10042

Глава 4. Коррупция в системе власти

саться возможных претензий. Административную ответственность следует сделать также более гибкой — от самой жесткой (за эксплуатацию автомобиля, запрещенного к эксплуатации), до ее отмены (в случае эксплуатации без технического осмотра автомобиля в течение гарантийного срока).

«Покупка» водительского удостоверения.

Косновным проблемам в этой сфере относятся:

−низкий уровень подготовки водителей в автошколах, высокие цены, недостаток практики;

−вымогательство взяток в органах ГИБДД.

Основные решения в этой сфере видятся в следующем:

−ужесточение требований к водительским школам, развитие государственной подготовки водителей в рамках системы Российской оборонной спортивно-технической организации — РОСТО (ДОСААФ), что создаст конкуренцию;

−лицензирование деятельности водительских школ со стороны Федеральной службы по налоговым ставкам и тарифам (ФСНСТ);

−ужесточение требований к обязательной водительской практике (не менее 20 часов вождения на улицах города). При этом следует установить максимальную стоимость одного часа в рамках обязательного вождения на уровне муниципалитета или субъекта РФ;

−создание условий для самостоятельного обучения вождению при органах ГИБДД (организация и содержание специальных площадок, организация маршрутов для вождения по городу и т. п.).

Видео- и аудиозапись процедуры сдачи экзаменов в ГИБДД, четкий учет и публикация результатов сдачи экзаменов. Возможность административного и судебного обжалования отрицательных результатов экзаменов. Необходимо ввести особый порядок расследования ДТП, совершенных водителями первого года вождения, с наложением дисциплинарной ответственности на лицо, принимавшее экзамен — в случае, если будет установлено, что ДТП совершено по вине молодого водителя, не усвоившего навыки вождения.

«Штраф на месте».

К основным проблемам в этой сфере можно отнести:

−сложность оплаты;

−слабость контроля;

−отсутствие на практике ответственности за дачу взятки;

−низкий уровень заработной платы сотрудников ГИБДД. Основные решения в этой сфере видятся в следующем.

Введение оплаты штрафа на месте по кредитной карте. В качестве карты

можно использовать водительское удостоверение, в котором вмонтирован чип. Сумма штрафа списывается с лицевого счета сотрудником ГИБДД прямо на месте. Такие права с чипом можно выдавать по желанию. Кредитные

231

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

карты могут выдавать страховые компании, которым будет выгодно обслуживать такие карты в своих банках, и т. п. Проблема оснащения сотрудников ГИБДД соответствующей аппаратурой также может быть решена с помощью спонсорской помощи банков.

Установка систем видеонаблюдения в патрульных машинах. Во время патрулирования сотрудник всегда должен находиться в объективе видеокамеры. Введение практики провокации взятки.

Введение административной ответственности за дачу взятки при маленьких суммах (до 1000 руб.). Административная ответственность должна сопровождаться широким оповещением о наказании (информация в банки, кадровые агентства и т. п.).

Сотрудникам ГИБДД — премии за привлечение к административной ответственности (наибольшие премии — за привлечение с использованием видеонаблюдения и т. п.) — в размере до 70% от суммы штрафа — это фактически означает легализацию взятки.

«Регистрация и снятие с учета транспортных средств».

В основном проблема заключается в том, что указанная процедура является достаточно тяжелой и утомительной. Основные решения этой проблемы видятся в следующем:

−введение легальных платных услуг за помощь в оформлении заявления на совершение регистрационных действий, возможность оплаты регистрационных действий по кредитной карте, электронная система организации очереди;

−введение легальной возможности осуществления регистрационных процедур в ускоренном режиме за дополнительную плату (при условии подготовки документов и сверки номеров специализированной компанией);

−легальная платная услуга за выбор регистрационного госномера ТС.

232

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

5.1. Коррупция в корпорациях

5.1.1. Феноменология

Можно согласиться с мнением экспертов Фонда ИНДЕМ, согласно которому применительно к бизнесу категория коррупции распадается на две части:

•коррупция как часть взаимоотношений бизнеса и власти;

•коррупция внутри фирм как один из индикаторов внутренней неэф-

фективности1.

Анализируя особенности взаимоотношений власти и бизнеса в современной России следует отметить, что на сегодняшний день во взаимном коррумпировании заинтересованы обе стороны — и власть, и бизнес.

Власть. Для бюрократии деление бизнеса на «свой» и «остальной», привязывание первого путем коррумпирования — способ удержания власти и обеспечения материального благополучия.

Бизнес. Для корпорации причастность к коррупционным механизмам является существенным конкурентным преимуществом, позволяющим преодолеть неадекватность регулирования со стороны государства в форме административно-организационных препятствий, несовершенства системы защиты прав собственности, высокого уровня налогообложения. Следовательно, для бизнеса коррупция в современных российских условиях — механизм выживания и инструмент конкурентной борьбы.

В силу сказанного, одна из серьезнейших проблем сегодняшнего дня — низкая активность бизнеса в противодействии коррупции. По результатам опросов общественной организации «Опора России», категорически отвергают взятки только 2% российских бизнесменов, остальные так или иначе участвуют в процессе мздоимства2. Эти выводы подтверждаются и нашими исследованиями. Из опрошенных нами в сентябре 2006 г. слушателей программы МВА одного из престижных высших учебных заведений Москвы лишь 2% заявили, что их бизнес не является встроенным в коррупционные механизмы. Подавляющее большинство слушателей не верят в возможность изменения ситуации в современных условиях и потому не готовы «рискнуть» потерей конкурентных преимуществ, получаемых в результате установления коррупционных связей. Одна из слушательниц заявила, что «сложившаяся в России ситуация выгодно отличается от западноевропейских

1 Стимулы, эффективность, коррупция. Фонд ИНДЕМ, М., 2004.

2 Гурвич В. В паутине взяточничества. В России растет политическое вымогательство // Политический журнал, № 42, 2004 г.

233

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

стран, где «нельзя — так нельзя»; в России каждый новый отказ — стимул для поиска нового «творческого подхода» к решению проблемы».

О зависимости успешности бизнеса (по крайней мере, стартовых условий его функционирования) от выстраиваемых им коррупционных стратегий свидетельствуют многочисленные факты, начиная с результатов российской приватизации через схему залоговых аукционов, когда наиболее перспективные отрасли экономики передавались в руки «своих» «верных» предпринимателей. Результаты исследований последнего свидетельствуют о том, что наиболее успешными в среде мелких и средних предпринимателей являются те, кто «протоптал дорожку» в коридоры власти (более 28% опрошенных бизнесменов)3.

По данным Всемирного банка, четверть компаний используют коррупционные стратегии, когда бизнес сознательно влияет на принятие решений чиновников для получения конкурентных преимуществ. Речь идет, прежде всего, о корпорациях, составляющих основу экономики. По свидетельствам представителя партии «Единая Россия», такие компании как «Базовый элемент», «Норильский никель», «Газпром» и другие существенно пополнили фонд партии в 2005 г.4 Налицо стремление через финансовые вливания обеспечить получение поддержки в сфере бизнеса. Эти устремления находят «встречное понимание».

Эксперты утверждают, что вокруг всех крупных российских компаний, прежде всего естественных монополий, чиновниками выстроены коррупционные сети (если ты в системе, у тебя не будет проблем ни с аукционами, ни с таможней, ни с аудиторами, ни с силовиками). Одной из наиболее эффективных разновидностей такой сети становится «семья» (бизнесмен женит своего сына на родственнице высокопоставленного чиновника). Стопроцентные семейные коррупционные сети особенно часто выстраиваются в регионах: муж — губернатор, жена — крупный бизнесмен в регионе мужа, зять или сват — начальник управления МВД или прокурор области.

Приводимые экспертами Фонда ИНДЕМ аргументы, якобы опровергающие факт зависимости между вовлеченностью фирмы в коррупцию и успешностью ее бизнеса5 (мол «отсутствие монополизма или льгот, достигнутых коррупционным влиянием, компенсируется стандартным повышением конкурентоспособности бизнеса»; или «под давлением конкурентов, располагающих ресурсами, добытыми коррупционным путем, бизнес меняет рынки и сферы деятельности»6), не подтверждаются реальной практикой.

3 Радаев В. Российский бизнес на пути к легализации // «Неприкосновенный запас». № 3, 2003.

4 Давыдова М. «Взятки&откаты» // Компания, 2006 г., 30 янв.

5 Стимулы, эффективность, коррупция. Фонд ИНДЕМ, М., 2004.

6 Там же. С. 51.

234

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

Изменение сложившейся ситуации требует кардинального изменения положения чиновника в современной России, что возможно в случае:

1.«Низведения» чиновника до положения простого исполнителя четко прописанного закона или инструкции; лишения его права быть «толкователем» законодательства, а следовательно, творца энтропии.

2.Создания прозрачной системы финансовой отчетности публичных должностных лиц и членов их семей, в частности, установления жесткого контроля за расходами чиновников; введения положения, согласно которому при подозрении на коррупционные деяния, чиновник обязан сам доказывать законность происхождения своего имущества (гражданин, занимая государственную должность, должен отдавать себе отчет в том, что тем самым он не только получает определенные права, но и берет на себя дополнительные самоограничения — идет на определенное снижение презумпции невиновности).

3.Возвращения в правоприменительную практику института конфискации имущества в отношении лиц, совершивших коррупционные преступления.

Очевидно, что в паре «чиновник-предприниматель» активным борцом с коррупцией может на современном этапе стать только последний при условии получения им легальных реальных инструментов представительства и лоббирования его интересов при принятии государством важных для бизнеса решений. Для этого потребуется:

−принятие закона о лоббировании, создающего публичный, легальный механизм согласования интересов промышленно-предпри- нимательского сообщества и органов государственной власти; наиболее подходящей моделью лоббизма в России является, на наш взгляд, функционирующая в Европейском Союзе и предусматривающая регистрацию юридических лиц (консалтинговых и юридических компаний, ассоциаций товаропроизводителей и др.) в качестве лоббистов, официально работающих при том или ином законодательном органе; при этом в законе четко прописываются функции лоббистов, их права и обязанности, обеспечивается прозрачность их бюджетов;

−высокая степень самоорганизации бизнеса, в частности, создания мощных отраслевых и иных предпринимательских ассоциаций; учреждения организации, занимающейся юридической защитой предпринимателей (развитие служб «быстрого юридического реагирования», которые предоставляли бы моментальную юридическую консультацию по телефону или с выездом на место в ситуациях, когда права и интересы предпринимателей оказываются ущемленными; реализация возможностей коллективной защиты отдельных предпринимателей в

235

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

судах и административных разбирательствах со стороны ассоциаций бизнеса)7;

−введение правила, по которому позиция отраслевых ассоциаций предпринимателей по каждому вопросу, затрагивающему их деятельность, должна быть доведена до сведения депутатов, принимающих закон, или руководителя, принимающего тот или иной нормативный акт;

−кардинальное изменение общественного мнения, вследствие которого не только берущий взятку, но и дающий ее в глазах общества становится преступником.

Доказательства существования внутрифирменной коррупции не так часто попадают в печать, поскольку «выносить сор из избы» готовы далеко не все корпорации. И все же в печати можно встретить такие факты, как использование в банковском секторе схем, в соответствии с которыми необеспеченные кредиты выдаются за взятки; получение благотворительных проектов за откаты; закупки крупными компаниями товаров по завышенным ценам.

5.1.2. Факторы

Внутрифирменной коррупции в корпорациях способствуют:

−закрытость компаний;

−использование ими устаревших форм отчетности, неэффективность сложившихся форм корпоративного управления;

−неразработанность этических кодексов поведения служащих компании;

−факт существования в рыночной экономике «принципал/агентских отношений»;

−заинтересованность сотрудников фирм во влиянии на принимающих решения лиц с целью повышения результативности своей работы.

Рассмотрим более подробно каждый из названных факторов.

Реалии последних лет (выход многих компаний на мировой рынок сбыта и кредитных средств, стремление участвовать в приватизационных процессах в постсоциалистических странах и др.) подталкивали бизнес к большей открытости, однако эта тенденция встретила жесткое сопротивление со стороны коррумпированного чиновничества: для него открытый, честный, законопослушный бизнес — это опасный, независимый конкурент, «нечувствительный» к примитивным формам давления; и, в то же время, это

7 Целый ряд полезных мероприятий по борьбе с коррупцией с участием бизнес-сообщес- тва представлен в таблице «Антикоррупционные меры с участием бизнес-сообщества», составленной нами на основе многочисленных материалов Фонда ИНДЕМ.

236

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

открытость, которая лишь способствует захвату бизнеса конкурентами не только из сферы бизнеса, но и властных коридоров.

Большинство коррупционных скандалов в крупных корпорациях сопряжены с оппортунистическим поведением менеджеров, что объясняется наличием ряда причин. Первая — слабая защита интересов и прав собственников. Вторая — дефекты принципал-агентских отношений между собственниками и менеджерами. Третья — целенаправленная работа клиентов (конкурентов) с лицами, принимающими решение в корпорации.

Создание механизмов действенной защиты прав собственности всех участников экономической жизни предполагает:

•разработку механизмов реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров;

•декриминализацию процедуры банкротств путем устранения многочисленных лазеек, имеющихся в Федеральном законе «О банкротстве»; обеспечение государственного контроля за соблюдением «правил игры» при проведении банкротств, усиление контролирующей роли федеральных органов исполнительной власти; установление реальной ответственности временного управляющего за исполнение закона; стимулирование государством создания и развития крупных специализированных компаний, обладающих достаточными интеллектуальными, административ- но-организационными, а возможно, и финансовыми ресурсами для того, чтобы осуществлять ответственное внешнее управление предприятия- ми-банкротами;

•обеспечение процесса смены собственника в конфликтных ситуациях в рамках гласных, прозрачных и при этом достаточно оперативных судебных процедур;

•в случае продажи предприятия выставление его на торги целиком с

целью исключения возможности высасывания из компании наиболее ликвидных ресурсов.

Дефекты принципал-агентских отношений между собственниками и менеджерами применительно к коррупции серьезно анализировались в работах Фонда ИНДЕМ. Модель агентских отношений предполагает, что в отношения вступают два действующих лица. Первое из них — принципал или доверитель. Он обладает и распоряжается некоторыми ресурсами (власть, деньги, пространство и т. п.) и намерен действовать для достижения определенных целей. Для этого он нанимает второе лицо — агента. Принципал и агент заключают контракт, в соответствии с которым принципал формулирует цели, которые должен реализовывать агент; передает часть своих ресурсов для достижения указанных целей; устанавливает вознаграждение за работу агента по достижению своих целей; назначает санкции за нарушение агентом контракта. В соответствие с тем же контрактом агент обязуется ра-

237

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

ботать на достижение целей принципала; использовать переданные ему и принадлежащие принципалу ресурсы исключительно для достижения установленных принципалом целей.

Агентские отношения возникают постольку, поскольку принципал считает себя неспособным сам реализовывать все свои цели и манипулировать всеми своими ресурсами. Принципал не может быть универсальным специалистом, и поэтому привлекает агентов, полагая, что каждый из них может лучше разобраться и решить ту конкретную задачу, которую ставит перед ним принципал. По мере усложнения управленческих задач специфическая квалификация агента становится все важнее, но одновременно возрастает зависимость принципала от агента, порождаемая проблемами агентских отношений. Среди них могут быть и причины, связанные с коррупционной мотивацией агента: агент располагает собственными целями; цели агента могут вступать в конфликт с целями принципала; у агента может возникнуть соблазн использовать ресурсы принципала для достижения своих целей, а не целей принципала.

Соблазн такого поведения особенно возрастает, когда агент как лицо, принимающее решение (ЛПР), становится объектом «разработки» внешней силы — клиента (поставщика либо потребителя продукции или услуг корпорации, в которой работает ЛПР).

Ключевым для понимания мотивов поведения ЛПР является его отношение к собственности компании. Любого человека можно убедить или заставить что-либо сделать. При этом есть возможности договориться с ним о совместных действиях. Собственника и топ-менеджера можно убедить, предоставив экономическое обоснование сделки. С наемным менеджером можно договориться, и как плату за компромисс, отдать ему комиссионные от сделки, т. е. откат.

Типичным проявлением коррумпированности лица, принимающего решение, являются выплаты наличными комиссионных с объемов сделок. Откаты, как проявление внутрифирменной коррупции, в первую очередь возникают там, где люди имеют возможность косвенно управлять корпоративными финансами. Коррупция возникает тогда, когда лицо, принимающее решение в компании-покупателе вступает с поставщиком в сговор, который оформляется взяткой или специальным завышением цен. Это наносит ущерб покупателю: за взятку может быть куплено некачественное оборудование, и к тому же по завышенным ценам и т. п. При этом юридически все может быть оформлено вполне легально: заключается трудовое соглашение, по которому менеджер по закупкам или его подставное лицо является торговым агентом поставщика.

Масштабымошенничествавэтомслучаезависятотдвухключевыхфакторов — надежности внутреннего контроля и эффективности системы поощрения сотрудников. Например, если службы закупок розничной компании

238

Глава 5. Коррупция в системе гражданского общества

финансируются по тем же правилам, что и службы, приносящие основную прибыль, то в результате такой несбалансированной системы оплаты труда у лиц, принимающих решение по закупкам, считающих себя обойденными при распределении прибыли, возникает острое желание «перенаправить» денежные потоки в свой карман. При «разумных» объемах мошенничество отдела закупок никогда не выявляется, поэтому предотвратить такие случаи обычно проще, чем бороться с их последствиями.

Среди способов снижения внутрифирменной коррупции — внедрение в оплате труда сбалансированных систем показателей8 или введение релевантных систем стимулирования — стимулирующих контрактов на основе измеримых целей. Суть стимулирующего контракта в том, что он совмещает повышение денежного содержания с совершенствованием контрактных отношений и, тем самым, с совершенствованием управления, дает мотивированное основание менеджерам и специалистам всех служб, в том числе снабженческих и технических, получать достойные, а главное, честно заработанные деньги.

При этих условиях повышение денежного содержания сопровождается ростом эффективности управления и параллельно снижением уровня коррупции. Совмещение совершенствования контрактных отношений с повышением эффективности может дать в крупном бизнесе мощные эффекты.

Анализ однако показывает, что введение стимулирующих контрактов должно подкрепляться наличием дополнительных факторов — например, ростом риска коррупции (шансов на обнаружение коррупционного поведения и его наказания) в результате совершенствования системы внутреннего контроля.

5.2. Коррупция в сфере здравоохранения

5.2.1. Феноменология

Как показывает анализ, в сфере деятельности перечисленных в Указе Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 6499 органов исполнительной власти в области здравоохранения, к которым отнесены: Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития (Росздравнадзор), Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию (Росздрав) — к наиболее уязвимой для коррупции относится, по нашему мнению, деятельность Росздравнадзора.

Прежде всего, следует отметить несоответствие количества и сложности в исполнении возложенных на Росздравнадзор разрешительных и надзорных

8 Подробнее см.: Бизнес-класс, 2004, № 11, 12. 9 СЗ РФ от 24 мая 2004 г. № 21. Ст. 2023.

239

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

функций, и его финансовых, административно-хозяйственных возможностей. Так, отдел, который должен осуществлять лицензионный контроль многих тысяч фармацевтических структур на всей территории России, готовить и выносить на судебное рассмотрение материалы о лицензионных правонарушениях, а также дополнительно рассматривать вопрос о выдаче и отказе

ввыдаче фармацевтических лицензий, состоит из нескольких человек, число которых не превышает 10 (из них только один юрист). Только несколько человек из указанного числа сотрудников (исключая юриста и руководителя) должны объезжать с лицензионными проверками всю территорию России, составляя при каждой проверке — акт и протокол (либо только акт), докладывать результаты проверок на лицензионной комиссии и одновременно рассматривать материалы по выдаче и отказе в выдаче фармацевтических лицензий, осуществлять переписку. Создание территориальных подразделений внутри Росздравнадзора абсолютно не решает задачи организации минимально эффективного лицензионного контроля по тем же причинам (несоответствие между функциями и возможностями). Более того, усложнено взаимодействие структурных подразделений с однотипными функциями внутри Росздравнадзора. Это повышает уровень коррупциногенности системы лицензирования. Территориальные структуры Росздравнадзора должны,

вобязательном порядке, согласовывать свои решения по результатам проверок и выдаче фармацевтических лицензий на розничную фармацевтическую деятельность (несмотря на то, что она отнесена к их компетенции) с центральной лицензирующей структурой Росздравнадзора формальным образом. Это естественно ведет к резкому снижению эффективности и так несовершенной системы лицензионного контроля, значительно удлиняет сроки выдачи лицензии и, следовательно, препятствует осуществлению предпринимательской деятельности. Более того, неясно по каким основаниям территориальные лицензионные структуры Росздравнадзора лишены права самостоятельного контроля над оптовыми фармацевтическими структурами.

Аналогичная ситуация обстоит с остальными многочисленными функциями Росздравнадзора.

Схема возможного коррупционного механизма в Росздравнадзоре

В структурном подразделении Росздравнадзора определяется конкретное лицо, наделенное правом единолично готовить разрешительные документы на подпись руководству Росздравнадзора, определять сроки и порядок их прохождения10. Следовательно от данного лица полностью зависят финансовые затраты соискателя разрешения.

10 В Управлении регистрации лекарственных средств и медицинской техники Росздравнадзора таким лицом до недавнего времени являлся зам. начальника Управления, не имеющий медицинского и фармацевтического образования.

240