БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек

51

С течением времени данное понятие стало научно признанным в рамках муниципального права. Данной ситуации способствовало то, что через такую категорию, как «муниципальное образование» представляется невозможным в полной мере раскрыть то положение, которое как носитель власти и непосредственный субъект местного самоуправления занимает человек61.

Необходимостью отграничения населения социально-территориальной общности от иных групп населения, проживающих на определенной территории, объясняют введение понятия «местное сообщество» иные авторы62. Таким образом, под местным сообществом следует понимать некую общность людей, проживающих на исторически сложившейся территории, в

целях решения вопросов местного значения, имея общие условия жизни63.

Существенными признаками понятия «местное сообщество» являются: 1) социальная общность как самоорганизация населения; 2) в качестве основы объединения населения выделяются общие местные интересы; 3) складывание социальной общности в пределах конкретной территориальной единицы64.

Однако в научных кругах есть и сторонники невозможности введения в

оборот такого понятия, как «местное сообщество», которые в поддержку своей позиции оперируют действующим законодательством, согласно которому для обретения населением статуса субъекта права имеется единственная правовая форма — муниципальное образование65.

61Гражданин и публичная власть. Конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении : учебное пособие / Н. С. Бондарь. М. : Городец, 2004. С. 67–68.

62Гриценко Е. В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: Сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России : дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 11.

63Курячая М. М. Местное сообщество как основа объединения граждан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 24–29.

64Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект) : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1998. С. 20.

65Соловьев С. Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. М. : Юридический центр-Пресс, 2003. С. 132–133.

52

Анализ доктринальных источников работ авторов показывает наличие особенностей и отличительных черт ТОС, таких как ответственность ТОС

(Ю. А. Дмитриев, С. В. Королев), местное сообщество (Л. А. Нудненко,

Л. А. Уваров, Е. В. Гриценко, И. В. Выдрин), которые берутся автором за основу для дальнейшей доработки и выработки новых предложений.

Что обоснованно привело к выводам о применимости понятия «местное сообщество» к территориальному общественному самоуправлению, «которое,

согласно требований федерального законодательства организуется гражданами, проживающими на отдельных территориях муниципального образования, на коллективных началах для решения жителями общественно полезных публичных интересов, связанных с самостоятельным осуществлением собственных инициатив по насущным проблемам социально-

экономического развития территории своего проживания в рамках компетенции соответствующего муниципального образования»66.

Предлагаемые А. В. Алёшкиным критерии диссертантом разделяются и берутся за основу для их уточнения и расширения перечня.

С социальными изменениями, происходящими в местной социальной среде, тесно связана социальная самоорганизация территориального сообщества. На уровне территориального сообщества процесс социальной самоорганизации можно рассматривать как перестройку локальной социальной системы (среды) и достижение ею некоторой критической точки распада существующих социальных связей и отношений, сопровождающегося образованием новой структуры67.

Основой последних 20 лет для активизации института ТОС безусловно является необходимость социальной самоорганизации. Эта позиция была отражена в стратегии в начале двухтысячных годов.

66Алешкин А. В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления : дис. … канд. юрид. наук. М., 2011. С. 37.

67Стратегии городского развития: проблемы, механизмы, ресурсы / под ред. доц. Л. И. Пилипенко. Ростов н/Д : Издательство Южного федерального университета, 2011.

С. 69.

53

По мнению диссертанта, в ходе данного диссертационного исследования следует придерживаться позиции, что понятие «местное сообщество» применяется по отношению к ТОС, в случае же с местным самоуправлением следует употреблять понятие «население», как это делается в законодательстве о местном самоуправлении.

Для уяснения природы ТОС следует выделить специфические признаки данного института права, куда относят его представительный характер,

общественную форму организации на самоуправленческих началах, а также признак территориального единства68.

В поддержку представительного характера ТОС приводится факт того,

что ТОС формируется гражданами на определенной территории для представления интересов данного населения посредством избрания органов ТОС.

Также в научных кругах высказываются точки зрения на двойственный характер ТОС, сочетающий в себе опосредованные и непосредственные формы демократии, о чем нами говорилось ранее.

Однако в противовес данной позиции следует сказать, что высшим органом управления общественного самоуправления является общее собрание членов. Здесь уместной видится позиция И. Н. Иванова, который отмечал, что общее собрание представляет собой коллективную форму участия граждан в управлении, выражая сущность общественности, не выполняя представительные функции69.

Общее собрание представляет собой одну из древнейших форм демократии, которая уходит своими корнями в общинно-родовой строй.

Таким образом, по мнению диссертанта, нельзя говорить о представительном характере ТОС ввиду того, что законодательство не

права // Субъекты советского административного права. 1985. С. 48.

54

предусматривает обязательности формирования ТОС в нашей стране. Также следует сказать, что действующее российское законодательство предусматривает лишь возможность регистрации ТОС в качестве юридического лица, что не совсем соответствует представительному характеру ТОС. В рамках ТОС не обязательно должны избираться органы. Все это говорит о том, что общее собрание или конференция могут самостоятельно представлять свои интересы во взаимоотношениях с иными субъектами правоотношений путем принятия решений. Данный признак ТОС будет рассмотрен диссертантом в следующем параграфе.

Таким образом, ТОС выступает от имени местного сообщества, но лишь в формально-юридической форме, при этом транслируя власти те цели и интересы, которые преследует местное сообщество конкретной территории.

В то же время ТОС предстает как своего рода площадка для обсуждения насущных проблем посредством общего собрания.

В отношении территориального принципа ссылаются на то, что общественное самоуправление образуется на определенной территории,

однако указанный вывод можно применить и к институту местного самоуправления. Так, местное самоуправление организуется также на определенной территории с учетом местной истории и традиций.

Говоря о самоуправленческой природе, диссертант считает, что истинный самоуправленческий характер видится лишь в непосредственном решении вопросов жизнедеятельности конкретной общности людей, куда и следует отнести ТОС.

Самым главным и интересным в рамках диссертационного исследования является общественная форма ТОС, где формой территориального самоуправления выступает решение вопросов жизнедеятельности местного сообщества. В основе ТОС лежит общественное самоуправление, о чем было написано ранее.

В то же время справедливым видится замечание, что в российском обществе самоуправление фактически приравнивается к самоуправлению

55

местному, которое расценивается как публичная власть, продолжение власти государственной, что заставляет видеть сущность самоуправления лишь в самоуправлении местном70. Однако необходимо отметить, что данные явления не тождественны друг другу, что нами и было доказано.

И. Н. Иванов, В. Г. Прохоров, B. C. Кашо, а также В. В. Полянский провели теоретическое обоснование сущности ТОС и его истоков — общественного самоуправления, с различных позиций

Помимо ранее озвученных отличий, одним из существенных является участие, которое население принимает при принятии решений. Так, население муниципального образования реализует свое право на местное самоуправление посредством информационного и консультационного участия при принятии решений.

Под информационным участием населения понимается открытость и гласность в деятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления в обязательном порядке отчитываются о ходе деятельности,

достигнутых результатах. Также сюда можно отнести возможность обращения граждан в органы местного самоуправления по различным вопросам,

информирование о различных публичных мероприятиях.

К консультационному участию относится учет мнения населения путем реализации последним непосредственных форм демократии, как то:

референдум, публичные слушания, обсуждения, опросы.

Однако в повседневной жизни муниципального образования данные формы непосредственной демократии применяются редко, а зачастую не имеют четкой реализации.

По мнению диссертанта, все это объясняется сравнительно большой территорией муниципального образования, которое зачастую имеет размеры

70 Полянский В. В. Некоторые проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении // Нормотворчество муниципальных образований России : сборник статей / под ред. В. М. Баранова. Н. Новгород, 2002. С. 41.

56

города, района города, поселения и т.д. В этих условиях постоянное применение форм непосредственной демократии затруднительно,

экономически нецелесообразно, трудно реализуемо, что во многом объясняет представительный характер местного самоуправления, его отождествление с публичной властью, властью государственной.

В случае же с общественным самоуправлением небольшая территория такого самоуправления позволяет населению более активно участвовать при принятии решений. В данном случае мы можем наблюдать не только сам процесс управления, но и диалог между властными структурами и местным сообществом, которое инициирует вопросы, требующие решения.

Таким образом, отличие местного самоуправления от самоуправления общественного видится в «непосредственном активном участии» местного сообщества в решении выдвинутых инициатив, в общественном самоуправлении и общественной власти, власти, не требующей создания отдельных органов, власти осуществляемой членами местного сообщества,

власти, не требующей отдельных аппаратов принуждения.

Критериями измерения активности ТОС как общественного самоуправления можно предложить количественные показатели подготовки и проведения инициативных конференций, форумов, фестивалей, посвященных различным направлениям деятельности ТОС, населением и органами ТОС самостоятельно; количество информационных материалов ТОС

(о проводимых мероприятиях, отчетов о реализации планов) и т.д.

К существенному отличию ТОС от местного самоуправления следует также отнести самоответственность, ответственность местного сообщества за добровольно взятые обязательства. Так, в случае с местным самоуправлением ответственность несут органы и должностные лица.

Таким образом, к существенным признакам, отличающим ТОС как общественное самоуправление, от местного самоуправления в теоретическом плане, по мнению диссертанта, следует отнести:

58

ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления как перед государством, так и перед населением муниципального образования.

Самоответственность ТОС может выражаться в нескольких аспектах.

Во-первых, это ответственность населения, которая выражается в неполучении искомых благ, в неулучшении условий жизни и в нерешении вопросов местного значения, возможны материальные и организационно-

временные́ потери населения. Во-вторых, ответственность может быть в отношении выборных должностных лиц и представительного органа, которые в случае невыполнения планов работы или при отрицательной оценке населением эффективности их деятельности могут сложить с себя полномочия.

Также можно выделить ряд качественных характеристик общественного самоуправления, выявленных в рамках диссертационного исследования. Так,

ТОС представляет собой форму организации общества в пределах небольшой территории, характеризующейся тесными социальными связями,

деятельность которой направлена на выполнение общественных функций.

ТОС действует не только на основе существующих норм права, но и норм социальных.

Таким образом, общественная теория местного самоуправления в большей степени отражает сущность ТОС, представляя собой теоретическую основу территориального общественного самоуправления. Так, именно в основе ТОС лежит общественное самоуправление, которое осуществляется местным сообществом, под которым понимается добровольная организация населения в целях решения местных вопросов, население, объединенное общими интересами и самостоятельно несущее ответственность за добровольно взятые обязательства.

Рассматривая общественное самоуправление с институциональной позиции, общественное самоуправление в виде ТОС в российском государстве следует расценивать как самостоятельный и автономный общественный институт, деятельность которого направлена на исполнение добровольно

59

взятых обязательств в рамках вопросов местного значения, исполнения данных обязательств независимо ни от органов государственной власти, ни от органов местного самоуправления.

Также важным представляется указание на то, что ТОС не осуществляет каких-либо представительных функций ввиду необязательности создания ТОС и избрания органов, его добровольности, общественной власти и предоставления возможности населению в границах ТОС самостоятельно решать все вопросы и представлять свои интересы.

Признаками, отличающими ТОС от местного самоуправления, назовем:

превалирование общественной власти в ТОС, наличие реальной публичной власти местного самоуправления (вид власти);

наличие особого субъекта осуществления ТОС — местного сообщества, и население в осуществлении местного самоуправления (отличия

всубъекте — носителе прав и обязанностей);

добровольные начала самоорганизации ТОС, обязательная форма организации населения в пределах определенной территории для осуществления местного самоуправления (различные начала);

общественная добровольная инициатива и самостоятельное определение круга вопросов, подлежащих решению ТОС, законом предусмотренный перечень вопросов местного значения для определенного вида муниципального образования (круг вопросов и форма их определения);

свобода выбора форм и способов решения определенных вопросов ТОС, законом предусмотрен перечень форм и процедур для решения определенных вопросов местного значения в муниципальном образовании

(способы решения вопросов);

непосредственное активное участие местного сообщества в деятельности ТОС, в местном самоуправлении — органы и должностные лица

(превалирующий активный субъект);

60

ответственность за добровольно взятые обязательства несет местное сообщество, ввиду добровольности этих обязательств, а также непосредственном участии в их исполнении (самоответственность); в местном самоуправлении — большая степень ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (как перед государством, юридическими лицами, перед населением муниципального образования) (субъект ответственности).

1.2.Генезис территориального общественного самоуправления

вусловиях российского государства

Рассмотрение истории становления и развития местного самоуправления в государстве является необходимым элементом диссертационного исследования. Что во многом объясняется постоянным развитием институтов самоуправления, в том числе и территориального общественного самоуправления, ввиду постепенного развития различных форм общественного самоуправления на протяжении всей истории российского государства. Изменение методов государственного управления способствовало и изменению той роли, которую играло в жизни государства самоуправление, в том числе и его институциональному изменению.

Вообще следует констатировать факт того, что российский опыт становления самоуправления вызывает достаточно большой научный интерес в части моделей и форм общественного самоуправления. Под самим же общественным самоуправлением следует понимать ту же самоорганизацию граждан, их общественную активность на добровольной основе в целях решения проблем местного значения.

Необходимо признать, что российская история знает множество примеров форм общественного самоуправления, которые частично