ма заслуг и достоинств», антикоррупционная программа, а также усиление ответственности государственной службы.

Законодательство предусматривает, когда это необходимо, юридическую ответственность государственных служащих, а именно: дисциплинарную, административную, материальную и уголовную ответственность. Она выражается в применении тех или иных мер наказания, взысканий, предусмотренных законодательством, за виновное совершение правонарушений, то есть за такие поступки и действия, которые юридически признаются противоправными.

9.4. Ситуации для обсуждения, практические задания

1.Проведите анализ Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих на соответствие Конституции РФ, ФЗ «О государственной гражданской службе в РФ» и других нормативно-правовых положений.

2.Изучите задачи и функции Министерства образования и науки Хабаровского края на основе Постановления правительства Хабаровского края от 22 января 2011 года № 21-пр. На основе данного положения сформируйте структуру министерства и сравните с реально действующей. Сделайте выводы. Для подготовки можно воспользоваться сайтом http://edu27.ru

3.Проведите анализ социально-экономических проблем. Какие органы государственной власти являются ответственными за решение данных проблем? Сделайте соответствующие выводы.

10. Эффективность социального управления

10.1. Понятие и сущность эффективности управления

Эффективность управления – наиболее значимое, распространенное, одновременно наиболее противоречивое понятие. Эффективность управления – результативность действий, способность субъектов управления достигать поставленных целей, а также обеспечивать сбалансированный рост систем.

Эффективность управления представляет собой относительную характеристику результативности конкретной управляющей системы, которая отражается

93

в различных показателях как объекта управления, так и собственно управленческой деятельности (субъекта управления), причём эти показатели бывают как количественными, так и качественными.

В экономической теории различают два вида эффективности – экономическую и социальную. Экономическая эффективность определяется отношением полученного результата к затратам. Социальная эффективность выражает степень удовлетворения спроса населения (потребителей, заказчиков) на товары и услуги. Исходя из этого, справедливо говорить об экономической и социальной эффективности управления.

Оценка эффективности управления предполагает наличие двух сторон эффективности : внешней и внутренней.

Внутренняя эффективность показывает, каким образом определённых потребностей сказывается на динамике собственных целей организации и отдельных групп её участников.

Внешняя эффективность управления показывает, насколько организация соответствует требованиям ограничения внешней среды.

10.2. Подходы к оценке эффективности социального управления

В практике управления складываются ситуации, когда требуется сравнить его эффективность с предшествующим периодом и родственными организациями с целью выявления динамики роста или падения эффективности и на её основе принятия соответствующих мер по развитию основной деятельности или улучшению собственно управленческой. В этих случаях пользуются критериями и показателями эффективности управления.

Критерий (греч. – средство для суждения) – это качественный признак, на основе которого производится оценка; показатель – это конкретные количественные свойства или признаки, характеризующие эффективность управления.

Важнейшими критериями выступают показатели достижения запланированных результатов основной деятельности фирм и прибыли. Оценка эффективности управления должна быть комплексной и учитывать степень использования ресурсов и возможностей развития фирм, достижения неоизводственных, экономических и социальных целей.

94

Алгоритм процесса оценки эффективности управления представляет собой последовательный ряд следующих действий:

−вырабатываются цели оценки;

−обосновываются критерии оценки;

−определяется состав исходных данных, используемых в процессе оценки;

−вырабатываются требования к критериям оценки;

−выбираются методы расчёта критериев;

−проводится расчёт количественной величины критериев, т.е. показателей, соответствующих тем или иным критериям.

Традиционно экономическая эффективность управления определяется сле-

дующими показателями.

1.Показатель эффективности управления: ЭУ = П / У, где П – прибыль организации;

ЗУ – затраты на управление.

2.Коэффициент численности управленческих работников: КЧ = ЧУ /Ч, где ЧУ – численность работников управления;

- Ч – численность работников организации.

3.Коэффициент затрат на управление КЗ = ЗУ / З, где З – общие затраты на управление.

4.Коэффициент затрат на управление на единицу выпускаемой продукции: КЗП =ЗУ / К,

где К– количество или объём выпускаемой продукции (оказываемых услуг Улучшение показателей эффективности деятельности фирмы возможно в ре-

зультате разработки и реализации организационно-технических мероприятий, комплексно отражающих факторы эффективности. Наиболее типичным для определения экономической эффективности мероприятий по совершенствованию управления является начисление годового экономического эффекта, полученного от их реализации, и сравнение его с затратами на эти мероприятия.

Коэффициент эффективности совершенствования управления: КЭ = Эг / Зу,

95

где Эг – годовой экономический эффект, полученный в результате проведения мероприятий;

-Зу – затраты на мероприятия по совершенствованию управления. Годовой экономический эффект может рассчитываться по формуле: Эг = С - Зу * ЕН,

где С – годовая экономия от мероприятий по совершенствованию управления;

-ЕН - отраслевой нормативный коэффициент эффективности. Для ориентировочной оценки эффективности проводимых мероприятий по совершенствованию управления также используется показатель коэффициента общей эффективности КЭ (близкий по своему смыслу к КЭ – коэффициенту эффективности совершенствования управления):

КЭ = ЭО / ЗУ, где ЭО – общая экономия, получаемая в результате реализации мероприятий по совершенствованию управления;

-ЗУ – общие затраты на совершенствование управления. Обоснование экономической эффективности совершенствования управления деятельностью предприятий должно дополняться оценкой их социальной эффективности. Социальная эффективность определяется отношением показателей, отражающих социальный результат, к затратам, необходимым для его достижения. Социальные результаты проявляются в улучшении условий жизни и быта населения, сохранении и закреплении здоровья человека, облегчении и повышении содержательности его труда.

Экономическая эффективность от совершенствования научной организации управленческого труда (НОУТ) рассчитывается: на этапе анализа – с целью определения целесообразности перестройки организации труда; на этапе оптимизации – с целью выбора наиболее рационального варианта проектных решений (расчётная эффективность); на этапе функционирования, когда определяется фактическая эффективность.

Для оценки эффективности мероприятий по совершенствованию организации труда существует несколько методик. В качестве основных общих показателей экономической эффективности мероприятий в них рассматриваются рост производительности труда и годовой экономический эффект (приведённая экономия).

В силу специфики управленческого труда и сложности определения его результатов расчёт производительности труда для оценки эффективности меро-

96

приятий по совершенствованию организации управленческого труда практически невозможен.

Годовой экономический эффект (Эг) можно рассчитать по формуле

Эг = (С1 - С2) * В2 - ЕН * ЗЕД,

где С1, С2 – стоимость единицы работы до и после внедрения мероприятий по НОУТ (трудовые затраты), руб.;

-В2 – годовой объём работ после внедрения мероприятий по НОУТ в натуральном выражении;

-ЕН – нормативный коэффициент сравнительной экономической эффективности (величина, обратная нормативному сроку окупаемости ТН); ЕН для мероприятий по НОУТ устанавливается равным 0,15; ТН = 6,7 года;

- ЗЕД – единовременные затраты, связанные с разработкой и внедрением мероприятий.

По многим видам управленческого труда трудно выразить объём работы в натуральном выражении.

В связи с этим специалисты рекомендуют использовать более укрупнённый метод оценки, согласно которому экономическая эффективность мероприятий по НОУТ может быть определена по следующей формуле:

Э = ЭВ + ЭДС + ЭТ - З,

где Э – общая экономия, достигнутая за счёт всех мероприятий по совершенствованию организации труда, руб.;

-ЭВ – экономия, достигаемая за счёт высвобождения численности, руб.;

-ЭДС – экономия, достигнутая за счёт изменений должностной структуры управленческих работников в функциональных и производственных службах;

-ЭТ– экономия, полученная за счёт более широкого и рационального использования средств оргтехники, экономии канцелярских и других материалов, руб.;

-З – сумма средств, затраченных на осуществление мероприятий по совершенствованию организации труда, руб.

Экономическое обоснование мероприятий по совершенствованию менеджмента позволит повысить его эффективность и стабильность функционирования организации.

В государственном управлении эффективность управления является более сложным понятием по следующим причинам:

97

- государство выполняет сложные и многообразные функции; присутствует разноплановость задач, их вариабельность в методах решения и оценки достижения);

-эффективность зачастую субъективна, зависит от мнения и позиции оценивающего;

-отсутствуют однозначные объективные факторы, позволяющие объективно оценивать эффективность государственного управления.

Обобщённые подходы, позволяющие оценивать эффективность государственного управления:

-оценка эффективности с точки зрения выполнения плана. Эффективность присутствует при превышении фактических показателей над плановыми. Однако

вданном случае существует опасность занижения плановых показателей с целью вывода лучших результатов;

-оценка эффективности с точки зрения целевой и исполнительской эффективности. Целевая эффективность определяется как отношение поставленных целей к реальным (действительным потребностям). Исполнительская эффективность отражает отношение достигнутых результатов к поставленным целям. Общая эффективность – произведение двух предыдущих показателей. При данном подходе важным является грамотное целеполагание и встраивание гибких механизмов изменения целевых показателей, учитывающих изменение внешних и внутренних факторов;

-сравнительный подход. Сравниваются предыдущие достижения с современными результатами системы сравнения, достижения других регионов с результатами управления соответствующей областью в анализируемом регионе и т.п. При этом объектом для сравнения может быть большое количество объектов для сравнения, эффективность государственного управления также будет субъективна и зависеть от выбранного объекта и его оценки и представленной характеристики. Эффективность оценивается с точки зрения достигнутых результатам определённым стандартам или среднему уровню. Например, можно сравнить эффективность государственного управления с результатами управления в странах СНГ и т.п.

На практике существуют следующие подходы к измерению эффективность системы государственного управления. В 2004 г. представительством Института Всемирного банка был подготовлен материал для Министерства экономическо-

98

го развития и торговли Российской Федерации под названием «Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления». В нём, в частности, приводились следующие показатели:

1. Показатель государственного управления (Governance Research Indicator Country Snapshot, GRICS).

В настоящее время методика Всемирного банка основывается на наборе критериев качества государственного управления по определению Д. Кауфмана. Этот набор, в свою очередь, включает шесть индексов, характеризующих государственное управление:

·Право голоса и подотчётность, с помощью которого измеряются различные аспекты политических процессов, гражданских свобод и политических прав. Оценке подвергаются: степень возможности участия граждан в выборе правительства, степень независимости прессы.

·Политическая стабильность и отсутствие насилия включает группу показателей, измеряющих вероятность дестабилизации правительства и вынужденной его отставки в результате применения насилия (включая терроризм и насилие внутри страны). Данный индекс отражает, насколько качество государственного управления может вызвать необходимость резких перемен, смену политического курса, а также подрывает возможность мирных выборов управляющих структур гражданами.

·Эффективность правительства отражает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости государственной службы от политического давления, уровень доверия к политике, проводимой правительством.

·Качество законодательства связано с проводимой политикой. С помощью него измеряются противоречащие рыночной экономике меры, такие как контроль уровня цен, неадекватный контроль банков, чрезмерное регулирование международной торговли и развития бизнеса.

·Верховенство закона измеряет уровень доверия граждан к законам общества и приверженность к исполнению этих законов. Он включает в себя показатели отношения граждан к преступлению, эффективности и предсказуемости законодательной системы, приверженности к контрактной системе.

·Контроль коррупции отражает восприятие коррупции в обществе, при этом коррупция понимается как использование общественной власти с целью извле-

99

чения частной выгоды. Индекс учитывает разные стороны явления, начиная от частоты «дополнительной оплаты за то, чтобы работа была сделана» до влияния коррупции на развитие бизнеса, а также существования «большой коррупции» на высоком политическом уровне и участия элит в коррупции.

Показатель государственного управления отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников 18 организаций. По каждому из шести приведённых индексов даётся балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых исследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, Институтом европейского университета, высшими учебными заведениями, агентствами по изучению общественного мнения и т. д. Так как используемая методика позволяет выполнять как оценку отдельных компонентов, так и комплексную оценку, то можно выборочно отслеживать лишь отдельные аспекты государственного управления в зависимости от потребностей и назначения оценки.

Однако (даже при презумпции искренности экспертов) главный недостаток этого способа оценки государственного управления состоит в том, что он разработан для осуществления межстрановой оценки путём сопоставления разных стран друг с другом, а не для отслеживания динамики изменений в данной сфере в ка- кой-либо одной стране. Данная система предназначена для сравнительной оценки положения, занимаемого разными странами в некий промежуток времени.

Но существуют куда более значимые недостатки этой методики. Основной порок применяемого метода состоит в том, что он опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смещения рейтинговых оценок. Наиболее распространённый риск заключается в том, что страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления, что приводит к смещённости оценок. Нельзя игнорировать и очевидность политической ангажированности ряда подходов, и воздействие имиджевых оценок.

Результат представлялся в форме процентного значения по шкале от 1 до 100. Чем выше значение рейтинга, тем более высокую позицию имеет страна по эффективности государственного управления.

100

2.Показатели, полученные в результате всемирного обследования предприятий (WBES), позволяют получить сравнительную оценку государственной политики, делового климата, качества регулирования, уровня коррупции, качества государственных услуг в контексте взаимодействия между бизнесом и государством. Всемирное обследование бизнес-среды (WBES 2000 – The World Business Environment Survey) проводилось в конце 1999 – начале 2000 гг. Всемирным банком совместно с Европейским банком реконструкции и развития (EBRD), Американским банком развития (IDB) и Гарвардским университетом. В рамках обследования было опрошено более 10 тыс. – менеджеров и собственников предприятий в 80 странах мира. Организаторы использовали единую методику опроса, что позволяет сравнивать показатели разных стран.

3.Показатели, полученные в результате обследования предприятий в стра-

нах с переходной экономикой (The Business Environment and Enterprise

Performance Survey, BEEPS), дали возможность сравнить качество управления, деловой климат, конкурентную среду, уровень коррупции в контексте взаимодействия между бизнесом и государством в странах с переходной экономикой.

4.Индекс восприятия коррупции организации «Transparency International» составляется организацией Transparency International с 1995 г. Это – составной индекс, основанный на данных 17 различных опросов и исследований, проведенных 13 независимыми организациями среди предпринимателей и местных аналитиков, включая опросы жителей данной страны – как её граждан, так и иностранцев.

5.Барометр мировой коррупции организации «Transparency International» также составляется Transparency International. Если целью Индекса восприятия коррупции является оценка уровня коррупции в мире, то «Барометр» имеет отношение к тому, как средний человек оценивает данный уровень коррупции. «Барометр» был определён на основе исследования отношения к коррупции, проводимого в рамках опроса «Голос народа» Института общественного мнения Гэллап Интернешнл в 2002 г. Тогда было опрошено 40 838 человек в 47 странах. По данным индекса, 48,7 % опрошенных в России считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на бизнес-среду (16,6 % – Канада; 7,4 % – США; 34,7 % – Великобритания), 21,8 % опрошенных считают, что коррупция оказывает очень существенное влияние на личную жизнь и жизнь его семьи (42,5 % – Канада; 26,5 % – США; 10,9 % – Великобритания).

101

6.Индекс экономической свободы организации «Heritage Foundation» был разработан Фондом Наследия (Heritage Foundation) совместно с газетой «Wall Street Journal» в 1995 г. Информационной базой индекса экономической свободы являются данные правительственных и неправительственных организаций, результаты международных и национальных социологических опросов. В 2003 г. этот индекс рассчитывался на основе 50 характеристик, объединённых в 10 факторов экономической свободы: торговая политика; фискальная политика; государственная интервенция в экономику; монетарная политика; иностранные инвестиции и потоки капитала; банковская сфера; зарплаты и цены; имущественные права; государственное регулирование; чёрный рынок.

Каждый фактор оценивается по шкале, в соответствии с которой качественные или количественные характеристики переводятся в баллы от 1 до 5: чем больше значение показателя, тем значительнее интервенция государства в экономику страны и тем ниже уровень экономической свободы.

7.Индекс непрозрачности разработан компанией «PricewaterhouseCoopers» и представлен в виде интегрального «фактора непрозрачности. Этот фактор основан на комбинации из пяти первичных показателей, характеризующих следующие сферы, влияющие на рынок капитала: коррупция в государственных органах; законы, регулирующие права собственности; экономическая политика (фискальная, монетарная, налоговая); стандарты финансирования; регулирование коммерческой деятельности.

Аббревиатура из английских названий областей исследования (соответ-

ственно, Corruption, Legal, Economic, Accounting, Regulatory) oбразуют слово

«CLEAR». Чем выше значение коэффициента – тем выше непрозрачность страны. Значение индекса непрозрачности по России составило 83,59, что значительно выше показателей как стран Организации экономического сотрудничества и развития, так и стран Центральной и Восточной Европы.

8.Показатели эффективности государственного управления, измеряемые на основе обследований государственных служащих и населения. Среди таких показателей – индекс институциональной среды, который рассчитан на основе обследований государственных служащих в 15 странах (в т. ч. в Албании, Аргентине, Болгарии, Индии, Индонезии и Молдове) по методологии Всемирного банка (разработана при поддержке Программы сотрудничества между Банком и Нидерландами). Индекс институциональной среды включает интегральные оценки

102