БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек
.pdf
121
уставе ТОС определяется территория, на которой непосредственно осуществляется ТОС, те цели и задачи, ради которых оно учреждается, в том числе и вопросы, относящиеся к его правовому статусу, а именно права и обязанности, порядок формирования и прекращения деятельности ТОС.
Интересной здесь видится необходимость указания в уставе ТОС срока полномочий данного ТОС, что позволяет провести параллель с общественными организациями, создающимися для достижения конкретных целей, то есть на определенный срок.
Непосредственно в уставе необходимо определить порядок принятия решения ТОС, также в уставе определяется порядок приобретения имущества ТОС, порядок его использования и распоряжения, в том числе и финансов. ФЗ
«Об общих принципах…» закрепляет, что каких-либо дополнительных требований к содержанию устава ТОС федеральным законодательством не предусмотрено и не может устанавливаться правовыми актами иных уровней публичной власти.
«Не предусматривается и возможность регулирования вопросов организации территориального общественного самоуправления законами субъектов РФ»195.
При этом, как справедливо замечает В. И. Васильев, ТОС являются самостоятельным формированием, тем самым деятельность ТОС может и не ограничиваться лишь деятельностью хозяйственной, которая имеет своей направленностью удовлетворение социально-бытовых потребностей местного сообщества. Так, следуя логике законодателя, ТОС имеют право заниматься и иной деятельностью, направленной на решение вопросов местного
195 Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (постатейный) / И. В. Бабичев, В. В. Волков, А. В. Мадьярова [и др.] ; под ред. И. В. Бабичева, Е. С. Шугриной. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Норма, Инфра-М, 2015. С. 250.
122
значения196. Таким образом, можно говорить о закрытом перечне положений устава ТОС.
Также, как отмечалось ранее, на муниципальном уровне определяются условия и порядок выделения из местного бюджета средств в целях осуществления деятельности ТОС. В свою очередь, подобные муниципальные правовые акты следует рассматривать как подзаконные, а значит, они не могут устанавливать особого порядка финансирования ТОС197.
«Таким образом, с 2015 г. возможности финансовой поддержки ТОС ничем не отличаются от таких возможностей в отношении всех иных общественных организаций, то есть ее практически не будет»198.
Подводя итог можно сделать следующий вывод. Диссертант считает, что отнесение к вопросам совместного ве́дения вопросов установления общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления,
в соответствии со ст. 72 Конституции РФ, подразумевает непосредственное участие региональной власти при установлении такого рода принципов.
В данном случае диссертант говорит об общих принципах организации местного самоуправления.
В свою очередь, проведенный диссертантом анализ регионального законодательства, на примере субъектов РФ, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, показывает, что региональная власть не имеет полномочий по регулированию вопросов совместного ве́дения федерации и субъектов в части регулирования общих принципов организации местного самоуправления в нарушение конституционных норм.
196Васильев В. И. Муниципальное право России : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М. : Юстицинформ, 2012. С. 276.
197Соловьев С. Г. Развитие правовых форм регулярной публичной самоорганизации жителей муниципалитетов: в поисках утраченных идеалов // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 9. С. 33–38.
198Алешкова Н. П. Некоторые проблемы правового регулирования организации территориального общественного самоуправления в городах // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 6. С. 95–99.
123
Северо-Кавказский федеральный округ был взят для исследования в связи с тем, что субъекты федерации, входящие в него, отличаются устойчивыми национальными традициями в общественной жизни, но при этом минимально используют территориальное общественное самоуправление как форму самоорганизации жителей муниципальных образований. Из 7 субъектов Северо-Кавказского федерального округа в 4 отсутствуют зарегистрированные ТОСы и только в одном из субъектов зарегистрирована региональная ассоциация ТОС Республики Дагестан. Статистика количества ТОС в федеральном округе за последние пять лет показывает завершающую позицию.
Нормативно-правовое регулирование создания и деятельности ТОС в Северо-Кавказском федеральном округе составляет только Закон Ставропольского края от 02.03.2005 № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» и постановления правительства в других субъектах федерации, регулирующие различные аспекты деятельности ТОС. Все это в совокупности позволяет сделать аргументированный вывод о необходимости законодательного регулирования на уровне субъектов федерации и обязательного нормативного регулирования в муниципальных образованиях создания и деятельности ТОС как гарантии конституционного права на местное самоуправление, основы формирования местного сообщества и конституционно закрепленного гражданского общества.
Нормы ст. 72 Конституции РФ относят местное самоуправление к вопросам совместного ве́дения, тем самым предполагая необходимость урегулирования всех вопросов в данной области как на федеральном, так и на региональном уровне. Более того, отнесение этих вопросов к вопросам совместного ве́дения предполагает необходимость отнесения большей части полномочий к органам региональной власти ввиду возможности учета специфики региона, знания его традиций и истории. В свою очередь, на уровне федеральном могут быть закреплены лишь общие начала, которые будут конкретизированы на уровне субъектов.
124
Таким образом, по мнению диссертанта, именно на уровне субъектов РФ необходимо разрабатывать и принимать законы, посвященные урегулированию ТОС. Данные законы в большей степени будут учитывать специфику региона в части организации и осуществления ТОС. На уровне федерации должна закрепляться терминологическая составляющая, а также положения общего характера — территориальные принципы, вопросы финансового обеспечения и положения, находящиеся в общей части ФЗ «Об общих принципах…». По мнению диссертанта, на федеральном уровне в большей степени должны найти отражение механизмы, реализующие Стратегию развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года. Целесообразно включить контроль,
отчеты и ответственность (негативную и позитивную) по организации деятельности и достижениям ТОС; более широко описать процесс информирования, указав обязанности и периодичность информирования,
критерии для информирования (например, количество ТОС, описание мероприятий, достижение работы, результаты проводимого анализа и лучших практик).
2.2. Правовой статус и порядок деятельности ТОС
Проблематика правового статуса ТОС тесно взаимосвязана с вопросом правового регулирования его деятельности. Всестороннее рассмотрение правового статуса ТОС, по представлению диссертанта, невозможно без раскрытия сущности самого понятия «правовой статус».
В юридической науке под правовым статусом понимается правовое состояние, которое в большей степени характеризуется определенного рода
125
юридическими правами и обязанностями199. Также в научной среде зачастую допускается смешение таких понятий, как «правовой статус» и «правовое положение» субъекта права, в том числе имеются точки зрения, указывающие на то, что данные понятия являются синонимами, а их различное использование является неприемлемым200.
Так, можно говорить о наличии двух теоретических школ в данной области. Представителем одной является О. Е. Кутафин201, который определяет правовой статус исключительно как совокупность прав и обязанностей субъекта права, в свою очередь указывая на обширность понятия правового положения, которое включает в себя и иные институты права.
Развитием данной точки зрения следует назвать представление о правовом статусе как о совокупности прав, свобод и обязанностей субъекта правоотношений, которые составляют основу права. Данные элементы определяют общее поведение субъекта права202.
Существуют и иные точки зрения на соотношение понятий «правовой статус» и «правовое положение». Так, по мнению А. А. Гатинян, правовой статус — это совокупность прав и обязанностей субъекта права, в том числе и его правовое положение. В свою очередь, под правовым положением понимается реализуемая часть статуса, а именно использованные права и исполненные обязанности субъекта права203. Однако в аспекте данного определения и правовой статус, и правовое положение субъекта права
199Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 5.
200Бахрах Д. Н. Субъекты советского административного права. Свердловск : Издво СЮИ, 1985. С. 5–6 ; Новоселов В. И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении : в 2 т. Саратов, 1976. С. 23.
201Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России : учебник. М., 2011.
С. 371.
202Общая теория прав человека / рук. авт. кол. и отв. ред. Е. А. Лукашева ; Институт
государства и права Российской академии наук. М. : Норма, 1996. С. 28–31.
203 Гатинян А. А. Правовой статус и осуществление структурных элементов норм // Проблемы правового статуса субъектов права. 1976. С. 43.
126
подвержены постоянному изменению, что представляется в корне неправильным.
Ряд авторов ссылается на действующее законодательство, в том числе и в области ТОС, в поддержку своей позиции, указывая, что ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» закрепляет не только конкретные полномочия ТОС, «но и функции, определяя порядок организации и осуществления ТОС, отчасти указывая на возможную структуру, порядок взаимодействия ТОС и органов местного самоуправления», что позволяет не только определить правовой статус ТОС, но и его правовое положение в конкретных правоотношениях.
Все это также позволяет сделать предположение, что понятие «правовой статус» более применимо к характеристике конкретного физического лица,
представляя собой лишь совокупность прав, свобод и обязанностей, а также гарантий реализации данных прав и свобод.
В свою очередь, понятие «правовое положение», имеет более обширное содержание, что позволяет применять его к органам публичной власти, а также различного рода некоммерческим организациям.
Однако, по мнению диссертанта, в ходе данного диссертационного исследования следует придерживаться точки зрения высказанной А. Ю. Якимовым204, который понимал под правовым статусом стабильное правовое состояние, в отличие от правового положения субъекта,
характеризующееся изменяющейся совокупностью прав и обязанностей в зависимости от существующих правоотношений, в которые вступает данный субъект.
С такой позицией согласны и иные ученые правоведы. Так, отмечается,
что понятие «правовое положение» применимо в отношении конкретного лица или организации в контексте определенного круга общественных отношений,
204 Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации. М. : Проспект, 1999. С. 15.
127
в свою очередь для определения положения гражданина и организации целесообразно выделять понятие «правовой статус»205.
Таким образом, в юридической науке и в данном диссертационном исследовании под правовым статусом субъекта права следует понимать совокупность прав и обязанностей как стабильное состояние субъекта права.
Как справедливо отмечает В. А. Кучинский206, правовой статус изменяется исключительно посредством внесения изменений в нормы права,
закрепляющие данный статус.
Следуя тем представлениям о правовом статусе, которые взяты за основу в данном диссертационном исследовании, главным составляющим данного понятия выступает правосубъектность, а именно ряд требований,
предъявляемых к субъекту для обладания правами и обязанностями.
Как справедливо отмечается в теории права, правосубъектность представляет собой возможность либо способность являться субъектом права207.
Более детальным представляется рассмотрение правосубъектности в контексте двух структурных элементов — правоспособность и дееспособность208.
В отношении ТОС под правоспособностью понимается приобретение прав и несение обязанностей в ходе осуществления юридических действий данным субъектом права, прав и обязанностей, закрепленных в нормах муниципального права. Однако, как диссертантом отмечалось ранее,
правосубъектность включает в себя два элемента — правоспособность и дееспособность. Второе составляющее правосубъектности применить к
205Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М. : Юридическая литература, 1974. С. 123.
206Личность, свобода, право / В. А. Кучинский. М. : Юрид. лит., 1978. С. 118.
207Теория государства и права : учебник / Н. И. Матузов А. В. Малько. 4-e изд., испр.
идоп. М., 2015. С. 324.
208Алексеев С. С. Общая теория права : учебник. 2-е изд. М. : Проспект, 2008. С. 139.
128
юридическим лицам весьма проблематично, но в то же время возможно в отношении ТОС.
Так, диссертант считает, что дееспособность ТОС возникает с момента его регистрации в качестве юридического лица. Так, ТОС имеет правоспособность независимо от регистрации в качестве общественного объединения, однако нести ответственность как юридическое лицо ТОС может только после регистрации в качестве такового.
Таким образом, при создании ТОС момент возникновения правоспособности и дееспособности идентичен, но дееспособность ТОС как некоммерческой организации возникает только после его регистрации в качестве юридического лица. Все это позволяет говорить о правовом статусе ТОС как о возможности быть субъектом муниципального права, а значит,
возможности иметь права и нести обязанности, в том числе возможности отвечать за свои юридические действия как юридическое лицо в контексте гражданских правоотношений.
Рассмотрение теоретических аспектов правового статуса ТОС, а именно теоретических взглядов на его составляющее не является целью данного диссертационного исследования. Диссертант ставит своей целью рассмотрение тех проблемных вопросов, которые возникают в правоприменительной практике. Таким образом, следует вернуться к рассмотрению положений ФЗ «Об общих принципах…» в части правового статуса ТОС.
Специфику ТОС можно проследить посредством сравнения ТОС с иными формами участия населения в осуществлении местного самоуправления согласно ФЗ «Об общих принципах…». В соответствии с гл. 5
ФЗ «Об общих принципах…», законодателем ТОС отнесено к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления. Законодатель не дает каких-либо пояснений в отношении различий данных форм. Однако
129
практика применения законодательства позволяет диссертанту самостоятельно выявить данные отличия.
Так, ФЗ «Об общих принципах…» закрепляет ТОС в качестве непосредственной формы осуществления населением местного самоуправления и участия данного населения в управлении делами местного самоуправления. Под непосредственной формой осуществления местного самоуправления следует понимать непосредственное волеизъявление народа или его отдельных групп209.
«…Под формами непосредственной демократии понимаются способы непосредственного волеизъявления граждан и их объединений, имеющие целью решение общественно значимых вопросов, оказание влияния на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения, контроль за действиями и внесение коррективов в их работу в соответствии с интересами субъектов волеизъявления»210.
В соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, к высшим формам непосредственной демократии относятся выборы и референдум. Также следует отметить, что часть 2 ст. 3 Конституции РФ определяет органы публичной власти как своего рода инструмент осуществления власти народом.
Так, анализируя ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» можно предположить, что ТОС также представляет собой своего рода инструмент осуществления населением своей власти, инструмент реализации права на местное самоуправление, в то же время являясь формой непосредственной демократии.
Также ТОС можно рассматривать и с точки зрения реализации населением конституционного права на объединения, которые выражают интересы определенной группы населения, а также имеют своей целью решение различного рода вопросов социального характера.
209Цечоев В. К., Швандерова А. Р. Теория государства и права : учебник. М. : Прометей, 2017. С. 107.
210Соколов Я. О. Административная ответственность должностных лиц военных комиссариатов за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан (по материалам судебной практики) // Право в Вооруженных Силах. 2017. № 4. С. 70–79.
130
Как можно заметить, непосредственные формы демократии имеют своей направленностью решение социально значимых вопросов, оказание влияния на органы публичной власти или осуществление контроля за их деятельностью. Все данные мероприятия осуществляются непосредственно населением.
Право населения на непосредственное участие в управлении местными делами или возможность опосредованного участия в таком управлении, вот те признаки, которые, по мнению диссертанта, лежат в основе разделения вышеуказанных форм. Так, диссертантом отмечалось, что выборы и референдум являются основными формами непосредственной демократии, к
иным формам непосредственной демократии в контексте местного самоуправления можно отнести сходы граждан, собрания, конференции, а
также иные формы на базе голосования. Посредством реализации данных форм, все принятые решения носят обязательный характер исполнения, как органами местного самоуправления, так и иными субъектами общественных отношений в границах муниципального образования. Остальные формы следует отнести к участию населения в осуществлении местного самоуправления, куда, в частности, относится и ТОС. Данные формы предполагают, что принятые решения должны быть в обязательном порядке учтены в ходе деятельности органов местного самоуправления при принятии решений данными органами, но в то же время они не являются обязательными для исполнения, а значит, носят лишь рекомендательный характер211.
С. А. Авакьян рассматривает ТОС как своего рода подвид местной власти. Данный вывод основывается на том, что ТОС приобретают свой правовой статус только после регистрации устава ТОС в порядке,
установленном муниципальными правовыми актами, также ТОС имеют свою
211 |
Система государственного и муниципального управления : учебник / |
|
|
В. Е. Чиркин. 5-e изд., пересмотр. М. : Норма: НИЦ Инфра-М, 2013. С. 177–180. |
|