БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек

61

исследуются современными авторами. Например, свои работы А. И. Чвикалов посвящает исследованию дворянского самоуправления72, земское и городское самоуправление в дореволюционной России исследует В. И. Фадеев73;

исторические аналогии современным формам самоуправления отмечает В. В. Комарова74, особенности самоуправления национальных поселений анализируют ученые Таджикистана75, соборность и общинность в развитии местного самоуправления исследует Н. С. Тимофеев76, В. И. Фадеев идеи соборности видит и в развитии народного представительства77. Особенности российского самоуправления обусловлены спецификой социально-

экономического положения страны, ее территориальной составляющей,

геополитического положения, а также положения «духовного». В свою очередь, становление местного самоуправления в России имеет ряд своих предпосылок, которые связаны с земледелием, скотоводством, различными промыслами. Постепенное развитие государства и появление различного рода производств способствует развитию и общинного самоуправления.

Общественное самоуправление в России в большей степени развивалось на уровне села в виде сельской общины. Таким образом, именно община лежала в основе развития российского государства, так как имела место еще

72Чвикалов А. И. Структура и социальная деятельность дворянского самоуправления во второй половине XIX — начале XX вв. в Центрально-Черноземных губерниях. Воронеж : НОУ «НПИОЦ», 2009 ; Чвикалов А. И. Учреждения общественного самоуправления (земское и городское) в губерниях Центрального Черноземья России во второй половине XIX — начале XX в.: организационный и социальный аспекты: автореф. дис. … д-ра ист. наук. Воронеж, 2018.

73Земское и городское самоуправление в дореволюционной России / В. И. Фадеев ; отв. за вып. К. Ф. Загоруйко. М. : Изд-во ИНИОН РАН, 1996.

74Комарова В. В. Идеи народовластия // Lex russica. 2016. № 3 (112). С. 69–81.

75Татарова С. П., Затеева Н. А. Взаимодействие местного самоуправления и общественных институтов в сельских поселениях национальных республик // Вестник Таджикского национального университета. 2017. № 3-3. С. 151–155.

76Тимофеев Н. С. Соборность и общинность в развитии местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2019. № 8. С. 59–65.

77Фадеев В. И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право. 2011. № 2 (3). С. 3–15.

63

Примером общественного самоуправления в данный период были артели, которые оформлялись как братства и дружины, и существовали также на северных землях российского государства.

Необходимо отметить, что значительную роль децентрализованные формы управления приобретают в период крещения Руси в 988 г., в виде появления наряду с территориальными и производственными формами самоуправления и форм церковных. Так, органом управления, при наличии данной формы самоуправления, выступал собор, который объединял в себе несколько церквей и монастырей. Постепенное развитие форм самоуправления связывается с постепенным укрупнением территориальных административных единиц и учреждением больших политических центров.

Исторически первой формой самоуправления было вечевое собрание,

которое имело место во многих древнерусских городах, однако свое начало они берут в таких городах, как Новгород и Псков. Так, в исторических документах мы можем найти замечания еще византийских историков, которые говорили, что славяне «не управляются одним лицом, но издавна живут при народовластии»79.

Также вечевое построение российских городов, вытекающее из административного деления территории, отмечалось и русскими историками.

Вечевые собрания можно было наблюдать не только на уровне целого города,

но и на уровне «концов», своего рода районов города, на уровне улиц. Такой район города зачастую включал в себя и пригородную территорию, а те, в

свою очередь, и близлежащие села. Такая система характеризовалась вертикальной подчиненностью небольших вечевых собраний более крупным80.

Вече представляло собой некую форму управления, выступая в роли

«законодательного» органа. Однако, как можно заметить, вечевые собрания

79Пресняков А. Е. Российские самодержцы : монография. М. : Книга, 1990. С. 334.

80Буров А. Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. М., 2000. С. 20.

64

образовывались и на уровне «улиц» и «концов», которые, если брать за основу исторические источники — «Древнейшая правда», новгородская летопись

XII в., дают нам представление о существовании соседских общин в период с

XI по XIII в. в виде все тех же «улиц» и «концов».

В тот период такие формы общественного самоуправления были наделены значительным объемом полномочий в отличие от полномочий власти государственной. В Древней Руси князь не обладал правом объявления войны, решения вопросов земщины, которая, в свою очередь, имела рычаги воздействия на князя. Так, в Киеве население вынудило князя Святослава отказаться от походов в Дунайскую Булгарию81. На вечевом собрании также утверждались «международные договора», как нами отмечалось ранее,

вопросы мира и войны, приглашение на княжение, а также лишение должности князя. На вечевом собрании назначались и иные должностные лица государственной власти, к которым относится посадник — светская власть;

тысяцкий — предводитель ополчения; епископ, который также ведал казной82.

В промежутках между вечевыми собраниями, управление осуществлял совет господ, который возглавлял епископ. Данный совет осуществлял контрольные функции.

Инициативой созыва вечевого собрания обладало как само население,

так и иные субъекты, в частности князь. Правом участия обладали лица,

имеющие в собственности недвижимость на определенной территории, в

данном случае это было именно право, а не обязанность.

Все решения на вечевом собрании принимались простым большинством голосов. Все делопроизводство в области вечевых собраний велось в вечевой избе.

81Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика : монография. М. : Реклам.-изд. центр «Федоров», 1995. С. 13.

82Барышкова К. В., Подсумкова А. А. История государственного управления и муниципального самоуправления России. М., 2008. С. 14.

65

Таким образом, о вече как форме непосредственной демократии следует говорить как о форме участия населения в управлении делами. В. В. Комарова видит в вече прародителя современного института референдума83. Здесь справедливой видится позиция А. Д. Градовского, который считал ошибочной позицию видеть элементы непосредственной демократии в российском государстве лишь в его вечевом устройстве. Специфика вече, по мнению автора, виделась в его общинном быте, потому оно выражало свободу всей общины. Значит, правом на вече обладал не конкретный индивид, а вся община целиком84.

В период Древней Руси власть в городах формировалась снизу-вверх.

Формы непосредственной демократии, имевшие место в торговых общинах,

производственных, волостей и других образованиях, стали толчком для появления форм представительной демократии. Так, на вечевом собрании города принимали участие не все жители города, а представители от иных вечевых собраний.

К полномочиям же более мелких вечевых собраний относилось решение вопросов местного значения, все решения, принимаемые на таких вечевых собраниях, не должны были идти вразрез с общей политикой города.

К примеру, к компетенции вечевого собрания «улицы» входило: ее обустройство; организация сбора податей; создание условий для развития различных ремесел; обработка общественной земли и другая деятельность.

В исключительных случаях на таких вечевых собраниях могли быть рассмотрены и возникшие споры.

В. В. Комарова ; под ред. О. Е. Кутафина. М., 2004. С. 20 ; Комарова В. В. Механизмы непосредственной демократии современной России. М. : Формула права, 2006. С. 78 ; Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России : учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. М. : Проспект, 2011. С. 32.

84 Градовский А. Государственный строй древней России. Исторические очерки В. И. Сергеевича // Сборник статей по русской истории. М., 1869. С. 108.

66

Наличие своей материальной базы, а именно общинного имущества,

позволяло общине решать все эти задачи, а также те, что вытекали из сути решений общегородского вече.

«Каждый край русской земли был союзом общин, его населявших, или большим миром, состоящим из союза малых миров, населенных на его земле и ему подчиненных, а вся русская земля была общим русским миром»85.

Как можно заметить, изначально община имела все признаки независимого и самостоятельного формирования. Так, Н. В. Постовой говорил, что «самоуправление можно определить как непосредственное участие народа в местном внутреннем управлении, организованном на уровне общин, улиц, частей города, пригородов, базирующихся на основе собственного производства, собственности, выборности должностных лиц,

зависимости от решений центральной представительной власти по определенному кругу вопросов, самостоятельности в решении задач местного значения»86.

Новым этапом развития самоуправления можно назвать вторую половину XI в., который характеризуется появлением вотчин частного характера и феодальной раздробленностью. Единое государство распадается на отдельные княжества с преобладающим натуральным хозяйством, а также отсутствием между княжествами связей — как политических, так и торговых.

Данный период характеризуется увеличением влияния боярства.

С одной стороны, период феодальной раздробленности в российском государстве следует рассматривать с позитивной точки зрения. Так, субъект управления в виде княжеской власти приближен к объекту управления — населению. Отрицательным моментом было наличие постоянных войн между отдельными князьями, что стало причиной захвата русских земель монголо-

А. Д. Каплина ; отв. ред. О. А. Платонов. М. : Институт русской цивилизации, 2011. С. 159. 86 Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика :

монография. М. : Реклам.-изд. центр «Федоров», 1995. С. 29.

69

Так, губные избы осуществляли функции судебные и полицейские;

земские избы — налоговые. Данные органы со временем перешли под контроль княжеских воевод. Однако в дальнейшем зачатки самоуправления были искоренены введением опричнины.

Следует сказать, что первоначальные стремления Ивана Грозного не послужили созданию единой системы местных органов, однако проведенные реформы придали местному самоуправлению в этот период сословно-

представительный характер.

Как можно заметить общественное самоуправление, в его идеальном понимании в виде вечевой системы устройства и в виде сельской общины,

постепенно пришло в упадок. В дальнейшем российская история имела множество примеров институтов местного самоуправления, которые детально описаны в научной литературе, однако ни одна из этих форм не могла называться истинно общественным самоуправлением. Местное самоуправление в дальнейшем приобрело дуалистический характер,

представляя собой смесь власти государственной и общественной. В ходе диссертационного исследования мы вкратце остановимся на каждой из них.

В этот период следует отметить правление Федора Алексеевича (1676– 1682), которым была введена должность воеводы, что можно расценивать как период контрреформ. Правом назначения на такую должность обладал Разрядный приказ, в свою очередь утверждение происходило Боярской думой и царем.

Существовавшие в этот период земства были целиком и полностью подконтрольны воеводе. Должность земского старосты перестала быть избираемой и подлежала назначению приказом. Так, воевода обладал практически всей полнотой власти по вопросам местного характера. В то же время следует отметить, что четкой регламентации полномочий воевод не существовало, что послужило значительному произволу с их стороны.

Таким образом, в этот период следует говорить о создании системы земских учреждений, которые были лаконично встроены в приказную

70

систему, что во многом соответствовало политике централизации государственной власти.

Об общественном самоуправлении в данный период следует говорить лишь в отношении казачества, которое формируется в XVI в., представляя собой симбиоз общины с ее устоявшимися традициями вечевого управления,

уравнительства и взаимной поруки с одной стороны, и вобравшего в себя военную систему управления с жесткой дисциплиной и главенствующим положением атамана на примере тюркских народов, с другой стороны.

Втаком сообществе военный круг исполнял роль высшего органа самоуправления. В запорожских землях можно было наблюдать своего рода военно-демократическое самоуправление.

Впериод правления Петра I были осуществлены административно-

территориальные преобразования, в частности были образованы восемь губерний, которые делились на провинции и дистрикты.

В 1699 г. царь стремился создать самоуправление и в городах, учредив тем самым выборную должность бургомистра, который образовывал палаты бургомистра, основной функцией которых был сбор местных податей и управление делами в городе. В дальнейшем, в 1720 г., данные учреждения были преобразованы в магистраты посредством учреждения Главного магистрата, который и возглавлял всю систему.

Сами магистраты представляли собой сословные выборные органы местного самоуправления с широким кругом полномочий в различных сферах городского общества. Избрание магистратов происходило на посадских сходах.

С течением времени данные полномочия были значительно расширены,

так к полномочиям магистратов относилось учет местного населения по дворам; организация избирательного процесса; полицейские функции;

распределение налогового бремени между сословиями; осуществление покровительства над городскими мануфактурами, а именно оказание им всевозможной поддержки; содействие торговле и ремеслу в городе;