10042

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

7.3. Проблемно-управленческое дерево государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике в РФ

На схеме приведено проблемно-управленческое дерево политики противодействия коррупции и теневой экономике (полная версия дерева дана на вкладке). Принцип его построения был дан в главе 1, параграфе 1.2. На верхнем уровне содержатся основные ценностные цели государственного управления в этой области, среди которых: эффективность и компетентность государственного управления; добросовестная конкуренция; равный доступ к государственным ресурсам; положительное социально-психоло- гическое состояние населения; снижение экономических издержек органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, населения; эффективное предупреждение и борьба с коррупцией.

Следующий уровень представляет собой интегративные проблемы, препятствующие реализации указанных целей управления. Основными из них являются: высокий уровень коррупции в органах исполнительной, законодательной и судебной власти; идейная коррупция; сращивание бизнеса

ивласти; высокий уровень коррупции в корпорациях; бытовая коррупция (высокий уровень коррупции в системе образования, здравоохранения, коррупция в ГИБДД); высокая степень теневизации экономики.

Третий уровень содержит проблемы и задачи, выявленные путем декомпозиции основных (интегративных) проблем. Всего было выявлено — 209 проблем и задач.

Соответственно на нижнем «этаже» проблемно-управленческого дерева перечислены решения в виде нормативно-правовых актов и организа- ционно-управленческих действий. Для решения поставленных задач было найдено 103 решения. Ключевыми их них являются: Указ Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике»; Кодекс поведения лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ государственных и муниципальных служащих РФ; Тарифно-квалификационный кодекс РФ; Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации»; Федеральный закон «О доверительном управлении имуществом лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ, государственных

имуниципальных служащих»; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральные законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе»; Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и Федеральный закон «О федеральной службе безопасности»; Федеральный закон «О внесении изменений в Уголовно-про- цессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации».

412

Глава 7. Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

Для каждой задачи самого нижнего уровня, выявленной в результате декомпозиции, указывается решение в соответствии с нижним «этажом» про- блемно-управленческого дерева.

Обращает на себя внимание чрезвычайно разветвленный и взаимоувязанный характер необходимых управленческих мероприятий. Вместе с этим, наглядно видно, что ни одна значимая задача не остается без решения, а это значит, что главная цель — выработка эффективной политики противодействия коррупции и теневой экономике, способной предупредить и уменьшить масштабы этих явлений, будет достигнута. Проблемно-управ- ленческое дерево, по сути, представляет собой графическое отображение программы действий в рамках государственной политики как управленческой практики.

413

вкладку

Глава 8. Об основных положениях Указа Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной политики противодействия коррупции

итеневой экономике»

1.Актуальность, цели принятия проекта нормативного правового акта

Актуальность принятия Указа Президента РФ «Об утверждении Концепции государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике» обусловлена необходимостью нормативного закрепления основ единой государственной политики России в области противодействия коррупции и теневой экономике, рассматриваемых в качестве взаимосвязанных внутренних базовых факторов угрозы национальной безопасности страны.

Основы государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике являются составной частью Концепции национальной безопасности Российской Федерации.

Предлагаемая для утверждения Указом Президента РФ Концепция госу-

дарственной политики противодействия коррупции и теневой экономике

по своей сути должна стать базовым правовым актом (правовой стратегией), который определял бы цели, задачи, принципы, основные направления и механизм реализации политики РФ в сфере противодействия коррупции и теневой экономике и обеспечивал бы приведение всего российского законодательства, а также организационно-правовых механизмов их формирования и реализации в соответствии с ратифицированными Российской Федерацией международными договорами в области противодействия коррупции и теневой экономике, включая отмывание доходов от преступной деятельности.

В частности, требуют устранения следующие недостатки правового, организационно-правового и организационно-структурного механизмов противодействия коррупции и теневой экономике:

•отсутствие официально признанных и закрепленных определений понятий, целей, задач, принципов и основных направлений противодействия коррупции и теневой экономике;

•отсутствие системы мониторинга коррупции и теневой экономики, адекватной социальной потребности эффективного противодействия этим явлениям;

•бессистемность реформирования нормативных правовых актов РФ в целях ограничения коррупции и теневой экономики, включая отсутствие единых правил принятия нормативных правовых актов в РФ;

•непрозрачность процедур инициирования, лоббирования, обсуждения и принятия нормативных правовых актов (прежде всего, затрагивающих сферу экономики);

415

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

•непрозрачность, несовершенство и незавершенность правового регулирования процедур избрания (назначения) на государственные должности, должности по государственной и муниципальной службе;

•«недостроенность» системы субъектов противодействия коррупции и теневой экономике;

•несоответствие стандартов профессионального образования целям, задачам и принципам противодействия коррупции и теневой экономике;

•отсутствие регуляторов численности лиц, занимающих государственные должности, должности по государственной и муниципальной службе, в зависимости от численности населения и бюджетных ресурсов государства;

•неразвитость системы антикоррупционных этических ограничений для государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, лиц, выполняющих управленческие функции в негосударственном секторе;

•несоответствие информационно-пропагандистского механизма целям противодействия коррупции и теневой экономике;

•несоответствие образовательно-воспитательной системы страны целям эффективного противодействия коррупции;

•недостаточность программно-целевого обеспечения противодействия коррупции и теневой экономике.

2.Общая характеристика и оценка состояния правового регулирования

Отдельные аспекты государственной политики в области противодействия коррупции и теневой экономике в России в настоящее время регламентируются:

2.1.В части, относящейся к противодействию коррупции

•Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 12 декабря 2000 г.; Федеральный закон о ратификации от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ (Российская газета. 29.04.2004);

•Конвенция ООН против коррупции от 9 декабря 2003 г.; Федеральный закон о ратификации от 8 марта 2006 г. № 40 — ФЗ (Российская газета. 21.03.2006);

•Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. Федеральный закон о ратификации от 25 июля 2006 г. № 125 — ФЗ (Российская газета. 2006.28 июля);

•Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. № 1300 в ред. Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24 (СЗ. 1997. № 52. Ст. 5909)

416

Глава 8. Концепция Указа Президента РФ «Об утверждении Государственной политики …

•Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. (ст. 141, пункты «а» и «б» части второй (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); ст. 142, часть вторая (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); ст. 1411; 1451; 159, п. “в” части второй; ст. 160, п. «в» части второй; ст. 164 (в случаях совершения соответствующего деяния лицом путем мошенничества, присвоения или растраты с использованием своего служебного положения); ст. 170; 174, п. «б» части третьей; ст. 1741, п. «б» части третьей; ст. 175, часть третья (в случае совершения соответствующего деяния с использованием своего служебного положения); ст. 183 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); ст. 184; 188, п. «б» части третьей; ст. 201; 202 (в случае совершения соответствующего деяния в целях извлечения выгод и преимуществ для себя или других лиц); ст. 204; 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений); ст. 290; 291; 304 и 309 (в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа); ст. 210 (при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких иных коррупционных преступлений; ст. 221, п. «в» части второй; ст. 226, п. «в» части второй; ст. 229, п. «в» части второй; ст. 285; 2851; 2852; 286 (в случае совершения соответствующего деяния из корыстной или иной личной заинтересованности); ст. 288 (в случае совершения соответствующего деяния корыстной или иной личной заинтересованности); ст. 289; 292 и 316 (в случае заранее не обещанного укрывательства особо тяжких коррупционных преступлений).

•Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. (ст. 5.16, 5.17, 5.18, 5.19, 5.20, 5.45, 5.46, 5.47, 5.48, 5.50, 5.52, 7.27);

•Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-Ф, в части относящейся к регламентации нарушения правил дарения, предусмотренных гл. 32, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39;

•Указ Президента РФ «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» от 24 ноября 2003 г. № 1384 (Российская газета. 26.11.2003);

•Указ Президента РФ «О Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией» от 20 января 1993 г. № 10 (СЗ. 2000. № 37. Ст. 3701);

•Указ Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1992 г. № 361 (с изм., внесенными Указом Президента РФ от 16.11.1992 г. № 1392) (Российская газета. 7.04.1992);

•Указ Президента РФ «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 (СЗ. 2002. № 33. Ст. 3196);

417

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

•Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по борьбе с коррупцией» от 10 марта 2000 г. № 164-III ГД (Парламентская газета. 23.03.2000);

•Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе» от 10 февраля 2000 г. (Российская газета. 23.02.2000);

•Постановление Пленума Верховного Суда СССР «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышением власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» от 30 марта 1990 г. № 4 (Бюллетень Верховного Суда

СССР. 1990. № 3).

2.2.В части, относящейся к противодействию теневой экономике

•Федеральный закон «О ратификации Конвенции об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности» от 28 мая 2001 г. № 62-Ф3;

•Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 7.08.2001 г. № 115-ФЗ (СЗ. 2001. № 33. Ч. I. Ст. 3418; 2002. № 30. Ст. 3029; № 44. Ст. 4296);

•Положение о Комитете Российской Федерации по финансовому мониторингу. Утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 2.04.2002 г. № 211 (СЗ. 2002. № 14. Ст. 1311; 2003. № 7. Ст. 640);

•Концепция национальной стратегии по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Утв. Президентом России В.В. Путиным 11 июня 2005 г. (№ Пр–984 от 11 июня 2005).

Указанные нормативные правовые акты не содержат определений понятий «коррупция» и «теневая экономика», не регулируют бóльшую часть отношений, связанных с:

−определением целей, задач, принципов и основных направлений противодействия коррупции и теневой экономике;

−осуществлением мониторинга коррупции и теневой экономики (включая обособленные подсистемы статистического наблюдения и прогнозирования);

−предупреждением коррупции при инициировании, лоббировании, обсуждении и принятии нормативных правовых актов (прежде всего, затрагивающих сферу экономики), избрании (назначении) на государственные должности, должности по государственной и муниципальной службе; профессиональной подготовке управленческих кадров;

418

Глава 8. Концепция Указа Президента РФ «Об утверждении Государственной политики …

−соответствием нормативов численности лиц, занимающих государственные должности, должности по государственной и муниципальной службе, численности населения и бюджетным ресурсам государства;

−установлением антикоррупционных этических ограничений для государственных должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, лиц, выполняющих управленческие функции в негосударственном секторе;

−антикоррупционным и экономическим воспитанием;

−программно-целевым обеспечением противодействия коррупции и теневой экономике.

Вчастности, в разделе IV Концепции национальной безопасности лишь констатируется, что «требуется консолидация усилий, направленных на борьбу с преступностью и коррупцией. Россия крайне заинтересована в искоренении экономической и социально-политической основы этих общественно опасных явлений (курсивом выделено авт.), в выработке комплексной системы мер для эффективной защиты личности, общества и государства от преступных посягательств».

И далее отмечается, что «в целях предупреждения коррупции и устранения условий для легализации капиталов, нажитых незаконным путем, необходимо создать действенную систему финансового контроля, усовершенствовать меры административного, гражданского и уголовно-правового воздействия, отработать механизм проверки имущественного положения и источников доходов должностных лиц и служащих организаций и учреждений независимо от формы собственности, а также соответствия их расходов этим доходам».

Однако до настоящего времени правовые основы для реализации данных положений Концепции национальной безопасности РФ так и не выработаны. Отсутствие таких основ существенно снижает эффективность предпринимаемых мер по противодействию отдельным проявлениям коррупции и теневой экономике, повышает противоречивость или неприменимость таких мер, способствует «распылению» и бесконтрольному использованию бюджетных и внебюджетных ресурсов, используемых для реализации данных мер.

Попытки создать правовые основы государственной политики в области противодействия коррупции и теневой экономике в России предпринимались неоднократно, начиная с 90-х гг. прошлого века, однако, все они, в сущности, закончились неудачей, если не считать Концепцию национальной безопасности Российской Федерации, закрепившую приоритет борьбы

скоррупцией как одной из основных угроз национальной безопасности и Концепцию национальной стратегии по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, ут-

419

Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России

вержденную Президентом России В.В. Путиным 11 июня 2005 г. (№ Пр–984 от 11 июня 2005).

Всилу многих причин, российский законодатель с самого начала периода целенаправленной борьбы с коррупцией правовыми средствами (1992) тяготел к созданию комплексного закона о борьбе с коррупцией — своеобразного межотраслевого антикоррупционного «миникодекса», сутью которого была концентрация имеющих антикоррупционное содержание норм разной отраслевой принадлежности в рамках единого нормативного правового акта. Вместе с тем, ни один из проектов закона о борьбе с коррупцией (о противодействии коррупции) не регулировал собственно политики борьбы с коррупцией.

Этот естественный дефект комплексного межотраслевого акта прямого действия очевидным образом проявился при принятии в 2001 г. Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», который пришлось восполнять президентской Концепцией национальной стратегии по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Вэтой связи закономерным следует считать появление летом 2000 г. неофициального проекта Федерального закона «Основы антикоррупционной политики».

Законопроект дважды вносился в Государственную Думу Федерального Собрания РФ и дважды по инициативе Комитета Государственной Думы Федерального Собрания РФ по безопасности снимался с рассмотрения в первом чтении. Несмотря на это, 14 ноября 2003 г. по предложению российской стороны Межпарламентская Ассамблея Содружества Независимых Государств на своей 22-й сессии приняла Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», воспроизводящий одноименный российский проект. Этот рекомендательный акт создает дополнительные предпосылки для урегулирования основ государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике на современном этапе.

3. Описание нормативных решений. Структура документа

Преамбула

Раздел I. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Раздел II. Система понятий государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике.

Раздел III. Субъекты государственной политики противодействия коррупции и теневой экономике.

420