БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек

221

создавая и реализуя механизмы выявления и учета различных интересов различных групп.

Поскольку местное сообщество может стать основой проектного управления, концепции мотивационной модели муниципального образования,

целесообразна работа законодателя в этом направлении.

222

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В результате проведенного диссертационного исследования, анализа нормативных правовых актов, материалов правоприменительной и судебной практики, позиций ведущих отечественных и зарубежных ученых мы можем сделать следующие выводы.

Диссертантом были затронуты различного рода теоретические и практические вопросы функционирования ТОС как одной из форм участия населения в управлении делами местного самоуправления как одной из форм некоммерческих организаций, что позволило сделать ряд не только теоретических выводов, но и выводов практического характера, которые имеют своей направленностью развить теоретические учения в исследуемой области, а также усовершенствовать и эффективно применять действующее законодательство.

Российское государство имеет достаточно богатый опыт развития местного самоуправления, которое прошло долгий путь от демократического общественного самоуправления в Древней Руси и до настоящего времени. Как показало проведенное диссертационное исследование, российский опыт местного самоуправления имеет свои специфические черты, но в то же время

впериод петровского правления, в России применялся и западный опыт государственного и местного управления. Наиболее ярким примером исторической практики местного самоуправления можно назвать учреждение

вРоссии земств, которые за свой недолгий и сложный путь существования сделали очень много в социальной сфере, здравоохранении и образовании, а

также оказывали активную поддержку государству во время проведения войн.

Самоуправление сопутствовало всем этапам развития России, в

зависимости от исторических условий оно процветало или приходило в упадок. Можно выделить различные формы общественного самоуправления:

вечевое собрание с его вертикальной системой подчинения небольших

вечевых собраний более крупным; соседские общины в виде улиц и концов;

223

сельские общины; артели в виде братства или дружины, земское и губное управление. Самоуправление существовало в различных его видах:

территориальное, производственное, церковное; сословное: традиционное крестьянское, ремесленное, купеческое, дворянское; казачье самоуправление.

Развитие российского государства также имеет и примеры управления общественного, которое традиционно присуще российскому народу и нашло свое отражение в общинном управлении на селе. Изучение общинного управления в истории российского государства, его сущности и участия в нем населения дает право сделать вывод, что в основе общественного самоуправления в исследуемые периоды лежала круговая порука, которая и была стержнем существования общины. Данный принцип, лежащий в основе общинного управления, позволял членам общины сосуществовать и преодолевать возникающие трудности на протяжении многих лет.

Данный принцип нашел отражение и в деятельности ТОС,

трансформируясь в ответственность ТОС за добровольно взятые обязательства, а также ответственности гражданско-правовой в случае признания ТОС в качестве юридического лица в соответствии с уставом.

Однако в современный период общественное самоуправление в большей степени представлено в советские годы управления государством. Данный опыт общественного самоуправления нашел отражение в дворовых, уличных,

квартальный комитетах.

Проведенное диссертантом в данном направлении исследование позволило выявить ряд положительных аспектов исторического опыта в целях совершенствования института ТОС в настоящий момент.

Таким образом, богатый исторический опыт местного и общественного самоуправления, постоянное их реформирование, стало следствием комплексности существующего института ТОС.

ТОС представляет собой довольно сложный правовой институт,

относящийся не только к местному самоуправлению, но в большей степени к

224

самоуправлению общественному. В последнем случае ТОС представляет собой территориальную структуру гражданского общества.

Как институт местного самоуправления ТОС представляет собой своего рода управленческие отношения, возникающие в границах определенной локальной территории. Также ТОС представляет собой форму участия населения в управлении делами государства и местного самоуправления, в то же время имея и элементы представительной демократии. Также ТОС можно рассматривать как субъект муниципальных и гражданских правоотношений.

Как институт гражданского общества ТОС следует рассматривать как своего рода фундамент, на котором строится и существует демократическое общество. Реализация ТОС на практике является наглядным примером реализации населением своих прав, в частности права на местное самоуправление и участия в управлении делами как государства, так и муниципального образования.

Таким образом, ТОС также можно рассматривать как своего рода правовой институт универсального характера, так как именно данный институт права дает возможность не только участвовать в управлении делами государства и местного самоуправления, но и реально решать вопросы локального характера, путем самоорганизации населения, создавая тем самым особую соседскую атмосферу, атмосферу доверия и авторитета общественного самоуправления.

В рамках данного диссертационного исследования затронуты учения и точки зрения не только на общественное самоуправление и ТОС в частности,

но и теоретические учения в области местного самоуправления ввиду взаимосвязанности и взаимозависимости данных институтов. Существующие подходы к сущности ТОС объясняют его как своего рода общественное участие населения в местном самоуправлении, что способствует самоорганизации населения, реализации коллективных интересов, а также реализации различного рода инициатив самого населения по вопросам местного значения.

225

Как диссертантом упоминалось ранее, ТОС представляет собой институт гражданского общества, реализация данного института на практике путем вовлечения населения посредством их его тесного взаимодействия с органами местного самоуправления способствует постепенному развитию данного гражданского общества. ТОС способствует созданию на местах механизмов контроля за органами местного самоуправления, в том числе способствует активности населения, его инициативной деятельности по решению вопросов местного значения.

Все это позволило диссертанту выделить ряд специфических признаков ТОС, которые позволят отграничить данный правовой институт от института местного самоуправления. Также изучение существующих теорий местного самоуправления позволило диссертанту сделать вывод, что именно общественная теория местного самоуправления в большей степени отражает сущность ТОС.

Так, именно в основе ТОС лежит общественное самоуправление,

которое осуществляется местным сообществом, под которым понимается добровольная организация населения в целях решения местных вопросов,

население, объединенное общими интересами и самостоятельно несущее ответственность за добровольно взятые обязательства.

Рассматривая общественное самоуправление с институциональной позиции, общественное самоуправление в виде ТОС в российском государстве следует расценивать как самостоятельный и автономный общественный институт, деятельность которого направлена на исполнение добровольно взятых обязательств в рамках вопросов местного значения, исполнения данных обязательств независимо ни от органов государственной власти, ни от органов местного самоуправления.

В свою очередь, правовое регулирование общественного самоуправления также со временем претерпело ряд изменений.

Законодательное закрепление ТОС относится к 1989 г., данный закон был

226

введен в действие в июле 1990 г.316 В соответствии с данным законом был определен состав ТОС, а также основы деятельности. Также согласно данному закону определялись территории деятельности ТОС, источники полномочий и финансирования.

Всоответствии с данным законом органы ТОС включались в систему осуществления местного самоуправления как отдельный самостоятельный элемент.

Дальнейшее становление общественного самоуправления ознаменовалось принятием Конституции РФ в 1993 г., которая закрепила не только основы местного самоуправления, но и всего устройства государства.

Вдальнейшем на основе конституционных положений был принят Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который предал общественному самоуправлению современные черты.

На данный момент основу как местного, так и общественного самоуправления составляет ФЗ «Об общих принципах…», где ТОС посвящена отдельная статья. Также в массив нормативных правовых актов в области регулирования ТОС можно отнести и иные специальные законы, однако большую часть здесь занимают муниципальные правовые акты.

Особое место в правовом регулировании статуса, деятельности, направления развития ТОС имеет Стратегия развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года317, чему способствуют демократические процедуры ее разработки и проектное содержание, основанное на глубоком анализе нормативного закрепления и

фактической деятельности существующих в современной России ТОС.

316 Закон СССР от 09.04.1990 № 1417-1 (ред. от 23.10.1990) «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости СНД СССР и ВС

СССР. 1990. № 16. Ст. 267.

317 Стратегия развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года / под ред. В. Б. Кидяева, Е. Б. Шулепова, И. В. Бабичева. М., 2020.

227

Стратегия закрепляет новаторские и широко затрагивающие все сферы жизнедеятельности функций ТОС; две группы принципов организации и осуществления ТОС в Российской Федерации: общих (законность деятельности, гласность открытость и публичность, выборность и подконтрольность органов ТОС) и специальных (добровольность участия жителей, свобода выбора форм осуществления, сочетания интересов жителей,

проживающих на территории конкретного ТОС, с интересами всех жителей данного муниципального образования, широкое участие жителей в выработке и принятии решений по вопросам, затрагивающим их интересы и т.д.); четкое обозначение задач. Реализация положений Стратегии должна стать ориентиром для федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации

Как показал проведенный анализ, на предыдущем этапе развития ТОС,

основную роль в правовом регулировании его организации и деятельности играли законы субъектов федерации, на данный момент субъекты лишены такой возможности. Однако, ввиду того, что организация государственной власти и местного самоуправления на уровне конституционных норм отнесены к совместному ве́дению федерации и ее субъектов, то исключение регионов из числа субъектов, наделенных полномочиями правового регулирования в данной области, представляется не целесообразным.

Диссертантом предлагается предоставить субъектам федерации полномочия по принятию профильных законов в данной области ввиду того,

что лишь на региональном уровне можно учесть специфику не только местного, но и общественного самоуправления (Приложение 2).

Довольно тесно переплетающимися с вопросами правового регулирования ТОС являются вопросы правового статуса ТОС. Как отмечалось ранее, ТОС представляет собой форму участия населения в управлении делами местного самоуправления с представительными элементами. Также, ТОС можно рассматривать и как субъект муниципальных правоотношений, которому предоставлено право регистрации в качестве

228

юридического лица в организационно-правовой форме некоммерческой организации либо без такой регистрации.

Таким образом, можно говорить о дуалистическом признаке ТОС,

которое сочетает в себе как признаки местного самоуправления, так и признаки некоммерческой организации. В основе ТОС лежат соседские принципы на базе общих интересов по месту жительства. В связи с этим принцип территориальности при организации ТОС представляет собой фундамент данного института, более прочный по сравнению с иными социальными аспектами. Ввиду этого локализация населения в аспекте постоянства жительства либо владения собственностью предполагает и постоянные коммуникации населения, что неизбежно ведет к возникновению общих интересов жизнедеятельности.

Проведенное в данном направлении исследование выявило ряд проблемных аспектов, связанных с предоставленным выбором населения в вопросе регистрации ТОС в качестве юридического лица или нет. Наиболее явной проблемой являются вопросы имущественного характера, а также вопросы, связанные с владением и пользованием имущества. Так, отсутствие регистрации ТОС в качестве некоммерческой организации делает невозможным участие ТОС в гражданско-правовых отношениях, что говорит об урезанном правовом статусе ТОС без регистрации в качестве юридического лица, а также об отсутствии возможности активно взаимодействовать с органами местного самоуправления по реализации самостоятельно и под свою ответственность собственных инициатив населения.

Следует внести изменения в ФЗ «О некоммерческих организациях»,

дополнить содержание данного закона положениями, закрепляющими самостоятельную организационно-правовую форму НКО — территориальное общественное самоуправление. В данных положениях должны найти отражение нормы ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» с учетом специфики законодательства о НКО и местного самоуправления (Приложение 2).

229

Ввиду этого, диссертантом предлагается дополнить существующее в законодательстве определение ТОС, под которым следует понимать самоорганизацию граждан по месту жительства или владения недвижимой собственностью для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения в форме некоммерческой организации.

Рассмотрение правового статуса ТОС предполагает и необходимость затронуть вопросы компетенции и полномочий ТОС как субъекта муниципальных правоотношений. Анализ муниципальных правовых актов в области организации и деятельности ТОС показал, что на муниципальном уровне данный вопрос по большей части регулируется идентично за исключением ряда муниципальных образований.

Исследование показало, что ТОС обладают большим объемом полномочий по благоустройству территории, решению социальных и иных вопросов. Также значительную часть полномочий составляют делегированные органами местного самоуправления полномочия в различных сферах. Можно с уверенностью утверждать, что органы местного самоуправления сами заинтересованы в передаче части своих полномочий ТОС по различным вопросам.

Постепенное развитие в государстве рыночных отношений, местного самоуправления, а также муниципальных предприятий и учреждений, при оказании различного рода муниципальных услуг, ТОС должны составить своего рода основу, первичную ячейку, деятельность которой направлена на решение вопросов местного значения. Создание такого рода базы предполагает и соответствующее наделение ТОС полномочиями по обслуживанию наиболее значимых в хозяйственной жизни объектов и учреждений в целях удовлетворения социально-бытовых нужд местного населения. К таким объектам следует отнести объекты культуры,

здравоохранения, водо-, тепло-, электроснабжения, оказания содействия правоохранительным органам по поддержанию правопорядка.

230

Проведенный в рамках диссертационного исследования анализ региональной практики ТОС муниципальных образований субъектов федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, показал, что структура ТОС может отличаться даже в пределах одного субъекта. Структура ТОС весьма разнообразна и в обязательном порядке включает в себя собрания и конференции, а также контрольно-счетные органы (ревизора). Также можно выделить ряд гарантий деятельности ТОС, которые предоставляются как на федеральном, так и муниципальном уровнях. В связи с этим для защиты общих интересов муниципальных образований предлагается разработать и предложить необходимый пакет проектов модельных актов органов государственной власти соответствующего субъекта федерации и органов местного самоуправления для обеспечения создания и деятельности ТОС как формы институционализации местного сообщества и института гражданского общества (Приложение 3). А также диссертантом предлагается структура

примерного Устава территориального общественного самоуправления

(Приложение 4).

Отдельно сто́ит отметить, что ввиду своей комплексности и универсальности ТОС как специфический институт несет ответственность перед участниками гражданско-правовых отношений, перед государством за нарушение законодательства, перед органами местного самоуправления за нарушение муниципальных норм, а также реализацию делегированных полномочий и предоставленного в связи с этим соответствующего финансирования. Также, поскольку ТОС представляет собой форму самоорганизации населения по реализации инициатив населения по решению вопросов местного значения, население несет ответственность само перед собой. Данная самоответственность может выражаться в нескольких аспектах:

ответственность населения, которая выражается в неполучении искомых благ,

в неулучшении условий жизни и в нерешении вопросов местного значения,

возможны материальные организационно-временные́ потери населения;

ответственность в отношении выборных должностных лиц и