БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек
.pdf21
О.Е. Кутафина (МГЮА) «Права человека в условиях противодействия
COVID-19» (г. Москва, 20 мая 2020 г.); форум с международным участием
«Реализация новелл Конституции России: вызовы и образ будущего» (24– 25 сентября 2020 г., г. Москва); международный форум «Общество. Доверие.
Риски» Государственного университета управления (г. Москва, 28 октября
2020 г.); секция «Конституционализация регулирования общественных
отношений: новые аспекты теории и практики на основе реформы 2020 года»
в рамках Московской юридической недели «Новеллы Конституции
Российской Федерации и задачи юридической науки», объединяющей работу
XXI Международной |
научно-практической |
конференции Юридического |
|||||
факультета |
Московского |
государственного |
университета |
имени |
|||
М. В. Ломоносова |
и |
XVIII Международной |
научно-практической |
||||
конференции «Кутафинские чтения» |
Университета |
имени О.Е. Кутафина |
|||||
(МГЮА) |
(г. Москва, 26 ноября |
2020 г.); |
Общероссийская |
научно- |
|||
практическая онлайн-конференция «Правовые основы урбанологических исследований: системное представление о городе» Высшей школы экономики и Государственного университета управления (г. Москва, 16 декабря 2020 г.);
Международная конференция «Публичная власть: новое измерение» в рамках
VIII Московского юридического форума («Кутафинские чтения»)
«Социально-экономическое развитие и качество правовой среды» (г. Москва,
9 апреля 2021 г.).
Структура диссертационного исследования обусловлена поставленной целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав,
включающих восемь параграфов, заключения, списка используемых источников и приложений.
22
ГЛАВА 1. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ОБЩЕСТВЕННОЕ
САМОУПРАВЛЕНИЕ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ
ИДИНАМИКА СТАНОВЛЕНИЯ
1.1.Теоретические аспекты общественного самоуправления
вусловиях российского государства
Начало XXI в. в Российской Федерации характеризуется постоянным ростом роли местного сообщества в управленческой деятельности, и
повышение этой роли является одним из приоритетных направлений внутренней политики. В ходе реализации данных направлений важным представляется четкое понимание того, что население является неотъемлемым элементом власти, а самоуправление — элементом общества.
Основой правового демократического государства является разветвленная система институтов гражданского общества, представляющих собой совокупность свободно и легально организуемых, тесно взаимосвязанных, самоуправляемых социальных групп и основанных на традициях и опыте общественных отношений, возникающих в процессе реализации инициатив, интересов, потенциальных возможностей индивидуума и общества в целом.
Развитие форм самоорганизации граждан на уровне своего дома, улицы,
района, села, кооператива служит платформой для построения гражданского общества, формирование которого является приоритетной задачей для органов власти всех уровней. Одна из таких форм, предусмотренных российским законодательством, — территориальное общественное самоуправление5.
5 Стратегия развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года / под ред. В. Б. Кидяева, Е. Б. Шулепова, И. В. Бабичева. М., 2020. С. 4 .
23
Сущность и содержание территориального общественного самоуправления обусловлена его неразрывной связью с местным самоуправлением как одним из главных элементов демократического государства.
Взаимосвязь ТОС и местного самоуправления неоспорима и обусловлена тем, что ТОС выражает интересы определенного территориального коллектива. Деятельность ТОС направлена на удовлетворение потребностей данного коллектива. С другой стороны, ТОС рассматривается как часть государственного управления общественными делами, в то же время представляя его конечный вариант в виде решения стоящих перед местным самоуправлением задач.
Необходимо отметить, что на данный момент в науке до сих пор нет единого представления не только на природу ТОС, но даже на природу местного самоуправления. Данные явления имеют непосредственную взаимосвязь не только ввиду их законодательного единения, но и ввиду самоуправленческих начал, лежащих в их основе.
Можно выделить ряд общих признаков ТОС и местного самоуправления в контексте существующих теорий, к которым, по мнению диссертанта,
следует отнести: цели деятельности; определенная территория, на которой осуществляется деятельность; наличие собственной финансово-материальной базы; необходимость регистрации уполномоченным органом.
Интересной видится позиция о том, что местное самоуправление и ТОС имеют единый предмет деятельности — это вопросы местного значения,
однако местное самоуправление принимает общеобязательные решения, а
ТОС, в свою очередь, решает вопросы лишь по собственной инициативе6.
Для полноты диссертационного исследования изначально следует рассмотреть содержание института местного самоуправления. Упоминание
6 Муниципальное право Российской Федерации : учебник / Н. Е. Борисова, Ю. А. Дмитриев, В. В. Комарова, В. В. Пылин [и др.] ; под ред. Ю. А. Дмитриева. М. : Издво МЦУПЛ, 2000. С. 378.
24
данного института можно наблюдать еще в трудах греческих философов,
которые рассматривали местное самоуправление в контексте автономии.
В научной среде большую популярность получили две теории сущности местного самоуправления — общественная и государственная, также в научных кругах известны и иные теории, такие как теория свободной общины,
дуалистическая теория, юридическая и политическая.
Первые упоминания общинного управления мы можем найти в работах Турэ, которые датируются 1790 годом. Турэ вывел понятие общинных дел,
которые по своей природе относят к местному самоуправлению, а также дел государственных, которые передаются на реализацию государством местному самоуправлению7.
Отдельно сто́ит упомянуть работы французского государственного деятеля Алексиса де Токвиля, в которых можно найти наиболее емкие определения местного самоуправления. Так, Алексис де Токвиль отмечал, что
«первоначальным источником власти являются добровольные объединяющиеся индивиды, сами управляющие своими делами». Автор видел в центральной власти своего рода сдерживающую инстанцию, деятельность которой имела исключительный характер и имела место лишь в случаях беспомощности общины. Алексис де Токвиль видел идеал государства в совокупности свободных общин8.
Также данный государственный деятель именно в общине видел силу народа, отмечая, что общинные институты играют одну из важных ролей в установлении независимости путем обучения населения пользоваться своими правами. Также автор отмечал, что в отсутствие данных институтов можно
7 Наумов С. Ю. Основы организации муниципального управления. М. : Форум, 2009.
С. 7.
8 Токвиль Алексис де. Демократия в Америке : пер. с фр. / предисл. Г. Дж. Ласки. М. : Прогресс, 1992. С. 89.
25
наблюдать создание свободного правительства, однако говорить об истинном духе свободы не приходится9.
Мысли и высказывания данного автора легли в основу теории свободной общины, получившей распространение в первой половине XIX в. Однако, как нами отмечалось ранее, наибольший авторитет имела общественная теория местного самоуправления, которая пришла на смену теории свободной общины. Последователи данной теории относили к полномочиям местного самоуправления решение вопросов местного значения, тех вопросов, которые местное население самостоятельно ставило перед собой. Данная теория подразумевает невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти.
Сущность данной теории сводилась к тому, что община изначально обладает правами на решение вопросов местного характера без какого-либо делегирования со стороны государства.
Врамках общественной теории местное самоуправление рассматривалось как негосударственная хозяйственная структура, что являлось центральным признаком отличия ее от теории свободной общины.
Вроссийских условиях данная теория естественным образом нашла своих последователей — В. Н. Лешков. и А. И. Васильчиков, пойдя еще дальше и трансформировавшись в славянофильские представления о самобытности русской общины10. О чем нами будет сказано в другом параграфе диссертационного исследования.
Вконце XIX в. — начале XX в. в научных кругах набирает популярность государственная теория местного самоуправления, главными идеологами которой выступили Р. Гнейст и Л. Штейн. Согласно данной
теории местное самоуправление следует рассматривать всего лишь как
9Токвиль Алексис де. Демократия в Америке : пер. с фр. / предисл. Г. Дж. Ласки. М. : Прогресс, 1992. С. 65.
10Местное самоуправление: основы системного подхода / под ред. А. Е. Когута, В. А. Гневко. СПб., 1997. С. 23.
26
продолжение государственного управления с несомненной автономией в решении местных вопросов, которое в то же время является частью государственного механизма.
В рамках данной теории одни авторы видели автономность органов местного самоуправления в самостоятельном замещении местных должностей, другие в том, что органы местного самоуправления представляли собой территориальные коллективы, наделенные государством определенными полномочиями. В случае с самостоятельным замещением местных должностей речь шла об их выборности, а в некоторых случаях о безвозмездном выполнении таких работ.
Со временем приходило понимание того, что более эффективное решение задач местного самоуправления возможно лишь при наличии полной самостоятельности в деятельности органов местного самоуправления.
Так, тезис о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти был выдвинут Л. Штейном, который в то же время говорил о том, что органы местного самоуправления выполняют определенные государственные функции.
Данная теория получила свое распространение и в дореволюционной России. В своих работах А. Д. Градовский выделял такие понятия, как
«децентрализация», под которой он понимал перемещение определенных функций от центральной власти к органам местного самоуправления, и
непосредственно «самоуправление»11.
Проблемам местного самоуправления уделялось много внимания, что обусловлено отсутствием устоявшегося мнения на его сущность, но, как нами отмечалось ранее, изучению ТОС уделено значительно меньше внимания,
даже в виду их неразрывной связи с институтом местного самоуправления.
11 Градовский А. Д. Системы местного управления на западе Европы и в России / [Соч.] А. Д. Градовского, проф. Имп. С.-Петерб. ун-та. Ст. 1-2. Санкт-Петербург : тип. В. Безобразова и К°, ценз. 1878. 2 т.; 25. Ст. 1. С. 39.
27
Согласно ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ)12 под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района, а также в расположенных на межселенной территории населенных пунктах (либо на части их территории) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.
Из данного определения видно, что законодатель не относит ТОСы к виду публичной власти, но признает их институтом местного самоуправления. Они предназначены для реализации собственных инициатив жителей в общественно полезной деятельности, осуществляемой при решении вопросов местного значения13.
Однако, по мнению диссертанта, с учетом нынешних российских реалий, государственная теория применима к сложившейся в государстве системе местного самоуправления, которая в большей степени сходна с властью государственной. Местное самоуправление в России в большей степени базируется на представительных институтах демократии, нежели на институтах непосредственной демократии.
В свою очередь, диссертант считает, что общественная теория применима к законодательно закрепленному территориальному общественному самоуправлению, которое законодателем выделяется в качестве одной из форм непосредственного осуществления населением
12 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 23.03.2021) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
13 Стратегия развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года / под ред. В. Б. Кидяева, Е. Б. Шулепова, И. В. Бабичева. М., 2020. С. 5.
28
местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.
В поддержку данной позиции следует сказать, что сторонники государственной теории не отрицали наличия у местного самоуправления определенного рода самостоятельности, автономии в делах, однако указывали,
что местное самоуправление все равно относится к власти публичной,
оставаясь частью государственного механизма. Также сторонники государственной теории не отрицали, что местное самоуправление выражает интересы местного сообщества определенной территории. Однако истинное общественное начало в местном самоуправлении, по их мнению, виделось в выборности общественных должностей, которые осуществляли свою деятельность на безвозмездной основе.
Диссертант считает, что общественная теория в ее идеальном представлении более применима к ТОС, в свою очередь институт местного самоуправления вбирает в себя как элементы общественной, так и государственной теории. Все это послужило появлению и дуалистической теории на сущность и содержание местного самоуправления. Таким образом,
диссертант будет исходить из дуалистического характера местного самоуправления, ввиду сложившейся в научных кругах точки зрения, а также из отнесения общественной теории к ТОС.
Данный вывод сделан по следующим основаниям. Так, рассматривая самоуправление в контексте социологических исследований, следует сказать,
что под ним понимается коллективное управление при принятии и выработке наиболее важных решений, где участвует все население конкретного образования. По мнению социологов, развитие самоуправления позволяет повысить самостоятельность населения, привить ему основные демократические принципы, в том числе посредством активности самого населения.
Сам институт самоуправления неоднократно упоминался при рассмотрении правовых, социальных, хозяйственных и иных проблем.
29
В истории российского государства мы можем его наблюдать, к примеру, в
организации удельных княжеств, православной церкви, при общественном управлении в городах. Самоуправление присуще человеческой природе.
В основе развития самоуправления в мире лежит теория естественного права, сущность которого раскрывается посредством таких понятий, как свобода, справедливость и равенство. В работах Аристотеля мы можем найти высказывания, что основой гражданского общества всегда выступает равенство и справедливость. Свое научное закрепление институт самоуправления получает в XVIII в. во времена Великой французской революции, именно в то время появляются самостоятельные общины,
независимые от государства.
Всвою очередь, понятие «самоуправление» находит применение в различных областях общественной жизни, в том числе и в зарубежных странах. Так, например, в английском языке применяется понятие «selfgovernment», во французском языке «auto-government», которые в своей сущности можно назвать идентичными.
Винституте самоуправления большую роль играют отдельные индивиды, однако управление осуществляется всеми членами общества в виде самостоятельного урегулирования отношений и решения общих задач,
стоящих перед таким обществом.
В данном контексте интересным представляется мнение И. А. Ильина,
который говорит о том, что одной из главных задач устройства государства является переход от опеки к режиму государственного самоуправления.
Необходимо отметить, что свой отсчет теория самоуправления берет у немецкой юридической мысли, основоположником данной теории принято считать Рудольфа Гнейста, являющегося историком. В основу данной теории были положены исследования английского опыта самоуправления. Автор отмечал, что под самоуправлением следует понимать самоуправление округом или общиной, которой управляет на безвозмездной основе лицо из высшего или среднего сословия. Таким образом, изначально данное понятие нашло
30
применение непосредственно в Англии, а затем заимствовано Россией и Германией. Общим для всех выработанных понятий стало единство субъекта и объекта управления.
Для самоуправления и местного самоуправления существует единство признаков. Следует отметить, что все виды самоуправления не возникали на пустом месте, всегда они становились порождением определенного рода политических и социальных условий.
В своих работах В. П. Безобразов отмечал, что самоуправление необходимо рассматривать в непосредственной взаимосвязи «с общим организмом всего государственного управления». Отличием управления от самоуправления является то, что в первом случае субъект управления воздействует на объект управления, а точнее управляет им; во втором случае субъект управления воздействует сам на себя.
Интересной видится позиция Н. М. Амелина, который говорил о дуалистической связи «управления» и «самоуправления». Он говорил о самоуправлении как элементе, свойственном самой природе управления ввиду наличия саморегуляционных свойств, способностей внутреннего самоупорядочивания и самоналаживания. Данная позиция говорит о неотделимости «самоуправления» от системы «управления» и такой категории, как «организация».
Связь между данными понятиями находит отражение в общественном сознании не только ввиду родственности самих категорий, их взаимообусловленности в виде соотношения таких понятий, как самоуправление и управление; управление и организация; организация и самоорганизация. Ввиду этого следует согласиться с рядом ученых правоведов, которые видят в самоуправлении добровольное объединение людей, где во главе в первую очередь стоят общественные интересы, далее идут личные; коллективная свобода, далее свобода индивидуальная; в том числе социальные предпосылки самоорганизации.