БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек
.pdf
91
муниципальным образованием самостоятельно на основании устава либо иных нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления.
Здесь справедливым видится высказывание, что ввиду федеративного устройства российского государства правовое регулирование местного самоуправления осуществляется на трех уровнях: федеральном; региональном и муниципальном117.
Проблематика вопросов совместного ве́дения, а также разграничение полномочий в области правового регулирования местного самоуправления между вышеуказанными уровнями публичной власти остается актуальным до настоящего времени118. Ряд авторов, рассматривая данные вопросы, приходит к выводу о необходимости принятия на федеральном уровне отдельного закона, посвященного ТОС. Данные авторы обосновывают свою позицию,
ссылаясь на ст. 71 Конституции РФ, которая относится исключительно к ве́дению федерации и направлена на защиту прав и свобод человека и гражданина в стране119.
В то же время о безусловности такого предложения говорить преждевременно. Так, сам по себе ТОС относится к одному из институтов местного самоуправления, посредством которого население муниципального образования реализует свое право на местное самоуправление.
117Манохин В. Н. Правотворческая деятельность в субъектах Российской Федерации. Вопросы методики. Саратов, 2000. С. 4–6.
118Платонов В. М. Некоторые практические предложения по совершенствованию
правового регулирования вопросов совместного ве́дения // Общество, государство, политика. 2010. № 2. С. 29–36.
119Федоров А. Г. Организационно-правовое обеспечение территориального общественного самоуправления в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000 ; Холодная Е. В. Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации: правовые основы организации и деятельности : дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003.
92
В научной литературе встречаются и определения ТОС как социального института120, института взаимодействия с различными субъектами:
населением121, социальным предпринимательством122; по различным вопросам
(например, социально-политического взаимодействия123) и на различных территориях, обуславливающих, в том числе специфику вопросов124.
В свою очередь, право на ТОС рассматривается в трех аспектах: как право конституционное, объединяющее в себе право на объединение граждан,
право на участие в управлении делами государственными, непосредственно как право населения на местное самоуправление, а также как право коллективного характера. Отметим, что вопросы оформления правового статуса коллективного субъекта в современной России дискутируются, и
рассматриваются в основном только в отношении общественных объединений, тем не менее указывая на возможные варианты решения поставленных проблемных вопросов125.
120 Демина Д. С. Территориальное общественное самоуправление как социальный институт // Гуманитарий Юга России. 2019. Т. 8. № 3. С. 157–164.
121 |
Заливанский Б. В., Самохвалова Е. В. Территориальное общественное |
|
самоуправление как институт взаимодействия муниципальной власти и населения // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия : Философия. Социология. Право. 2017. № 24 (273). С. 36–46 ; Чесноков А. Ю. Территориальное общественное самоуправление как институт взаимодействия муниципальной власти и населения города Сочи // Студенческий форум. 2020. № 34-1 (127). С. 56–59.
122Сафаров С. М. Возможности взаимодействия институтов социального предпринимательства и территориального общественного самоуправления // Региональная экономика. Юг России. 2019. Т. 7. № 4. С. 45–53.
123Безвиконная Е. В. Муниципальная власть как актор социально-политического взаимодействия с территориальным общественным самоуправлением (на материалах практик городских округов) // Вестник Омского университета. Серия : Исторические науки. 2017. № 3 (15). С. 435–444.
124Татарова С. П., Затеева Н. А. Взаимодействие местного самоуправления и общественных институтов в сельских поселениях национальных республик // Вестник Таджикского национального университета. 2017. № 3-3. С. 151–155.
125Комарова В. В. Некоторые вопросы оформления правового статуса коллективного субъекта в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 49–53 ; Комарова В. В. Общественные объединения в системе прямой демократии // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 12 (37). С. 1523–1528.
93
Одним из направлений научных исследований, по мнению диссертанта,
может стать конкретизация, определение субъективного права — самостоятельного права на ТОС (в которое могут быть включены создание,
участие в его работе и работе его органов, контроле деятельности и др.
правомочия), или как правомочие права на участие в осуществлении местного самоуправления. Некоторые современные ученые (В. Г. Лякишева, Л. Н. Постникова, А. Н. Найданова126, С. Е. Михайлов127, Р. Р. Галяутдинова128
идр.) затрагивают отдельные аспекты упомянутой проблемы, однако не решая ее, ограничиваясь постановкой проблем, что так же несомненно важно.
Внаучной среде также существуют высказывания, согласно которым право на местное самоуправление не относится к числу прав и свобод человека
игражданина, содержащихся в гл. 2 Конституции РФ129. Однако следует отметить, что все же данное право имеет конституционный характер, что находит свое отражение и в практике Конституционного Суда РФ. Так, суд указывает на то, что ограничение права на местное самоуправление не представляется возможным ввиду того, что местное самоуправление само по себе составляет основу конституционного строя и тесно переплетается с правами и свободами человека и гражданина130.
126 Лякишева В. Г., Постникова Л. Н., Найданова А. Н. Об опыте реализации конституционного права граждан на участие в местном самоуправлении (на примере
территориального общественного самоуправления |
Привокзального |
микрорайона |
г. Барнаула) // Алтайский вестник государственной и |
муниципальной |
службы. 2020. |
№ 18 (18). С. 17–21. |
|
|
127 Михайлов С. Е. Роль юридической клиники в реализации права граждан на бесплатную юридическую помощь и участия населения в деятельности органов территориального общественного самоуправления (на примере Марийского государственного университета) // Евразийский юридический журнал. 2020. № 6 (145).
С. 205–206.
128Галяутдинова Р. Р. Территориальное общественное самоуправление как форма реализации права на местное самоуправление // Скиф. Вопросы студенческой науки. 2020.
№1 (41). С. 293–296.
129Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Иркутск : Изд-во ИГЭА, 2001. С. 152–156.
130Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской
94
Право на ТОС ввиду его тесной взаимосвязи с местным самоуправлением невозможно полноценно рассмотреть в отрыве от права на местное самоуправление. Так, статья 3 ФЗ «Об общих принципах…»
указывает на то, что граждане реализуют свое право посредством различных форм, куда, в частности, и относится ТОС.
Проблемы правового регулирования ТОС не перестают быть предметом исследования современных авторов не только с точки зрения недостаточности и пробельности, коллизионности нормативного регулирования исследуемого института (А. О. Стрельников131, М. А. Чекрыга132, М. С. Шайхуллин133,
В. А. Щепачёв134 и др.), но и статуса ТОС как некоммерческой организации
(И. В. Гордеева135, Г. Н. Чеботарев136), проблем правового регулирования деятельности ТОС в различных сферах в условиях современных запросов
области в редакции Закона Курской области от 22.03.1999 «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943.
131Стрельников А. О. Правовое регулирование деятельности территориального общественного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 4.
С. 41–48.
132Чекрыга М. А. Вопросы правового регулирования территориального общественного самоуправления // Правоприменение. 2019. Т. 3. № 2. С. 50–58.
133Шайхуллин М. С. Коллизионные вопросы правового регулирования территориального общественного самоуправления // Матрица научного познания. 2021.
№3-1. С. 184–186.
134Щепачев В. А. Проблемы правового регулирования территориального общественного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2018.
№6. С. 26–31.
135 |
Гордеева И. В. |
Нормативно-правовое |
регулирование |
деятельности |
|
территориального общественного самоуправления как некоммерческих организаций в структуре гражданского общества // Вестник Сургутского государственного университета. 2019. № 3 (25). С. 30–35.
136 Чеботарев Г. Н. Особенности регулирования деятельности территориального общественного самоуправления как некоммерческой организации // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. № 7. С. 33–37.
|
|
95 |
|
населения |
(В. В. Комарова137, |
В. Б. Зотов138, |
Е. П. Забелина139, |
А. О. Стрельников140 и др.).
Заслугой современных авторов можно назвать выявление на основании анализа практики деятельности ТОС отдельных муниципальных образований (С. А. Васильев141, И. В. Новоселова142, Д. Л. Савельев143, В. Г. Лякишева,
Л. Н. Постникова, А. Н. Найданова144 и др.), некоторых субъектов Российской Федерации (Ю. С. Немцева145, Е. Н. Герасикова146, Ю. В. Агибалов147,
137Комарова В. В. Правовая природа ТОС: мнения, суждения, перспективы // Местное право. 2011. № 4. С. 65–76.
138Зотов В. Б. Проблемы и перспективы развития ТОС в современных российских условиях // Муниципальная академия. 2017. № 2. С. 105–110.
139Забелина Е. П. Правовое регулирование деятельности территориального общественного самоуправления в Российской Федерации // Представительная власть — XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2017. № 5–6 (156–157). С. 16–22.
140Стрельников А. О. Правовое регулирование деятельности территориального общественного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 4.
С. 41–48.
141Васильев С. А. Взаимоотношение органов власти с территориальными общественными самоуправлениями в городе Севастополе по вопросам установления их границ // Актуальные проблемы российского права. 2019. № 5. С. 44–50.
142Новоселова И. В. Анализ социального состава руководителей ТОС и их мотивации как факторов эффективности территориального общественного самоуправления (на примере г. Перми) // Современный город: власть, управление, экономика. 2019. Т. 1.
С. 95–105.
143Савельев Д. Л. Модели и механизмы взаимодействия территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления (на примере города Тюмени) // Политика и общество. 2017. № 3. С. 1–15.
144Лякишева В. Г., Постникова Л. Н., Найданова А. Н. Об опыте реализации конституционного права граждан на участие в местном самоуправлении (на примере
территориального общественного самоуправления |
привокзального |
микрорайона |
г. Барнаула) // Алтайский вестник государственной и |
муниципальной |
службы. 2020. |
№ 18 (18). С. 17–21. |
|
|
145Немцева Ю. С. Меры государственной поддержки территориального общественного самоуправления. механизмы реализации на примере Воронежской области // Местное право. 2018. № 2. С. 19–22.
146Герасикова Е. Н. Территориальные общественные самоуправления и повышение качества жизни граждан — диалог власти и народа (на примере Калужской области) // Инновации в науке. 2018. № 5 (81). С. 63–65.
147Агибалов Ю. В. Территориальное общественное самоуправление: правовое регулирование и практика организации (на примере Воронежской области) // Регион: системы, экономика, управление. 2017. № 4 (39). С. 184–187.
96
С. В. Судакова148, Е. Б. Дягилева149, М. А. Онуфриева150), в отдельных
направлениях деятельности, решения современных проблем (А. С. Маренков151).
Очевидно, что передовой опыт регулирования, работы ТОС целесообразно транслировать широкой общественности с целью распространения.
Конституционные положения дают нам четкое представление о том, что в рамках предметов совместного ве́дения могут приниматься как федеральные, так и региональные законы. Однако с течением времени федеральное законодательство все больше напоминает своего рода инструкции по осуществлению деятельности152.
В данном случае разграничение предметов ве́дения, а также разделение полномочий в вопросах совместного ве́дения усложняется тем, что здесь наблюдается столкновение интересов двух законодателей. Так, подробное федеральное законодательство не оставляет места для правотворчества региональных властей, что делает актуальной проблему детализации федерального законодательства. Диссертант считает, что федеральное законодательство не во всех случаях должно содержать подробные и
148Судакова С. В. Территориальное общественное самоуправление: актуальные особенности правового регулирования и отдельные тенденции развития на примере Воронежской области // Конституционализм и государствоведение. 2019. № 1 (13). С. 49– 55.
149Дягилева Е. Б. Государственная поддержка территориального общественного самоуправления (на примере Архангельской области) // Аллея науки. 2018. Т. 1. № 9 (25).
С. 329–334.
150Онуфриева М. А. Территориальное общественное самоуправление: сущностное содержание и современное развитие (на примере Воронежской области) // Вестник Воронежского института экономики и социального управления. 2018. № 2. С. 88–90.
151 |
Маренков А. С. |
Сравнительно-правовые |
аспекты |
взаимоотношений |
|
территориального общественного самоуправления с органами местного самоуправления (на примере г. Рязани и Саратова) // Конституционализм и государствоведение. 2019. № 3 (15). С. 59–63.
152 Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития : монография / И. А. Конюхова. М. : Городец, Формула права, 2004. С. 258.
97
детальные нормы ввиду того, что само наличие вопросов совместного ве́дения вызвано необходимостью учета региональной специфики.
Однако, анализируя федеральное законодательство в области местного самоуправления, мы можем прийти к выводу о том, что правовое регулирование в данной области имеет централизованный характер, тем самым полномочия органов государственной власти субъектов в данной области ограничиваются.
Диссертант считает необходимым указать и на то, что согласно конституционным положениям закрепление общих принципов организации системы органов публичной власти отнесены к вопросам совместного ве́дения федерации и ее субъектов, однако ни в законодательстве, ни в науке нет однозначного понимания понятия «общие принципы»153. Как справедливо отмечает А. Н. Романова154 многозначность толкования данного понятия,
невозможность определения его границ, давно признается в научной среде.
Так, принятый в 1995 г. закон, посвященный организации местного самоуправления в Российской Федерации, дал четкое представление о том, как федеральный законодатель рассматривает положения ст. 72 Конституции РФ в исследуемой области, а именно в совместном ве́дении федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления, а не общих принципов организации системы органов государственной власти.
В научной среде также высказывалось мнение, что совместное прочтение ст. 12 и 72 Конституции РФ предполагает постановку вопроса о необходимости решения вопросов соотношения власти государственной и местной, в том числе необходимости определения места местного самоуправления в общей системе управления. Так, высказывалось мнение о
153 Гриценко Е. В. Местное самоуправление в системе публичного управления федеративного государства. Иркутск : Изд-во ИГЭА, 2001. С. 299.
154 Романов А. Н. Местное самоуправление в Российской Федерации как предмет законодательного регулирования // Российский юридический журнал. 2001. № 3. С. 32–36.
98
необходимости принятия отдельного закона, закрепляющего общие принципы организации органов государственной власти и местного самоуправления, что в полной мере соответствует ст. 72 Конституции РФ, а также будет способствовать решению проблемы федерализма155.
Однако, по мнению диссертанта, подобного рода предложения не могут быть воплощены в жизнь по следующему основанию. Так, принятие такого рода закона не соответствовало бы конституционному принципу невключенности местного самоуправления в систему органов государственной власти, таким образом, закрепление общих принципов организации деятельности данных уровней публичной власти в одном нормативном правовом акте не соответствует логике.
Таким образом, наиболее верным представляется то, что нормы федеральной конституции должны быть конкретизированы в конституциях и уставах ее субъектов, но в то же время данные нормативные правовые акты не должны противоречить ей.
В то же время важнейшей задачей при реализации норм Конституции должно явиться поддержание баланса и соразмерности конституционно защищаемых ценностей, целей и интересов156.
Анализ положений ФЗ «Об общих принципах…», как нами отмечалось ранее, относит ТОС к формам осуществления местного самоуправления, тем самым справедливо то, что осуществление ТОС следует рассматривать как принцип местного самоуправления.
Таким образом, дальнейшее развитие трех уровней публичной власти логично требует и более четкого разграничения полномочий в области регулирования местного самоуправления.
155Федотов А. В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления : дис. … канд. юрид. наук. М., 2004, С. 91.
156Современный российский конституционализм: проблемы становления и
перспективы развития / [ И. А. Алебастрова [и др.]] ; отв. ред. В. В. Комарова, Г. Д. Садовникова ; Московский гос. юридический ун-т имени О.Е. Кутафина (МГЮА). М. : Норма: Инфра-М, 2017. С. 447.
99
Мы можем наблюдать наличие множества существующих пробелов в области регулирования местного самоуправления, которые не могут быть урегулированы на региональном уровне ввиду отсутствия права на восполнение пробелов. Такого рода пробелы могут быть восполнены лишь федеральным законодательством или указанием на возможность такого восполнения региональной властью.
Так, региональные власти лишены возможности правового регулирования организации ТОС на территории муниципальных образований.
На данный момент выделяют два уровня правового регулирования ТОС — это федеральный и муниципальный.
Предшествующую практику наиболее точно описал Н. С. Бондарь157,
который указывал, что нормативное регулирование в данной области, до принятия ФЗ «Об общих принципах…» имело достаточно объемный характер.
Все региональные законы в данной области со временем были отменены ввиду наличия в ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» пункта «н». Данный пункт имеет четкое указание на урегулирование организации и деятельности ТОС муниципальными правовыми актами, в частности основополагающим актом муниципального образования — уставом. В свою очередь, автор отмечает, что положения данного пункта вовсе не исключают возможности закрепления на региональном уровне дополнительных гарантий деятельности ТОС либо регулирование вопросов в данной области при имеющихся в уставе муниципального образования отсылках на региональное законодательство.
Урегулирование организации и деятельности ТОС на уровне муниципальных образований, по мнению диссертанта, весьма позитивный момент, однако следует констатировать факт невысокого профессионализма муниципальных служащих и местных депутатов, что зачастую является следствием принятия на региональном и федеральном уровне шаблонных уставов муниципальных образований или нормативных правовых актов в
157 Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М. : Норма, 2008. С. 235.
100
различной области, которые и берутся за основу при принятии подобного рода актов.
В соответствии со ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» инициатива создания ТОС принадлежит населению, в свою очередь, как отмечалось ранее,
организация ТОС, порядок его финансирования определяется муниципальными нормативными правовыми актами. Логичным представляется вывод, что право на ТОС может быть реализовано исключительно при наличии соответствующего муниципального правового акта или подобного положения в данном акте. При отсутствии таких положений региональная власть не имеет права заполнить существующий пробел, в то же время диссертант считает, что специфика ТОС, его сущность как самоорганизации населения, его локальность вплоть до подъезда дома не позволяют урегулировать организацию деятельности ТОС на федеральном уровне.
Диссертант считает, что, исходя из сущностного содержания конституционных норм, а именно ст. 72 Конституции РФ, закрепление в основополагающем законе государства положения о том, что организация местного самоуправления относится к вопросам совместного ве́дения,
предполагает необходимость урегулирования всех вопросов в данной области как на федеральном, так и на региональном уровне. Более того, отнесение этих вопросов к вопросам совместного ве́дения предполагает необходимость отнесения большей части полномочий к органам региональной власти ввиду возможности учета специфики региона, знания его традиций и истории.
В свою очередь, на уровне федеральном могут быть закреплены лишь общие начала, которые будут конкретизированы на уровне субъектов.
«…Порядок организации ТОС, гарантии реализации инициатив местных сообществ по вопросам местного значения, формам взаимодействия органов ТОС с органами государственной власти и местного самоуправления