная политика была возможной в силу следующих обстоятельств:

1)сращивания части бюрократического аппарата с верхушкой финансовых структур, сложившихся на волне спекулятивного капитала в ходе денежной приватизации и аукционов;

2)создания хозяйственного механизма, обеспечивающего получение и присвоение экономических льгот и преимуществ квазирыночными методами;

3)извлечения и присвоения природной ренты на основании гигантского

разрыва в течение всего периода 1990-х гг. и начала первого десятилетия XXI в. внутренних и внешних цен на основные виды сырья — в первую очередь, газ и нефть — и наличия задела мощностей по их производству, доставшихся в качестве советского наследства.

Следствием этого стал бурный рост всех сегментов теневой экономики. Статистические службы зафиксировали в середине 1990-х гг., в условиях тотального кризисного спада, прирост ВВП за счет включения в его состав продукции и услуг неформальной теневой экономики, наиболее экономически продуктивной ее части.

Ведущими сегментами теневой экономики в тот период стали:

•теневой внешнеторговый сектор;

•теневой финансовый сектор;

•криминальный сектор;

•организация незаконного экспорта ресурсов за рубеж;

274

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

•вывоз капитала;

•импорт и продажа по завышенным ценам по каналам серого таможенного ввоза и контрабанды массового ширпотреба.

Вусловиях валютного демпинга 1990-х г. это приносило многомиллиардные доходы. Масштабы такого теневого бизнеса были настолько велики, что они вызвали валютные потрясения на бирже и валютный кризис октября 1994 г., что вынудило власти с 1995 г. ввести фиксированный валютный курс рубля.

После 1995 г. фиксированный курс рубля использовался теневым капиталом для проведения спекулятивных операций на фондовом рынке с использованием ГКО для перекачки бюджетных ресурсов и последующей долларизации наличного денежного оборота, который обслуживал криминальную экономику. Доля наличного долларового оборота достигала, по текущему на тот момент валютному курсу, 50% всего налично-денежного оборота, что резко снижало эффективность денежно-кредитной политики Центрального Банка России. Характерно, что и доля наличного рублевого оборота в общем денежном обороте резко (в 3 раза) возросла — с 11% в 1991 г. до 36% к середине 1990-х гг., что косвенным образом отражает взрывной рост теневой экономики в тот период.

Введенные с середины 1990-х гг. неденежные инструменты погашения налоговой задолженности (казначейские сертификаты, векселя, казначейские обязательства) стали предметом теневого бизнеса, организованного совместно официальными и полулегальными структурами, что привело к хищению многомиллиардных сумм бюджетных средств.

К тому же результату приводила и банковская система обслуживания и исполнения бюджета и бюджетных счетов. Рост коррупции в данной сфере — в связи с конкуренцией банков, которые к тому же учреждались с участием заинтересованных групп бюрократии на государственные средства при нарушении приватизационных процедур — был приостановлен в связи с введением казначейской системы исполнения бюджета. Хотя нормы о казначейской системе исполнения уже содержались в одноименном законе начала 1990-х гг., практическое их внедрение стало возможным лишь при общем повороте экономической политики после 2000 г., испытывая при этом большие трудности и бюрократическое сопротивление, что означает, что эффективность противодействия коррупции является совместным следствием осознания опасности данного явления, регулирования на основе соответствующего закона экономической потребности и политической воли.

Вусловиях высокой степени коррумпированности и теневизации кре- дитно-финансовой сферы росла криминализация товарных рынков, наиболее значимыми из которых были: зерновой рынок, рынки лесоматериалов

иминеральных удобрений, рынок алкогольной продукции, рынок алмазов, золотосодержащих материалов и платиноидов.

275

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Криминальные доходы этих рынков аккумулировались, в числе других, банками и направлялись на самый спекулятивный и высокодоходный сегмент финансового рынка — рынок ГКО.

Неизбежность образования пузыря на этом рынке и последующего краха означали не только наступление экономического и финансового кризиса, выразившегося в ряде макроэкономических промышленных и финансовых показателей. Дефолты 1998 г. вскрывали несостоятельность либеральной экономической политики и политических сил, ее поддерживающих.

Более того, либеральная экономическая политика была средством и символом доминирования сырьевого комплекса отраслей народного хозяйства, оттеснившего после распада СССР доминировавший во власти военно-про- мышленный комплекс. Финансовый кризис 1998 г. позволил политическому крылу оттеснить олигархический капитал в системе власти, потерпевший политическое поражение.

На смену либеральному направлению экономической политики приходит экономическая политика, ориентированная на усиление государства с элементами силовых начал: растет военный бюджет, усиливается государственный капитал в естественных монополиях, ужесточается бюджетная политика, фискальная политика налоговых органов доходит до степени «налогового терроризма», усиливается экономическая мощь государственных банков, Сбербанка, находящегося под контролем ЦБ РФ, а также ВТБ, находящегося под контролем Правительства РФ, реализуются планы по созданию Банка развития, который должен объединить капиталы ВЭБа, Росэксимбанка, Российского банка развития.

Основным направлением экономической политики государства в тот период стала организация перехода от сырьевой модели экономического развития, грозившей столкнуть страну на обочину цивилизации, к инвестиционной модели, а в перспективе — инновационной модели, как главному условию сохранения Россией своих геополитических и геоэкономических позиций.

В этой связи основными направлениями экономической политики государства становятся промышленная политика, структурная перестройка всей производственной инфраструктуры, включая энергетику, трубопроводный и железнодорожный транспорт, все виды связи, а также миграционная политика, политика либерализации и унификации валютного контроля, совершенствование налоговой политики по облегчению налогового бремени, унификации налогов, снижению издержек налоговых проверок, политика интеграции в ВТО, пенсионная реформа.

Данные направления экономической политики сталкиваются с интересами участников целого ряда сегментов теневой экономики, которые уже сложились и имеют тенденции дальнейшего роста. Это — теневой рынок прав собственности, бурно выросший на рубеже десятилетий на волне спе-

276

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

кулятивного капитала, покинувшего сферу финансовых махинаций, и перешедший на рынок фиктивных, спровоцированных и криминальных банкротств. Динамику этого рынка на суммы десятков миллиардов долларов иллюстрируют следующие диаграммы (рис. 14–15 )17.

5

2

6

1

3

Рис. 15. Количество корпоративных конфликтов, включая силовые захваты (Москва, 2002 г.)

17 Ист.: Управление по экономической безопасности Москвы.

277

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

По характеристике исследователя этого рынка А. Привалова, его деятельность регулируется самым коррупционным законом — «О несостоятельности (банкротстве)»18, т. к. он наиболее взяткоемкий.

Далее следуют — теневые рынки занятости, рынки контрафактной продукции, рынки оказания услуг по отмыванию криминальных капиталов и финансированию терроризма, рынок таможенных и околотаможенных услуг по так называемой «серой» растаможке или обеспечению контрабанды, рынок межбюджетных согласований по уровням бюджетной системы, теневые рынки жилищно-коммунальных услуг и финансовых услуг в сфере бюджетных отношений.

Помесячное исполнение годового бюджета, как правило, происходит так, что план по доходам к концу года обгоняет выполнение плана по расходу. Так произошло и в 2006 г. За январь–октябрь доходы бюджета составили 5,1 трлн руб., или составляет 101,1% от годового плана; расходы по финансированию, по уточненной бюджетной росписи, составили 4,048 трлн руб., или 93,2% годового плана, а кассовое исполнение — всего 3,211 трлн руб., или 73,9%. Тем самым, за оставшиеся до конца года два месяца предстояло израсходовать 1,132 трлн руб., что составляет более четверти от расходов за весь год.

Следствием такого «бюджетного» навеса является более чем двукратные, по сравнению с прогнозируемыми, темпы инфляции за два-три месяца следующего года — свыше 2% в месяц. Одновременно недостаток ликвидности на финансовых рынках выражается в повышенных ставках межбанковского рынка, доходящих до 5–6% годовых. Хотя формально Минфин действует

всоответствии с правилами: 75% финансирования выделяются в первый месяц квартала, но конечные получатели бюджетных средств не успевают забирать их у министерств и ведомств — главных распорядителей бюджетных средств.

Помесячный контроль уровня инфляции — политически чувствительного показателя доверия к экономической политике государства — зависит во многом от уровня и динамики бюджетных расходов. Их придерживание

впервые девять месяцев года придает вид антиинфляционной политики, а сложность и непрозрачность бюджетных процедур позволяют прикрывать коррупцию в ведомствах. Таким образом, экономическая антиинфляционная политика становится макрофактором коррупции.

Существенным макрофактором теневой экономики являются и побочные последствия денежной политики. Вынужденный характер современной денежной эмиссии — в виде скупки нефтедолларов — обеспечивает высокие темпы роста денежной массы за последние 3–4 года, что на порядок превышает темпы роста ВВП. В то же время теневая криминальная экономика

18 СЗ РФ от 28 октября 2002 г. № 43. Ст. 4190.

278

Глава 6. Человек, общество, политическая система как факторы коррупции и теневой экономики

предъявляет повышенный спрос на наличные деньги. Имеется четкая корреляционная зависимость между динамикой ВВП и масштабами операций по обналичиванию (рис. 16). При этом структура обналичиваемых денежных средств меняется в соответствии с соотношениями валютных курсов в пользу наличных рублей против наличных долларов.

Рис. 16. Сопоставление объемов ВВП и объемов рублевого и валютного «обналичивания» в 2004– 2006 гг., млрд долл .

Являясь одним из способов подпитки теневой экономики, перевод денежных средств из безналичной в наличную форму преследует различные цели: от уклонения от уплаты налогов и присвоения менеджерами части финансовых ресурсов собственников (в том числе государства) до коррупционных и криминальных целей.

Сравнительно высокие темпы роста ВВП обусловили повышенный спрос на импорт и связанный с ним теневой бизнес. Принятие нового Таможенного кодекса не привело к кардинальному улучшению ситуации. Зеркальная статистика, а именно сопоставление экспортно-импортных товарных потоков по данным таможенной статистики РФ с данными стран-партнеров, позволяет выявить существенные отклонения, свидетельствующие о нарастании нарушений таможенного контроля с целью неуплаты таможенных платежей и использования внешней торговли в качестве канала незаконного вывоза капитала.

279

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

Таблица 9

Сопоставление импорта РФ с экспортом 10 стран-партнеров в РФ

Источники: Таможенная статистика внешней торговли Российской Федерации, Годовые сборники за 2000, 2001, 2002, 2003 гг..

Практикуемые схемы — в виде использования товаров прикрытия, дешевого ширпотреба — для провоза товаров класса «люкс», подмены товаров высокой стадии обработки с высокими ввозными пошлинами полуфабрикатами с низкими таможенными ставками, манипуляции таможенными кодами ВЭД, инвойсными ценами, ценами транзита — свидетельствуют о высокой степени приспособляемости теневого бизнеса к изменениям внешней среды.

Сравнительный анализ реакции этих теневых рынков на проводимую экономическую политику показывает их неоднородность и неодинаковую степень чувствительности, что влечет необходимость применения в каждом отдельном случае отдельных методов и процедур. При этом общим является непрозрачность систем собственности, контроля и управления компаний — участников этих рынков, размытость ответственности за выполнение обязательств, смешение частных и государственных функций.

Экономическая политика по противодействию теневым операциям в государственном секторе связана с осуществлением четких правовых процедур по приватизации. Так, в России насчитывалось около 10 тыс. федеральных государственных унитарных предприятий, а на всех уровнях — около 81 тыс. 80% из них — это предприятия на праве хозяйственного ведения, которые фактически отданы в распоряжение назначенных государством управляющих. Практика показала, что они склонны распоряжаться имуществом бесконтрольно. Согласно анализу аудиторской компании ФБК, средний платеж от одного предприятия в федеральный бюджет составляет около 50 тыс. руб. Однако, по данным Счетной палаты РФ, чистая прибыль, получаемая ГУПами, составила 5 млрд руб., при этом в бюджет поступило всего

280