БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек
.pdf
31
Организационные основы местного самоуправления — в традиционном смысле, это непосредственное и представительное народовластие. ТОС для выполнения вопросов местного значения, использует как непосредственное,
так и представительное правление. Понятие представительного народовластия в современной науке раскрывают через делегирование народом либо отдельными входящими в него социальными образованиями части принадлежащих ему прав избираемым на демократических основах представительным органам государственной власти и местного самоуправления14. Таким образом, с точки зрения В. В. Комаровой, ТОС это комплексная форма осуществления местного самоуправления15.
По мнению диссертанта, для уяснения природы ТОС, его места в системе местного самоуправления, следует сказать об управлении как таковом, которое тесно взаимосвязано с наличием возможности влиять на поведение других субъектов, тесно взаимосвязано с властью, что во многом будет способствовать уяснению сущности ТОС в мировой практике.
Сами властные отношения могут рассматриваться по-разному: как прямое подчинение; возможность координации деятельности;
подконтрольности и т.д. В свою очередь, участники управленческих отношений могут принимать участие в управлении объектами, а также сами выступать в роли данного объекта. Однако особое место следует отвести методам управления, которые рассматриваются как волевые связи между субъектом и объектом управления. К наиболее значимым методам следует отнести прямое распорядительство, рекомендации, согласования.
В ходе решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления также осуществляют управленческие функции, все решения,
принимаемые в рамках осуществления данных функций, имеют
14Дмитриев Ю. А., Исраелян В. Б., Комарова В. В., Макаров Б. А. Народные голосования в Российской Федерации. М. : Юркомпани, 2010. (Актуальные юридические исследования). С. 7.
15Комарова В. В. Правовая природа ТОС: мнения, суждения, перспективы // Местное право. 2011. № 4. С. 65–76.
32
общеобязательный характер на территории муниципального образования.
Данное положение находит отражение как в российском законодательстве,
посвященном местному самоуправлению, так и в международной практике.
Ввиду этого следует говорить о том, что деятельность субъектов управленческих отношений, в сущности, имеет социальный характер. Так,
деятельность данных субъектов представляет собой волеизъявление с их стороны в отношении иных участников управленческих отношений.
Таким образом, под самоуправлением следует понимать естественный процесс самоорганизации в целях устранения существующих в обществе диспропорций, стремление к усовершенствованию организации самого самоуправления, где самоорганизация и самоуправление — это процессы,
свойственные природе. Самоуправление логично предполагает наличие определенной независимости от кого-либо, в данном случае от центральной власти. В данном контексте под самоуправлением следует понимать организацию граждан на добровольных началах, которая базируется на самоорганизации, саморегулировании и самофинансировании.
Самоуправление свойственно самой природе человеческого общества,
так самоуправление имело место еще в первобытные времена в силу естественной формы такого управления, первобытной собственности и небольшой территории обитания.
Таким образом, управление как властное волеизъявление ассоциируется с государством, что логично подразумевает наличие управления негосударственного.
Негосударственное управление — это управление добровольной самоорганизации населения на определенной территории в целях решения собственных инициативных вопросов в рамках вопросов местного значения.
Однако следует сказать, что местное самоуправление также нельзя в полной мере отнести к управлению государственному.
Негосударственное управление само по себе ограничено управлением государственным. В свою очередь, отношения, складывающиеся между
33
негосударственным и государственным управлением, выражаются в законодательном признании последним негосударственного управления,
придание ему правового статуса; закрепление гарантий осуществления негосударственного управления; осуществление контроля над негосударственным управлением, чтобы оно не приняло незаконных форм.
В тех случаях, когда управление осуществляется органами, методами и формами, присущими определенной системе, следует говорить о самоуправлении. Так, муниципальное управление также следует рассматривать как негосударственное управление, выступающее в виде местного самоуправления, которое также является публичной властью,
приближенной к населению.
Также местное самоуправление отчасти имеет признаки и самоорганизации населения на определенной территории, но только отчасти.
Таким образом, местное самоуправление помимо интересов публичных,
свойственных властным структурам, преследует и защиту интересов местного населения в виде решения вопросов местного значения.
Местное самоуправление имеет более тесные связи с государственной властью, что находит отражение в государственной поддержке местного самоуправления, его законодательного закрепления, финансирования и т.д.
Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории16.
Здесь справедливой видится позиция, высказанная еще в 1914 г.
А. И. Елистратовым17, который отмечал, что самоуправление как таковое
16 Ч. 3 ст. 132 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 01.07.2020 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2020. № 31. Ст. 4398.
17 Елистратов А. И. Основные начала административного права. М. : издание Г. А. Лемана, 1914. С. 65.
34
может рассматриваться как самостоятельность по отношению к государству.
В то же время одно и то же явление в разные времена и в разных условиях может относиться как к государству, так и к самоуправлению. В окончании данный автор делает акцент на то, что не существует собственных местных дел, так как все они являются делами государственными.
Суть местного самоуправления в существующих реалиях заключается в законодательном закреплении прав на решение под свою ответственность вопросов местного значения местным населением. Перечень данных вопросов определяется самим государством, а не населением.
Выделение ряда вопросов в качестве вопросов местного значения не следует рассматривать изолировано от вопросов государственных. Выделение данных вопросов в самостоятельную систему необходимо рассматривать как способ децентрализации государственного управления в целях передачи полномочий населению конкретной территории по решению тех дел, которые данное население в силах решить самостоятельно.
Местное самоуправление также выступает в роли способа формирования власти посредством народного волеизъявления. В ходе реализации управленческих функций, местное самоуправление преследует те же цели, что и управление государственное.
Местное самоуправление расценивается как способ формирования публичной власти. Местное самоуправление — это и элемент государства, и в то же время и форма участия в управлении делами. В случае с государственным уровнем публичной власти участие населения ограничивается лишь участием в выборных процессах. В отношении местного самоуправления, ввиду его приближенности к населению, данное участие может осуществляться как непосредственно, так и посредством выборных процедур18.
18 Королев Ю. С. Территориальное общественное самоуправление — элемент гражданского общества // Актуальные проблемы науки конституционного права: совершенствование федеративного устройства России, органов государственной власти и
35
Местное самоуправление невозможно представить вне традиционно сложившегося понимания управления, так же как нельзя представить муниципальное образование вне управленческих решений.
«Местное самоуправление внешне, по используемому управленческому инструментарию и другим характеристикам, может рассматриваться как продолжение государственного управления, его местный уровень»19.
Местное самоуправление в условиях нашей страны видится как промежуточная форма, находящаяся между низовым уровнем управления и самоуправлением20.
Не разделяя местное самоуправление и территориальное общественное самоуправление как его элемент, диссертант считает возможным поддержать позицию Ю. С. Королёва и А. Этитейн, поскольку они справедливо определяют место ТОС как в системе осуществления власти, так и в истоках местного самоуправления России.
В идеальном виде взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления основываются на такой системе управления,
которая обеспечивает эффективное взаимодействие при реализации органами местного самоуправления своих полномочий, а также выполнения данными органами полномочий государственных.
Под местным самоуправлением зачастую понимается законодательно закрепленная система вертикальных и горизонтальных связей субъектов самоуправления. Если мы будем рассматривать местное самоуправление с точки зрения конституционного и муниципального права, то под ним следует понимать определенную территорию, где граждане объединены на основе самостоятельного управления и решения вопросов местного значения.
местного самоуправления: Конституционные чтения. Воронеж : Издательство Воронежского государственного университета, 2008. С. 159–165.
19 Российское административное право. Часть особенная : учебник / под ред. Н. М. Конина, В. А. Юсупова. Волгоград, 2002. С. 155.
20 Этитейн А. Территориальное общественное самоуправление // Муниципальная власть. 2004. № 4. С. 88.
36
Связующим для всех этих граждан становится территориальная общность, в
которой тесным образом переплетаются все индивидуальные потребности,
образуя тем самым потребность коллективную.
Как нами отмечалось ранее, местное самоуправление отчасти является формой самоорганизации, но это все же публичная власть, которая, как и иные формы публичной власти, имеет сходные черты с властью государственной,
поэтому может осуществляться как населением, так и законно избранными органами. Главным отличием власти на местном уровне является то, что такая власть может осуществляться непосредственно населением за счет его самоорганизации.
Таким образом, в одном случае под местным самоуправлением видят продолжение власти государственной, в ином — особую публичную власть,
которая существует наряду с государственной властью. В свою очередь,
данному явлению присущи как черты власти государственной, так и общественной.
Применительно к российскому опыту следует учитывать главный факт специфичности местного самоуправления — это то, что в российском государстве местное самоуправление формировалось «сверху вниз», что во многом объясняет невключенность населения в управление местными делами.
В то же время не следует обвинять народ нашей страны в полном нигилизме, а также в отсутствии управленческой активности. Так, следует сказать, что опыт самоорганизации в зарубежных странах имеет довольно долгую и непрерывную историю. В случае же с Россией данный процесс был прерван практически на век, однако, мы можем наблюдать постепенное освоение форм непосредственной демократии.
Переходя к рассмотрению сущности и содержания института ТОС в российских условиях, следует сказать, что имеются точки зрения, что ТОС в
37
большей степени соответствует тем принципам, на которых базируется непосредственно само местное самоуправление21.
Таким образом, логично встает вопрос о природе ТОС, его месте в системе местного самоуправления. Зачастую под системой местного самоуправления понимается законодательная регламентация, «а также реализация на практике территориальных пределов местного самоуправления,
разновидностей местного самоуправления, принципов на которых оно базируется, а также перечень полномочий самих органов местного самоуправления и должностных лиц»22. Значительным недостатком такой позиции, по мнению диссертанта, является отсутствие упоминания населения муниципального образования как единственного источника власти в стране.
В науке получила распространение точка зрения, согласно которой под системой местного самоуправления следует понимать совокупность форм осуществления местного самоуправления, посредством которых и решаются вопросы местного значения23. Как и в предыдущем случае, мы можем наблюдать отсутствие упоминания местного населения в представлении местного самоуправления.
Ввиду сказанного под системой местного самоуправления следует понимать совокупность ряда элементов, таких как местное сообщество, само муниципальное образование, его субъекты и институты, взаимодействующие между собой и внешней средой при осуществлении самоуправленческих функций24.
Однако ТОС хотя и связано с местным управлением, но к государственному управлению отношения не имеет. Как отмечалось ранее,
21 Аборвалова О. Н. Территориальное общественное самоуправление в системе самоуправления современной России : дис. … канд. соц. наук. Саратов, 1999. С. 14.
22Стрекозов В. Г., Казанцев Ю. Д. Конституционное право России. М., 1997. С. 23.
23Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 133–134.
24Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России : учебник. Екатеринбург : Уральская гос. юрид. акад., 1997. С. 23.
38
единого мнения на природу ТОС нет. Одни авторы видят в нем организацию без самостоятельного значения, иные видят в них органы самодеятельности.
Зачастую ТОС рассматривается как специфическая форма осуществления местного самоуправления, так как деятельность ТОС и органов местного самоуправления направлена на реализацию интересов населения определенной территории. В частности, в соответствии с действующим законодательством ТОС закрепляется в качестве формы непосредственного осуществления и участия в осуществлении местного самоуправления.
Связь территориального общественного самоуправления и публично-
властных институтов местного самоуправления обусловливает общественные черты местного самоуправления. В процессе их взаимодействия возникают и формулируются общественные интересы, которые посредством инициативной деятельности населения транслируются на уровень местной публичной власти. Определение оптимальных путей решения локальных проблем населения в сфере местного самоуправления и добровольное исполнение жителями принимаемых на себя обязательств составляют основное содержание территориального общественного самоуправления.
Как институт гражданского общества, имеющий специфическую публично ориентированную цель и сферу социально полезной деятельности ТОСы являются связующим звеном между населением и муниципальным уровнем публичной власти. Они — резерв развития демократии и реального вовлечения жителей муниципальных образований в управление общественными процессами, способствуют повышению качества жизни населения, формированию у граждан чувства патриотизма, снижению уровня социальной напряженности25.
25 Стратегия развития территориального общественного самоуправления в
Российской Федерации до |
2030 года / под ред. В. Б. Кидяева, Е. Б. Шулепова, |
И. В. Бабичева. М., 2020. С. 5. |
|
39
Достаточно распространенная точка зрения, что ТОС представляет собой как форму непосредственного осуществления права на местное самоуправление, так и неотъемлемый институт местного самоуправления.
В свою очередь, В. Г. Игнатов объясняет положение ТОС как промежуточное между формой непосредственной и представительной демократии26.
Однако в научных кругах нет единого мнения на то, как ТОС может сочетать в себе признаки формы непосредственной демократии и признаки органа местного самоуправления, также нет и единого мнения о сущности данного института права.
Следует отметить, что в качестве характерных признаков непосредственной демократии в научных кругах выделяются прямое волеизъявление, право на данное волеизъявление предоставляется всем гражданам, обладающим соответствующей правосубъектностью;
непосредственное участие при принятии решений; единство воли и ее выражения27.
Главным составляющим непосредственной демократии является непосредственное волеизъявление, которое может интерпретироваться по-
разному. Так, в одном случае под ним понимается самостоятельная реализация гражданами собственных запросов, в том числе путем принятия властных решений. Также под волеизъявлением понимается участие населения в осуществлении управленческих функций органами местного самоуправления,
куда входит и осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Имеются и точки зрения, согласно которым именно в ТОС находит отражение свойственная местному самоуправлению природа данного
26Игнатов В. Г., Рудой В. В. Местное самоуправление : учебное пособие. Ростов н/Д : Феникс, 2003. С. 75.
27Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России : учеб. пособие.
М., 1998. С. 7.
40
института права — власть публичная и общественное самоуправление.
Однако и с этой позицией сложно согласиться.
Правовой формой регулярной публичной самоорганизации жителей называет ТОС С. Г. Соловьев28.
Справедливым и очевидным видятся мнения Т. Н. Малой о том, что территориальное общественное самоуправление — форма самоорганизации граждан, являющаяся демократическим институтом, наиболее приближенным
к |
населению29, |
формой |
проявления |
гражданской |
активности |
(С. В. Кручинин30, М. А. Черкасова31 и др.). |
|
|
|||
|
О публичном |
характере ТОС в |
своих работах говорит |
||
Ц. А. Ямпольская32 Так, автор рассматривает ТОС, с одной стороны как форму общественной активности и инициатив населения, с другой как форму участия граждан в управлении делами государства ввиду их взаимосвязи между собой единым интересом, «возникающим из их совместного удовлетворения бытовых и иных социально-культурных потребностей, обусловленных общностью условий жизни».
Иные авторы видят в ТОС инициативное участие местного населения в реализации местного самоуправления как своего рода общественную деятельность, направленную на содействие местному самоуправлению, а
28Соловьев С. Г. К вопросу о развитии правовых форм регулярной публичной самоорганизации жителей муниципалитетов // Современное право. 2017. № 4. С. 24–30.
29Малая Т. Н. Правовые гарантии участия территориального общественного самоуправления в жизни муниципального образования // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 9. С. 35–39.
30Кручинин С. В. Территориальное общественное самоуправление как форма проявления гражданской активности // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 6. С. 27–31.
31Черкасова М. А. Реализация принципов местного самоуправления через повышение гражданской активности в территориальном общественном самоуправлении // Муниципальная академия. 2019. № 3. С. 113–118.
32Ямпольская Ц. А. Органы общественной самодеятельности среди других форм общественной активности граждан // Общественные организации и органы общественной самодеятельности. М., 1985. С. 34.