БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек
.pdfФедеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего образования
«Московский государственный юридический университет
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)»
На правах рукописи
Братцева Екатерина Алексеевна
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ
МЕСТНЫХ СООБЩЕСТВ
Специальность: 12.00.02 — Конституционное право;
конституционный судебный процесс; муниципальное право
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель:
доктор юридических наук, профессор Комарова Валентина Викторовна
Москва, 2021
2
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение ............................................................................................ |
4 |
Глава 1. Территориальное общественное самоуправление: |
|
теоретические основы и динамика становления ..................... |
22 |
1.1. Теоретические аспекты общественного самоуправления |
|
в условиях российского государства .................................... |
22 |
1.2. Генезис территориального общественного самоуправления |
|
в условия российского государства ...................................... |
60 |
Глава 2. Правовые основы территориального общественного |
|
самоуправления и правовая природа местных сообществ ... 89 |
|
2.1. Правовые основы деятельности ТОС ................................... |
89 |
2.2. Правовой статус и порядок деятельности ТОС ................. |
124 |
2.3. Правовая природа местных сообществ |
|
и проблемы институционализации ..................................... |
150 |
Глава 3. Практика институционализации местных сообществ |
|
и реализации права на территориальное общественное |
|
самоуправление в субъектах Российской Федерации. |
|
Стимулирование территориального общественного |
|
самоуправления ........................................................................... |
162 |
3.1. Компетенция ТОС — осуществление собственных инициатив |
|
по вопросам местного значения .......................................... |
162 |
3.2. Практика ТОС в субъектах Российской Федерации — |
|
структура, гарантии деятельности и ответственность ...... |
184 |
3.3. Направления совершенствования нормативного закрепления |
|
местных сообществ и территориального общественного |
|
самоуправления ..................................................................... |
207 |
3 |
|
Заключение ................................................................................... |
222 |
Список использованных источников ..................................... |
233 |
Приложение 1 ............................................................................... |
263 |
Приложение 2 ............................................................................... |
268 |
Приложение 3 ............................................................................... |
270 |
Приложение 4 ............................................................................... |
273 |
4
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования
Согласно Конституции России, наше государство признается демократическим и социальным, местное самоуправление выступает в роли конституционной основы, а ценностью являются права и свободы человека и гражданина, в том числе право на местное самоуправление.
В рамках конституционной реформы 2020 г. закреплено единство публичной власти, поддержка институтов гражданского общества, основой которого является местное сообщество, а территориальное общественное самоуправление (далее ТОС) — одним из институтов. Будучи одной из форм реализации права на участие в осуществлении местного самоуправления,
права на объединения, формой институционализации местного сообщества,
ТОС обладает определенной спецификой: его основа — общие интересы,
общественное самоуправление и добрососедские отношения; особый субъект осуществления — местное сообщество; выступая от имени местного сообщества, представляет и защищает его интересы; соответствует национальной традиции коллективизма, имеет истинно русские корни самоуправления: основой общественного самоуправления в России выступала крестьянская община.
Свою современную интерпретацию общественное самоуправление получило в виде территориального общественного самоуправления. ТОС получило свое развитие в перестроечные времена, на современном этапе развития государства он нашел отражение в Федеральном законе от 06.10.2003
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1, который повторяет положение одноименного Закона от
1 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 23.03.2021) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5
28.08.19952, кроме норм, исключающих субъекты федерации из состава субъектов, наделенных полномочиями по урегулированию деятельности ТОС.
На сегодняшний день нормы в области регулирования территориального общественного самоуправления могут быть приняты только на федеральном и муниципальном уровнях, что не соответствует конституционным положениям
овопросах совместного ве́дения федерации и ее субъектов.
Всоответствии с действующим законодательством, ТОС относится к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, к формам общественного самоуправления, что подразумевает возможность наделения его правами юридического лица в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Данная специфика позволяет разделить правовой статус территориального общественного самоуправления с правами юридического лица или без таковых. Статистика последних лет позволяет судить о постепенном, явно недостаточном для удовлетворения запросов общества использовании возможностей статуса территориального общественного самоуправления с правами юридического лица (Приложение 1). Факт ежегодного увеличения количества ТОС указывает на необходимость дальнейшего развития системы самоуправления и гражданских инициатив в Российской Федерации. Это положительно скажется на сближении общества и государства, что следует рассматривать как один из факторов, способствующих минимизации социальной напряженности в публично-правовой сфере.
Территориальное общественное самоуправление представляет собой первичный элемент народовластия, и во многом от эффективности его реализации на практике может зависеть дальнейшее развитие не только самого местного самоуправления, но и иных демократических институтов в
2 Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ.
1995. № 35. Ст. 3506.
6
российском обществе. Ввиду этого особую значимость приобретают существующие гарантии деятельности территориального общественного самоуправления, вопросы его компетенции и ответственности. Изучение практики решения данных вопросов представляет собой один из актуальных вопросов развития не только местного самоуправления, но и демократической государственности в целом. Широкие возможности осуществления инициатив граждан необходимо рассматривать в качестве одного из условий становления в России правового государства и дальнейшей его демократизации3.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена следующими положениями.
Во-первых, требуется нормативное закрепление концепции местного сообщества. Институт местного сообщества не получил соответствующего развития в системе местного самоуправления, несмотря на то, что это фактически основной коллективный субъект местного самоуправления; нет закрепления термина «местное сообщество» в федеральном законодательстве.
Нормативное закрепление концепции местного сообщества с учетом его особенностей позволит избежать ошибок выбора модели, подбора форм и методов и, соответственно, рисков при реализации конституционных основ местного самоуправления.
Во-вторых, на современном этапе развития нашего государства после конституционной реформы 2020 г., принятия Стратегии развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года4 необходимо исследовать, предложить и обосновать новые подходы к реализации конституционных основ местного самоуправления,
которые будут учитывать весь возможный потенциал местного сообщества и территориального общественного самоуправления как одной из его
3Синюков В. Н. Российская правовая система. 2-е изд. М. : Норма, 2010. С. 345.
4Стратегия развития территориального общественного самоуправления в
Российской Федерации до 2030 года / под ред. В. Б. Кидяева, Е. Б. Шулепова, И. В. Бабичева. М., 2020.
7
институциональных форм. Новые подходы позволят повысить качество реализации конституционных основ местного самоуправления и демократизма в Российской Федерации, конституционно закрепленного
гражданского общества.
В-третьих, отмечена недостаточность исследований местного сообщества с теоретико-правовой позиции. Работы в области исследования местного сообщества и территориального общественного самоуправления как его институциональной формы имели место не столько в юридических науках,
сколько в социальных и политических, что подтверждает значимость
правового исследования данных институтов для развития государственности.
Таким образом, актуальность вопросов совершенствования институтов
общественного самоуправления, прежде всего территориального
общественного самоуправления как одной из форм институционализации местного сообщества — основы гражданского общества, решения имеющихся коллизионных вопросов не вызывает сомнения: на современном этапе развития нашего государства назрела необходимость систематизировать и проанализировать весь накопленный опыт в области общественного самоуправления с последующим предложением методов и мер по институционализации «местного сообщества» и совершенствованию ТОС.
Степень научной разработанности темы. Ввиду взаимосвязанности
территориального общественного самоуправления и местного
самоуправления число научных трудов в исследуемой области весьма велико.
Общие вопросы статуса органов местного самоуправления в дореволюционной литературе рассматривались такими учеными и
государственными |
деятелями, как |
В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, |
А. Д. Градовский, |
Н. М. Коркунов, |
В. Н. Лешков, Б. Н. Чичерин, и др. |
В советский период вопросы организации местного самоуправления стали предметом изучения таких ученых, как С. А. Авакьян, В. А. Баранчиков,
В. И. Васильев, Е. И. Козлова, О. Е. Кутафин, К. Ф. Шеремет, и др.
Современным проблемам организационных основ местного самоуправления
8
посвящены труды С. А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева,
И. В. Выдрина, Е. В. Гриценко, О. Е. Кутафина, Н. В. Постового, В. И. Фадеева,
В. Е. Чиркина, Е. С. Шугриной и др.
Теоретические основы комплексного подхода к пониманию местного
сообщества заложили в своих трудах С. А. Авакьян, Н. С. Бондарь,
В. И. Васильев, В. Е. Чиркин. Местному сообществу посвящены исследования
О. И. Баженовой, |
И. Н. Иванова, |
Е. И. Кокаревой, |
А. А. Ларичева, |
|
Н. Е. Прянишникова, |
|
А. А. Сергеева, А. В. Федотова, М. А. Черкасова. |
||
В частности, городское |
сообщество представлено в трудах И. В. Бабичева, |
|||
Е. В. Гриценко, В. В. Комаровой, А. А. Ларичева, В. В. Таболина. |
||||
Однако научные |
труды в области территориального |
общественного |
||
самоуправления можно найти лишь в контексте общих современных научных исследований ввиду относительной новизны данного института. Зачастую ТОС фрагментарно рассматривалось в научных работах в рамках как местного самоуправления, так и самоуправления общественного.
Вопросы территориального общественного самоуправления затрагивались
в работах С. А. Авакьяна, Н. С. Бондаря, В. И. Васильева, |
И. В. Выдрина, |
||
Ю. А. Дмитриева, |
А. Н. Кокотова, |
Е. И. Козловой, |
Е. И. Колюшина, |
В. В. Комаровой, |
О. Е. Кутафина, |
А. А. Ларичева, |
Н. В. Постового, |
В. В. Пылина, В. В. Таболина, Н. С. Тимофеева, В. И. Фадеева, В. Е. Чиркина,
К. Ф. Шеремета, Е. С. Шугриной и др.
Работы указанных авторов, несомненно, имеют большое значение для развития и совершенствования не только территориального общественного самоуправления, но и местного сообщества, местного самоуправления в целом.
Необходимо также отметить и существующие в исследуемой области диссертационные работы, отличающиеся своей новизной, затрагивающие вопросы сущности территориального общественного самоуправления, его развития и становления, правового статуса и регулирования исследуемого правового института. К таким работам следует отнести: А. В. Алешкин,
9
«Территориальное общественное самоуправление в системе местного
самоуправления», |
|
2011 г.; |
Е. В. Раздъяконова, |
«Территориальное |
|
общественное |
самоуправление: |
проблемы |
муниципально-правового |
||
регулирования |
в |
городских |
округах», |
2010 г.; |
А. В. Федотов, |
«Территориальное общественное самоуправление: конституционные основы,
практика правового регулирования», 2004 г.; Е. В. Холодная,
«Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации:
правовые основы организации и деятельности», 2003 г.
Диссертационные работы в области исследования территориального общественного самоуправления имели место в рамках как юридических, так и социальных и политических наук, что подтверждает значимость данного
института для развития государственности. К таким работам относятся:
М. В. Балашова, «Территориальное общественное самоуправление в контексте реформирования местного самоуправления современной России:
политические аспекты», 2011 г.; М. А. Подсумкова, «Территориальное общественное самоуправление: историко-социологический анализ», 2011 г.;
Ю. Н. Татаркина, «Территориальное общественное самоуправление как институт гражданского общества: тенденции и проблемы развития (на примере г. Барнаула)», 2007 г.
Отсутствие диссертационных трудов в исследуемой области на протяжении вот уже 10 лет, увеличение количества ТОС и практика его деятельности дают право предполагать наличие множества коллизионных аспектов как в теории, так и на практике, которые требуют своего решения.
Традиционные подходы к реализации конституционных основ местного самоуправления практически не учитывают особенности основного коллективного субъекта — местного сообщества, отсутствие нормативно закрепленной концепции местного сообщества как основы местного самоуправления не позволяет закрепить формы его институционализации,
поэтому необходимо разработать, обосновать и предложить новые подходы к правовым основам развития общественной активности населения, правовые
10
формы и процедуры реализации потенциальных возможностей местного сообщества и ТОС как одной из его институциональных форм, выработать на этой основе рекомендации по повышению их эффективности в решении вопросов местного значения.
Цели и задачи исследования
Цель диссертационного исследования состоит в дальнейшем развитии теоретических и методологических основ обеспечения самостоятельного решения населением вопросов местного значения при помощи разработки конкретных предложений по модернизации конституционно-правовой модели реализации конституционного права на местное самоуправление посредством ТОС и институционализации местного сообщества как института гражданского общества, в выявлении теоретических и практических проблем,
возникающих при их регулировании и реализации, а также в формировании обоснованных предложений и способов решения установленных проблем.
Достижению поставленных в рамках данной диссертационной работы целей будет способствовать решение задач локального характера:
исследовать понятие и конституционно-правовое содержание территориального общественного самоуправления с последующим выделением его специфических признаков, что позволит отличать данный институт от местного самоуправления и иных форм осуществления и участия
восуществлении местного самоуправления;
проследить этапы становления и развития местного самоуправления
вусловиях российского государства наряду с существовавшими институтами общественного самоуправления и их влияние на современную модель ТОС и предпосылки формирования местного сообщества;
выявить публично-правовую природу территориального общественного самоуправления, что позволит сформулировать предложения по формированию ТОС как институциональной формы местного сообщества — основы для развития гражданского общества;