БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек

111

согласно данному проекту ТОС распространяется на межселенные территории в населенных пунктах (либо на части их территории) в рамках муниципального района, тем самым предлагая регистрировать уставы таких ТОС в органах местного самоуправления муниципального района.

В пояснительной записке к законопроекту указывается, что населенные пункты, находящиеся на межселенных территориях, то есть вне границ населенных пунктов, в которых невозможно установить границы ТОС и зарегистрировать устав ТОС, также имеют право на ТОС.

По мнению диссертанта, подобное предложение представляется весьма спорным ввиду того, что территории муниципальных районов могут быть обширными и включение в состав ТОС межселенных территорий делает ТОС сопоставимыми с муниципальными образованиями в части размера территории. ТОС как самоорганизация по месту жительства отличается своей локальностью, возможностью решения вопросов местного значения в пределах небольшой территории, возможности непосредственного личного участия. Включение же в состав межселенных территорий в рамках муниципальных образований не только затруднит такое участие, но создаст определенные трудности финансирования ТОС для их деятельности на таких межселенных территориях. В отношении населенных пунктов вне границ муниципальных образований следует сказать, что они зачастую обладают весьма небольшими размерами и находятся в сельской местности, что во многом позволяет, населению таких поселений, участвовать в управлении делами местного самоуправления минуя ТОС.

Как можно заметить, данные законопроекты затрагивают ряд проблемных вопросов, решение которых вызвано активно развивающимся институтом ТОС.

Анализ существующего федерального законодательства, а также разработанных законопроектов, позволяет утверждать, что ТОС относится непосредственно к некоммерческим организациям, что нашло свое отражение

112

и в ст. 50 ГК РФ175. Таким образом, справедливым видится и то, что на ТОС распространяются положения, относящиеся к общественным объединениям, с учетом особенностей ФЗ «Об общих принципах…».

Такого рода коллизии федерального законодательства создают определенные неясности в части определения состава участников ТОС, правового положения принадлежащего ему имущества, также иные вопросы организационного характера, связанные с внесением изменений в единый государственный реестр юридических лиц в случае регистрации в качестве юридического лица.

На существующие коллизии указывает и п. 4 ст. 49 ГК РФ, отмечающий, что в отношении отдельных юридических лиц их правовое положение может определяться иными федеральными законами либо иными правовыми актами.

Однако признание ТОС в качестве некоммерческой организации и определение его правового положения и изменений в существующее законодательство несет в себе ряд проблемных вопросов, требующих своего скорейшего решения, так как их наличие замедляет не только развитие ТОС, но и делает отчасти невозможным реализацию населением своего права на местное самоуправление.

К нормативным правовым актам, осуществляющим правовое регулирование осуществления ТОС относится также ФЗ от 30.04.1999 № 82-

ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»176, в соответствии со ст. 11 которого закрепляется специфика правового регулирования в российском государстве национальных (этнических) групп. Указанная статья закрепляет возможность данных групп осуществлять ТОС в местах компактного проживания с учетом национальных, исторических и иных традиций. Положения данной статьи указывают, что

175Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-

ФЗ (ред. от 08.12.2020) // URL: http://pravo.gov.ru.

176Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» // URL: http://pravo.gov.ru.

113

коренные малочисленные народы обладают правом самостоятельного осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения в отсутствие какого-либо вмешательства со стороны государственной власти, что предполагает возможность оказания со стороны этой власти финансовой поддержки.

Следует отметить специфику ТОС коренных малочисленных народов, которая заключается в возможности не проходить регистрацию ТОС в органах местного самоуправления. Такой вывод позволяет сделать ч. 4 ст. 22

рассматриваемого закона. Данная статья указывает, что решение о ликвидации общины или ее самороспуск осуществляется посредством направления данного решения в органы государственной власти либо органы местного самоуправления в порядке и сроки, установленные региональным законодательством, в случае если данная община не проходила государственную регистрацию.

К блоку нормативных правовых актов, регулирующих ТОС, относится и ФЗ от 06.05.2011 № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране»177, который указывает, что физические лица, входящие в состав органов ТОС «в области пожарной безопасности, проходят профессиональное обучение в объеме, предусмотренном для добровольных пожарных, на добровольной основе в общественных организациях пожарной охраны».

Особое место в правовом регулировании статуса, деятельности, направления развития ТОС имеет Стратегия развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года178. Это обусловлено демократическими процедурами ее разработки и проектным содержанием, основанным на глубоком анализе нормативного закрепления и фактической деятельности существующих в современной России ТОС.

177Федеральный закон от 06.05.2011 № 100-ФЗ (ред. от 22.02.2017) «О добровольной пожарной охране» // URL: http://pravo.gov.ru.

178Стратегия развития территориального общественного самоуправления в

Российской Федерации до 2030 года / под ред. В. Б. Кидяева, Е. Б. Шулепова, И. В. Бабичева. М., 2020.

114

В разработке стратегии приняли участие представители органов власти

(депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации В. Б. Куляев, Е. Б. Шулепов, руководитель аппарата комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления И. В. Бабичев) и институтов гражданского общества:

Общенациональная ассоциация территориального общественного самоуправления, Федеральный Экспертный Совет по местному и общественному самоуправлению и местным сообществам при Общенациональной ассоциации территориального общественного самоуправления; региональные ассоциации ТОС (Рязанской области,

Республики Коми), Фонд поддержки инициатив местного сообщества

«Вятская соборность», главы муниципальных образований, представители науки (юристы, социологи, экономисты, политологи, финансисты). Проектное планирование Стратегии видится в закреплении новаторских и широко затрагивающих все сферы жизнедеятельности функций: идентификационная,

пространственная, социально ориентированная, политическая, индикаторная,

стабилизационная, экспрессивная, инструментальная, мобилизационная,

образовательная; двух групп принципов организации и осуществления ТОС в Российской Федерации (разд. 3): общих (законность деятельности, гласность открытость и публичность, выборность и подконтрольность органов ТОС) и

специальных (добровольность участия жителей, свобода выбора форм осуществления, сочетания интересов жителей, проживающих на территории конкретного ТОС, с интересами всех жителей данного муниципального образования, широкое участие жителей в выработке и принятии решений по вопросам, затрагивающим их интересы и т.д.); четкое обозначение задач. Все это в совокупности с выделением временны́х этапов для реализации Стратегии должно стать ориентиром для федерального законодателя и законодателей субъектов Российской Федерации.

115

Как можно заметить, объем федерального законодательства,

касающегося организации ТОС на территории муниципального образования,

весьма обширен.

Однако, как нами отмечалось в начале параграфа, правовое регулирование организации и деятельности ТОС на данный момент осуществляется на федеральном и муниципальном уровнях.

Проведя анализ основных законов субъектов Российской Федерации,

В. В. Комарова указывает, что в конституциях и уставах субъектов РФ в качестве формы названо территориальное общественное самоуправление — в

Республике Тыва, Алтайском, Красноярском, Пермском краях, Брянской,

Владимирской, Воронежской, Иркутской, Калужской, Магаданской,

Мурманской, Московской, Новосибирской, Орловской, Пензенской,

Тамбовской, Томской, Тюменской областях, Ненецком автономном округе,

что по ее справедливому мнению, расширяет перечень группы общественно-

политических прав179.

Анализ регионального законодательства также подтверждает данные выводы (анализ проведен на примере субъектов РФ, входящих в Северо-

Кавказский федеральный округ). Регулирование организации и деятельности ТОС на уровне субъектов можно наблюдать лишь в контексте реализации права на местное самоуправление. Так, положения общего характера, по большей части повторяющие положения Конституции РФ, можно встретить в основополагающих актах субъектов РФ180.

179 Комарова В. В. Демократия в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации // Lex russica (Русский Закон). 2017. № 1. С. 96–108.

180 Закон Ставропольского края от 12.10.1994 № 6-кз (ред. от 22.12.2020) «Устав (Основной Закон) Ставропольского края» (принят Государственной Думой Ставропольского края 29.09.1994); Конституция Кабардино-Балкарской Республики от 01.09.1997 № 28-РЗ (принята Парламентом КБР 01.09.1997) (ред. от 19.10.2015) ; Конституция Республики Дагестан (ред. от 26.12.2017) (принята Конституционным Собранием 10.07.2003) ; Конституция Республики Ингушетия (принята всенародным голосованием 27.02.1994) (ред. от 13.04.2016) ; Конституция Чеченской Республики (принята на референдуме 23.03.2003) (ред. от 20.07.2018) ; Конституция Республики Северная Осетия — Алания (принята Верховным Советом Республики Северная Осетия

116

Положения, имеющие отношение к организации и деятельности ТОС на территории регионов, можно найти в региональных законах, посвященных закреплению принципов организации местного самоуправления на территории данных субъектов. Справедливости ради следует отметить, что подобного рода законы приняты в Карачаево-Черкесской Республике181,

Ставропольском крае182, Республике Северная Осетия — Алания183,

Чеченской Республике184.

Анализ данных региональных законов показывает, что положения в отношении организации и деятельности ТОС повторяют положения федерального законодательства, это утверждение справедливо и в отношении иных положений регионального законодательства.

Так, к примеру, Закон Чеченской Республики вообще не содержит упоминания о деятельности ТОС на территории республики. Закон Ставропольского края содержит лишь общее упоминание о ТОС, в том числе и в контексте таких форм непосредственной демократии, как собрания и конференции граждан. В свою очередь, Закон Карачаево-Черкесской Республики и Закон Северной Осетии — Алании целиком и полностью повторяют нормы ФЗ «Об общих принципах…».

12.11.1994) (ред. от 11.11.2019) ; Конституция Карачаево-Черкесской Республики (принята Народным Собранием КЧР 05.03.1996) (ред. от 24.03.2016) // URL: http://pravo.gov.ru.

181 Закон Карачаево-Черкесской Республики от 25.10.2004 № 30-РЗ (ред. от 05.05.2017) «О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике» (принят Народным Собранием (Парламентом) КЧР 08.10.2004) // URL: http://pravo.gov.ru.

182 Закон Ставропольского края от 02.03.2005 № 12-кз (ред. от 10.12.2019) «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» (принят Государственной Думой Ставропольского края 17.02.2005) // Официальный портал Ставропольской городской думы // URL: www.dumast.ru.

183 Закон Республики Северная Осетия — Алания от 25.04.2006 № 24-РЗ (ред. от 01.12.2020) «О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия — Алания» // Собрание законодательства Республики Северная Осетия — Алания. 2006. № 2/27. Ст. 55.

117

Проведенный анализ еще раз показывает, что региональные власти целиком и полностью исключены из процесса правового регулирования тех вопросов, которые в соответствии с конституционными нормами отнесены к вопросам совместного ве́дения федерации и ее субъектов, тех вопросов,

которые требуют учета региональной специфики.

Основной объем правового регулирования составляют муниципальные правовые акты, по большей части это уставы муниципальных образований. За основу были взяты уставы крупных городских поселений субъектов РФ,

входящих в Северо-Кавказский федеральный округ.

Так, анализ Устава г. Черкесск КЧР185 показал, что уставом закрепляются общие положения, относящиеся к ТОС на территории муниципального образования, в том числе в уставе определяется общий порядок организации и осуществления ТОС на территории города.

Сам же порядок организации и осуществления ТОС устанавливается в отдельном положении186, принимаемом на уровне города, о чем имеется указание в ч. 2 ст. 21 Устава г. Черкесск. Также в соответствии с данным положением определяется порядок регистрации самого устава ТОС.

В свою очередь, Устав г. Черкесск определяет, что порядок финансирования деятельности ТОС устанавливается согласно иному муниципальному правовому акту, принимаемому Думой города.

Отдельные нормы, касающиеся ТОС можно найти и в Положении,

определяющем порядок назначения и проведения собраний и конференций в

185 Решение Думы муниципального образования города Черкесска КарачаевоЧеркесской Республики от 25.02.2016 № 13 (ред. от 29.10.2020) «О принятии Устава муниципального образования города Черкесска» // Официальный портал Мэрии МО города Черкесска. URL: www.cherkessk09.ru.

186 Решение Думы муниципального образования города Черкесска КарачаевоЧеркесской Республики от 27.08.2015 № 65 «Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании города Черкесска» // Официальный портал Мэрии МО города Черкесска. URL: www.cherkessk09.ru.

118

городе187. Так, статья 4 данного положения определяет, что на собраниях и конференциях могут рассматриваться вопросы, связанные с осуществлением территориального общественного самоуправления, в свою очередь такое собрание или конференция может принимать решения только в части ТОС.

Анализ Устава г. Ставрополь188 Ставропольского края показал сходную ситуацию. Так, устав города содержит нормы общего характера, касающиеся ТОС.

В то же время Устав г. Ставрополя определяет, что к исключительной компетенции Думы Ставрополя относится определение границ ТОС, а также

«определение порядка организации и осуществления территориального общественного самоуправления, порядка регистрации устава территориального общественного самоуправления, условий и порядка выделения из бюджета города Ставрополя необходимых средств для поддержки территориального общественного самоуправления». Так, в рамках такого рода исключительных компетенций в пределах городского округа также было принято Положение о ТОС в муниципальном образовании г. Ставрополя189. Отдельно сто́ит отметить, что в уставе содержатся указания на возможность ТОС осуществлять правотворческую инициативу посредством внесения проектов в Думу г. Ставрополя. В иных муниципальных образованиях Ставропольского края, как показывает анализ,

187 Решение Думы муниципального образования города Черкесска КарачаевоЧеркесской Республики от 14.06.2007 № 87 «Об утверждении Положения о порядке назначения и проведения собраний и конференций граждан в муниципальном образовании города Черкесска» // Официальный портал Мэрии МО города Черкесска. URL: www.cherkessk09.ru.

188 Решение Ставропольской городской Думы от 11.05.2016 № 847 (ред. от 30.09.2020) «Об Уставе муниципального образования города Ставрополя Ставропольского края» (зарегистрировано в ГУ Минюста России по Ставропольскому краю 17.05.2016 № Ru263090002016001) // Официальный портал Ставропольской городской думы. URL: www.dumast.ru.

189 Решение Ставропольской городской Думы от 27.06.2012 № 229 (ред. от 27.05.2020) «О Положении о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании городе Ставрополе Ставропольского края» // URL: www.dumast.ru.

119

содержание уставов муниципальных образований190 идентичное, в том числе и в части принятия отдельного муниципального правового акта в области ТОС. Идентичным образом урегулирована и организация и осуществления деятельности ТОС в столицах других субъектов, входящих в СКФО191.

Однако, по мнению диссертанта, в данном массиве следует выделить Устав г. Пятигорска, который в ст. 43 содержит положения, касающиеся взаимоотношения органов местного самоуправления и органов ТОС. Так,

статья закрепляет: «Администрация города Пятигорска оказывает содействие созданным в городе-курорте Пятигорске органам территориального

190 Устав города Лермонтова Ставропольского края (принят решением совета г. Лермонтова от 17.12.2008 № 114) (ред. от 29.01.2019) (зарегистрирован в Управлении Минюста России по Ставропольскому краю 30.12.2008 №Ru263060002008001) ; Устав муниципального образования города-курорта Пятигорска (принят решением Думы г. Пятигорска от 31.01.2008 № 5-26 ГД) (ред. от 18.06.2020) (зарегистрирован в ГУ Минюста России по Южному федеральному округу 04.03.2008 № Ru265080002008001) ; Решение Думы города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 27.03.2019 № 27-519 (ред. от 25.11.2020) «Об Уставе городского округа города-курорта Кисловодска» (зарегистрировано в ГУ Минюста России по Ставропольскому краю 21.04.2014 № Ru263050002014001) ; Решение совета депутатов Минераловодского городского округа Ставропольского края от 27.11.2015 № 86 (ред. от 19.06.2020) «О принятии Устава Минераловодского городского округа Ставропольского края» (зарегистрировано в ГУ Минюста России по Ставропольскому краю 11.12.2015 № Ru263100002015001) // URL: http://pravo.gov.ru.

191 Решение Совета местного самоуправления городского округа Нальчик КБР от 14.04.2017 № 61 (ред. от 25.04.2018) «О принятии Устава городского округа Нальчик в новой редакции»; Решение Совета депутатов г. Грозного от 20.07.2017 № 35 «О принятии Устава города Грозного в новой редакции» (ред. от 29.12.2020) (зарегистрировано в

внутригородским делением «город Махачкала» от 07.04.2016 № 8-7 (ред. от 23.04.2020) «О принятии Устава городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» (зарегистрировано в Управлении Минюста РФ по РД 03.06.2016 № RU054010002016001) ; Решение Городского Совета муниципального образования «Городской округ г. Магас» от 22.12.2009 № 9/1-1 (ред. от 27.08.2020) «О принятии Устава муниципального образования «Городской округ город Магас» (зарегистрировано в Управлении Минюста России по Республике Ингушетия 25.12.2009 № RU063010002009001) ; Устав муниципального образования город Владикавказ (Дзауджикау) (принят Собранием представителей г. Владикавказа 27.12.2005) (ред. от 13.12.2019) (зарегистрирован в ГУ Минюста России по Южному федеральному округу 29.12.2005 № RU153010002005001) // URL: http://pravo.gov.ru.

120

общественного самоуправления и вправе делегировать им часть своих полномочий в соответствии с федеральными законами, законами

Ставропольского края и настоящим Уставом».

Интересным здесь видится и указание в Положении о ТОС г. Махачкала192 и г. Черкесск на то, что к правовым основам организации и осуществления ТОС на территории данных муниципальных образований относится и Европейская хартия местного самоуправления193.

К нормативным правовым актам в области правового регулирования организации и осуществления ТОС следует отнести и Распоряжение Главы

администрации г. Нальчика КБР от 07.02.1994 № 100 «О Совете территориального общественного самоуправления населения г. Нальчика»194.

Целью принятия данного распоряжения стало стремление широкого вовлечения населения муниципального образования г. Нальчик в ТОС в целях решения социально-экономических вопросов, в том числе стремление повышения политической активности населения.

Также данным распоряжением было утверждено примерное положение о совете ТОС в городе. «Полномочия Совета территориального общественного самоуправления распространяются на территории поселка, села, микрорайона или округа, границы которого определяются главой администрации г. Нальчика».

Ввиду изложенного, к актам, регулирующим деятельность ТОС, следует относить и сам устав ТОС. В соответствии с ФЗ «Об общих принципах…» в

(вместе с «Примерным положением о Совете территориального общественного самоуправления города Нальчика») // Официальный сайт местной администрации городского округа Нальчик КБР. URL: www.admnalchik.ru.