БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек
.pdf191
Следует отметить также и Положение ТОС г. Махачкала, ст. 20 которого также полностью посвящена структуре органов ТОС города. В соответствии с нормами данной статьи высшими органами управления являются собрание или конференция ТОС, на которых и избираются подотчетные органы ТОС,
что представляется вполне естественным.
Само Положение ТОС г. Махачкала не закрепляет конкретной структуры органов ТОС, однако приводит примерный перечень возможных органов, куда относится старший (староста, управляющий); домовой комитет;
комитет улицы, квартала; совет ТОС; иные органы, определенные в уставе ТОС в случае регистрации в качестве юридического лица.
Также данное Положение четко указывает на возможность наличия в ТОС как коллегиальных, так и единоличных органов. В свою очередь, из состава коллегиальных органов избираются председатель и секретарь ТОС, а
при необходимости и заместитель председателя.
Основной формой работы ТОС г. Махачкала является заседание,
которое проводится по необходимости, но не реже одного раза в год и правомочно при присутствии не менее 2/3 от установленного числа членов органа ТОС. На данных заседаниях ТОС принимаются решения, оформляемые в виде протоколов.
Руководит коллегиальным органом председатель, избираемый на срок полномочий органа ТОС. Председатель является подотчетным высшему органу управления ТОС. Председатель органа ТОС может иметь своего заместителя, который выполняет поручения председателя.
Также нормы Положения указывают, что при количестве жителей общественного самоуправления менее 150 граждан вместо органов могут быть избраны уполномоченные лица, которые единолично исполняют полномочия
ифункции ТОС.
Всоответствии со ст. 22 Положения функции органа ТОС может исполнять выборное лицо ТОС, которым может быть:
192
«— старший (староста, управляющий) по подъезду многоквартирного дома, дому;
— уполномоченный многоквартирного дома, группы жилых домов,
жилищного комплекса, улицы, квартала, микрорайона, населенного пункта;
—сельский уполномоченный;
—поселковый уполномоченный».
Старший (староста, управляющий) как единоличный исполнительный орган является более характерным для ТОС небольших размеров, в свою очередь староста будет более распространенным в сельской местности. Так,
староста как должностное лицо характерен для управления в селах или небольших поселениях. В истории российского государства староста зачастую мог исполнять и полицейские функции.
Староста как должностное лицо имел влияние ввиду своих личных качеств, в то же время староста действовал в интересах местной общины.
Все это позволяет говорить о том, что институт старосты присутствует в ТОС ввиду своих исторических предпосылок, являясь актуальным институтом права до настоящего момента.
Также следует сказать, что институт старосты также введен и на федеральном уровне с апреля 2018 г. Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления»284,
согласно которому ФЗ «Об общих принципах…» был дополнен статьей 27.1,
которая закрепляет такую должность, как староста сельского поселения.
Данная должность может именоваться и по-иному, в соответствии с местными традициями.
Должность старосты предусмотрена в целях взаимодействия жителей сельского поселения и органов местного самоуправления. Староста
284 Федеральный закон от 18.04.2018 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования организации местного самоуправления» // URL: http://pravo.gov.ru.
193
назначается и складывает свои полномочия представительным органом муниципального образования, но из кандидатур, предложенных населением посредством схода, что дает понять о возможности наличия должности
старосты в сельских поселениях с численностью жителей не более
100 человек.
Также следует отметить, что в сельских поселениях высшим органом управления ТОС выступает сход граждан, а не конференции и собрания ТОС.
Избирается староста на срок от двух до пяти лет. Кандидатами на эту должность не могут быть лица, замещающие государственную или муниципальную службу, признанные судом недееспособными, а также лица,
имеющие не снятую или не погашенную судимость.
В круг полномочий старосты входит тот же круг полномочий, что и органов общественного самоуправления, но в большей степени деятельность старосты направлена на тесное взаимодействие населения и органов местного
самоуправления. В уставах муниципальных образований и иных
муниципальных правовых актах могут содержаться и иные полномочия,
относящиеся к старосте.
Однако старосту не следует относить к элементу структуры ТОС, так как данная должность сельском поселении является единственной. Но в то же время следует сказать, что данная должность является общественной, а значит,
на право выбора старосты сельского поселения будет распространяться право населения на общественное самоуправление.
Следует отметить на указание в ст. 22 Положения ТОС г. Махачкала, что выборное лицо исполняет свои функции на общественных началах, чего нельзя сказать о председателе и заместителе коллегиального органа ТОС.
Также в Положении есть указание на то, что выборное лицо не может обладать правами юридического лица. Если проследить логику муниципальных властей г. Махачкала, то следует говорить о возможности регистрации ТОС в качестве некоммерческой организации только при наличии коллегиального исполнительного органа. В случае если
194
коллегиальный орган отсутствует, но имеется выборное лицо ТОС, то это может стать препятствием в регистрации ТОС в качестве некоммерческой организации, что нарушает права граждан на объединение и не соответствует законодательству в области правового регулирования общественного самоуправления.
Также в качестве органа, входящего в структуру ТОС, Положение выделяет в обязательном порядке наличие контрольно-ревизионной комиссии.
Как показывает анализ нормативной базы в исследуемой области, комитеты и контрольно-ревизионные комиссии являются довольно распространенными органами в структуре ТОС.
Также, как можно заметить, органы ТОС классифицируются и по территориальному признаку, так выделяют органы, действующие в пределах поселения; района; квартала; улицы; двора; дома; подъезда.
Довольно интересным в рамках данного параграфа диссертационного исследования представляется муниципальная практика гарантий деятельности ТОС муниципальных образований субъектов РФ, входящих в Северо-
Кавказский федеральный округ, а также вопросы их ответственности и подотчетности иным субъектам муниципальных правоотношений.
«С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» проявляются новые тенденции как в правовом регулировании, так и в практическом развитии территориального общественного самоуправления. ТОС получило прямое федеральное регулирование и гарантии своей деятельности и было выведено из числа сфер, в которых субъекты РФ вправе осуществлять правовое регулирование»285.
Переходя непосредственно к региональной практике предоставления гарантий населению в области деятельности ТОС, следует сказать, что для
285 Мадьярова А. В. Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации: некоторые проблемы организации и деятельности // URL: http://pravo.gov.ru. 2017.
195
деятельности ТОС как института местного самоуправления особое значение имеет наличие правовых гарантий деятельности ТОС. Таким образом, данный вопрос занимает особое место в юридической литературе, где отмечается, что защита прав и свобод человека и гражданина невозможна в отсутствие системы правовых гарантий, куда входит не только деятельность правоохранительных органов, общественных правозащитных институтов286.
Под юридическими гарантиями принято понимать само право в различных его проявлениях, «а не нечто, что лишь гарантируется действенностью права»287. Исходя из этого, юридические гарантии представляют собой нормы права, которые закрепляют право ТОС на самостоятельную деятельность без какого-либо вмешательства со стороны иных субъектов муниципальных правоотношений, в том числе субъектов наделенных властными полномочиями.
Предоставление юридических гарантий деятельности субъектов муниципальных правоотношений вызвало появление в юридической среде и точек зрения о наличии и особой группы данных гарантий — муниципальных.
Эффективное решение существующих в области местного самоуправления проблем возможно только при наличии системы гарантий прав и свобод человека и гражданина, в том числе гарантий защиты прав на местное самоуправление и самоуправление общественное. Сочетание различных государственных и муниципальных институтов может стать основой системы данных гарантий, в том числе способом достижения правовой комфортности,
под которой следует понимать соблюдение режима законности и построение
286Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина
вРоссии (теория и практика современности) / В. А. Лебедев. М. : Изд-во Моск. ун-та, 2005.
С. 266.
287Братусь С. Н. Юридическая ответственность и законность. М., Юридическая литература. 1976. С. 78.
196
нового положения человека и гражданина, характеризующееся его включением в процесс жизнедеятельности местного сообщества288.
В свою очередь, под муниципальными правовыми гарантиями
А. Р. Еремин понимает правовые средства, которые используются в целях возможности публичного властвования населением конкретной территории289.
Целевой направленностью муниципальных гарантий является возможность реализации населением права на местное самоуправление, в том числе возможность самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения имея свою материально-финансовую базу.
Таким образом, в области реализации территориального общественного самоуправления на первый план выходят юридические гарантии реализации права населения на местное самоуправление и самоуправление общественное ввиду взаимосвязанности и взаимозависимости данных институтов. Система гарантий в данной области включает в себя всю совокупность правовых средств, направленных на реализацию данного права и его правовую защиту,
которые закрепляются на местном уровне посредством муниципальных правовых актов.
Отдельно сто́ит выделить и существующую систему экономических гарантий деятельности ТОС, что гарантирует самостоятельность деятельности ТОС. Так, следует отметить ст. 8 Конституции РФ, согласно которой в нашей стране гарантируются и защищаются законом все виды собственности — частной, государственной, муниципальной и иной, куда и можно отнести право общественной собственности.
Переплетение местного самоуправления и самоуправления общественного дает право утверждать, что в области ТОС центральное место в системе правовых гарантий занимают гарантии, закрепляющие право на
288Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации : дис. … канд. юрид. наук. Саратов,1997. С. 41.
289Еремин А. Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации : дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. С. 188.
197
местное самоуправление, содержащиеся в основополагающем законе государства, что обусловлено его верховенством и непосредственным действием. Нормы основополагающего закона выступают в роли норм базового характера, служащих основой для иных норм права и могут применяться непосредственно.
К конституционным гарантиям осуществления населением права на местное и общественное самоуправление следует отнести не только конституционные нормы, имеющие непосредственную направленность в данной области, но и конституционные гарантии универсального характера,
как то право на судебную защиту, право на свободу мысли и слова, право на объединение, митинги и мирные демонстрации, а также право на участие в управлении делами государства, ввиду их личностной принадлежности290.
Особо здесь представляется необходимым отметить право на судебную защиту, которое представляет один из самых действенных механизмов гарантированности права на местное и общественное самоуправление. В этой связи следует отметить и то особое значение, которое в данной тематике занимают решения Конституционного Суда РФ. Значимость данных судебных решений проявляется в их особом статусе, частном обращении в Конституционный Суд по вопросам местного самоуправления, а также по иным вопросам, затрагивающим права человека и гражданина, по вопросам в области организации публичной власти. Ввиду того что лишь Конституционный Суд РФ наделен правом толкования конституционных норм и решения спорных вопросов в области конституционного права, данные решения являются движущей силой развития всего законодательства.
В то же время следует констатировать факт, что в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде
290 Еремин А. Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации : дис. … д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. С. 162.
198
Российской Федерации»291 органы и должностные лица местного самоуправления, в том числе само муниципальное образование, не рассматриваются как субъекты, обладающие правом обращения в Конституционный Суд РФ. Однако также следует отметить такие важные конституционные права, как право на местное самоуправление, запрет на ограничение данного права, право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, право на финансовую самостоятельность местного самоуправления и др.
К гарантиям права на судебную защиту местного самоуправления можно отнести и установленный порядок признания нормативных правовых актов недействительными, где необходимым элементом является мотивированное решение суда по данному вопросу. Также данное судебное решение может служить основанием роспуска представительного органа муниципального образования по решению органа государственной власти.
Ввиду наличия у ТОС права регистрации в качестве некоммерческой организации, данная организация обладает правовыми гарантиями деятельности и как юридическое лицо. Тем самым следует говорить о том, что юридические гарантии деятельности ТОС как юридического лица могут содержаться и в иных нормативных правовых актах, в том числе ряд гарантий содержится и в Федеральном законе «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», в частности в части отказа в регистрации данной организации в качестве некоммерческой.
ФЗ «Об общих принципах…» закрепляет исчерпывающий перечень требований к содержанию устава ТОС. «При этом иные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления предъявляться не могут, таким
291 Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 09.11.2020) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // URL: http://pravo.gov.ru.
199
образом, федеральный законодатель дает правовые гарантии реализации территориального общественного самоуправления»292.
Наиболее важной гарантией, по мнению диссертанта, согласно ст. 27 ФЗ
«Об общих принципах…» является гарантия самостоятельной деятельности ТОС, а именно невозможность вмешательства субъектов публичной власти в деятельность общественного самоуправления, отсутствие в его отношении каких-либо административно-распорядительных полномочий за исключением полномочий на правовое урегулирование деятельности негосударственных организаций с момента создания и до момента прекращения деятельности.
ТОС, как самостоятельный субъект права, обладает правами защищаться от всех противоправных действий в отношении себя со стороны иных субъектов правоотношений, в том числе субъектов, обладающих властными полномочиями. Здесь также следует выделить и то, что данные властные субъекты могут нести ответственность перед ТОС за свои противоправные действия в случае причинения ущерба или нарушения прав ТОС.
Как можно заметить, юридические гарантии деятельности ТОС в большей степени направлены на защиту его самостоятельности,
гарантированность невмешательства в деятельность последнего государственных и иных властных структур, гарантированность реализации инициатив населения по вопросам местного значения.
Таким образом, мы можем говорить о наличии в области деятельности ТОС гарантий общего и специального характера, где под специальными понимаются гарантии организационной и финансовой самостоятельности местного самоуправления, в том числе и ТОС, непосредственно в существующей системе общественного и государственного управления293.
292Стрельников А. О. Правовое регулирование деятельности территориального общественного самоуправления // Актуальные проблемы российского права. 2017. № 4.
С. 41–48.
293Шугрина Е. С. Муниципальное право. М., 2010. С. 363–366.
200
Гарантии осуществления населением права на местное самоуправление в полной мере распространяются и на ТОС, ввиду того, что последнее на законодательном уровне отнесено к институтам местного самоуправления.
В то же время представляется вполне возможным выделить и специальные гарантии, относящиеся непосредственно к ТОС. Данные гарантии в большей степени направлены на обеспечение самостоятельности общественного самоуправления, в том числе самостоятельности финансовой, гарантий,
направленных на защиту общественного самоуправления, реализацию инициатив населения по вопросам местного значения, в том числе посредством создания соответствующих условий.
Однако, к глубокому сожалению, следует констатировать тот факт, что проведенный диссертантом анализ нормативно-правовой базы муниципальных образований субъектов РФ, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, в области регулирования организации и деятельности ТОС показал отсутствие на местном уровне четкого закрепления и перечисления существующих специальных гарантий деятельности общественного самоуправления.
В то же время следует отметить Положение ТОС г. Черкесск, в
соответствии с которым к специальным гарантиям деятельности ТОС местные власти относят гарантии на предоставление ТОС необходимой информации для их развития, а также оказание содействия становлению и развитию общественного самоуправления в городе.
Муниципальные власти г. Кисловодск относят сюда также предоставление необходимой информации для создания, функционирования и развития ТОС, а также оказание всевозможного содействия становлению общественного самоуправления «с использованием организационного потенциала и финансовых возможностей местного самоуправления».
Идентичную позицию заняли и местные власти г. Баксан.
В соответствии со ст. 26 Положения ТОС г. Махачкала: «Органы местного самоуправления муниципального образования «Город Махачкала» и