БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек

11

определить правовую природу местных сообществ — основу их институционализации — для участия в решении новых конституционно закрепленных задач российского государства и общества;

разработать общие требования к правовому статусу и деятельности ТОС, которые бы корректно отражали его конституционно-правовую сущность, что расширит возможности населения участвовать в решении вопросов местного значения и станет основой для развития местного сообщества и его активности;

установить отвечающую современным характеристикам государственности модель взаимодействия системы публичной власти и институтов гражданского общества при обеспечении самостоятельности местного самоуправления на основании исследования (практики) процессов реализации территориальным общественным самоуправлением его компетенции, гарантий и ответственности, что позволит выявить существующие коллизии и сформулировать предложения по их решению и изменению имеющейся модели;

предложить возможные направления дальнейшего развития конституционно-правового регулирования территориального общественного самоуправления как основы местного сообщества и гражданского общества в Российской Федерации на основе проведенного анализа современного состояния правового регулирования и практики, которые бы гарантировали реальную возможность граждан принимать участие в его осуществлении.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся при самоорганизации граждан для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения в институциональной форме местного сообщества — территориального общественного самоуправления.

Предметом диссертационного исследования является теория, история и практика конституционно-правового регулирования самоорганизации граждан по месту их жительства для самостоятельного и под свою

12

ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам

местного значения посредством ТОС.

Методологическая основа исследования

Универсальность и специфичность института территориального общественного самоуправления предопределили и выбор методов исследования, используемых в рамках диссертационной работы: анализ,

синтез, индукция, дедукция, сравнение, экстраполяция, системный метод, а

также ряд специализированных научных методов: историко-правовой,

сравнительно-правовой, системно-структурный и формально-юридический.

Анализ как метод диссертационного исследования использовался при работе с источниками права и позициями представителей научного сообщества о сущности местного самоуправления, ТОС как одной из форм осуществления местного сообщества.

Метод индукции применялся для обобщения отдельных признаков,

характеризующих ТОС как институциональную форму местного сообщества.

Метод дедукции использовался при построении частных заключений о природе ТОС и местного сообщества.

Метод сравнения и сравнительно-правовой метод использовались при изучении характеристик сходных с ТОС муниципально-правовых институтов и форм активности граждан в России. Применение данного метода позволило выявить специфические признаки ТОС, его публично-правовую природу.

Экстраполяция применялась для прогнозирования развития ТОС, в том числе с учетом его роли в формировании и институционализации местного сообщества и формирования гражданского общества.

Системный метод и системно-структурный метод позволили выстроить систему источников муниципального права, в которых нашли свое закрепление ТОС и местное сообщество.

Историко-правовой правовой метод играет значительную роль в настоящем диссертационном исследовании и используется при рассмотрении

13

вопросов зарождения и становления самоуправленческих начал на различных

этапах развития государственности России.

Формально-юридический метод применялся для интерпретации позиций отечественных и зарубежных ученых о сущности ТОС и местного

сообщества.

Теоретической основой диссертационного исследования послужили разработки отечественных ученых в области муниципального и

конституционного права, а также иных отраслей правовых знаний:

С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, И. В. Бабичева, И. Н. Барцица, Н. С. Бондаря,

Т. Я. Хабриевой и других отечественных и зарубежных ученых в области общей теории права и муниципального, конституционного права.

Правовую основу диссертационного исследования составляет Конституция Российской Федерации; международные акты; федеральные конституционные законы; федеральные законы и законы субъектов федерации; указы Президента Российской Федерации, подзаконные акты федерального уровня и субъектов федерации, правовые акты органов местного самоуправления, закрепляющие местное сообщество и определяющие порядок организации и деятельности территориального общественного самоуправления в Российской Федерации.

Эмпирическая база диссертационного исследования представляет собой материалы правоприменительной практики в сфере деятельности ТОС в Российской Федерации, результаты аналитических исследований и обобщения национального законодательства, содержащие информацию о практических аспектах осуществления территориального общественного самоуправления и институционализации местного сообщества.

Научная новизна диссертационного исследования определяется

предлагаемой концепцией организации территориального общественного

14

самоуправления, отличающейся от существующей, законодательно закрепленной модели: ТОС основывается на территориальном,

демографическом и организационном принципах; соответствует исторической преемственности общественного самоуправления, реализует его базовые принципы и соответствует целям воспитания добрососедства, взаимопомощи,

ответственности за общественные дела и гражданской активности,

консолидации населения; новым для муниципально-правовой теории общественного самоуправления подходом к определению ТОС как первичной ячейки решения вопросов местного значения и как формы институционализации местного сообщества — базового института гражданского общества.

Положения, выносимые на защиту:

1. Предлагается соответствующая исторической преемственности,

основному принципу общественного самоуправления концепция организации территориального общественного самоуправления как первичной ячейки решения вопросов местного значения, основанная на трех принципах:

территориальном, выражающемся в закреплении двух территориальных пределов создания и деятельности ТОС в зависимости от вида муниципального образования (сельские поселения и уровень дворовых территорий в иных муниципальных образованиях);

демографическом, выражающемся в закреплении двух требований: для

«сельских» ТОС предельные показатели численности населения сельского населенного пункта — менее 100 человек; для «дворовых» ТОС — факультативная численность, обусловленная возможностью собираться на сход;

организационном, выражающемся в закреплении двух моделей реализации полномочий ТОС: в «сельских» ТОС — непосредственное народовластие, в «дворовых» ТОС — осуществление с использованием форм непосредственного народовластия и выборными органами (структура примерного Устава ТОС — Приложение 4).

15

2. В обеспечение концепции предлагается понятие территориального общественного самоуправления: институционализация местного сообщества в сельских поселениях, на части территории в иных видах муниципальных образований (по месту жительства либо по месту владения недвижимой собственностью) в организационно-правовой форме некоммерческой организации с целью добровольного, самостоятельного и под свою ответственность осуществления гражданами собственных инициатив по вопросам местного значения непосредственно и через выборный орган;

институт гражданского общества.

3. Вывод о происхождении ТОС из крестьянской общины — основы российского государства. Историческая преемственность прослеживается, во-

первых, в общественных формах самоуправления с одновременным наличием статуса самостоятельного субъекта правоотношений, что сегодня законодательно закреплено для ТОС; во-вторых, в сущности и коллективных началах, обусловленных естественным стремлением населения к объединению в целях совместного проживания, решения насущных проблем,

что и сегодня является основой добровольного создания и деятельности ТОС;

в-третьих, в единстве направлений деятельности и целях: инициативное решение вопросов местного значения соответствует целям воспитания добрососедства, взаимопомощи, ответственности за общественные дела и гражданской активности населения, консолидации общества. Современными целями можно назвать формирование муниципального сообщества как основы гражданского общества; восстановление доверия в обществе к публичной власти; реализацию государственных целей устойчивого развития территории муниципального образования, повышения благосостояния и качества жизни граждан; школу демократии и способ подготовки государственных и муниципальных кадров.

Существенный признак крестьянской общины — круговая порука,

ответственность членов общины друг за друга — сегодня трансформировался в ответственность территориального общественного самоуправления за

16

добровольно взятые полномочия, за реализацию инициатив населения по вопросам местного значения.

4. Признаки, разграничивающие местное самоуправление и ТОС:

вид власти: превалирование общественной власти в ТОС, наличие реальной публичной власти местного самоуправления;

субъект, носитель прав и обязанностей: местное сообщество как особый субъект осуществления ТОС, население в осуществлении местного самоуправления;

различные начала: добровольные начала самоорганизации ТОС,

обязательная форма организации населения в пределах определенной территории для осуществления местного самоуправления;

круг вопросов и форма их определения: общественная добровольная инициатива и самостоятельное определение круга вопросов, подлежащих решению ТОС; предусмотренный законом перечень вопросов местного значения для определенного вида муниципального образования;

способы решения вопросов: свобода выбора форм и способов решения определенных вопросов ТОС, предусмотренный законом перечень форм и процедур для решения определенных вопросов местного значения в муниципальном образовании;

превалирующий активный субъект: непосредственное активное участие местного сообщества в деятельности ТОС, в местном самоуправлении — органы и должностные лица;

субъект ответственности: ответственность за добровольно взятые обязательства несет местное сообщество ввиду добровольности этих обязательств, а также непосредственного участия в их исполнении

(самоответственность); в местном самоуправлении — большая степень ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (перед государством, юридическими лицами, перед населением муниципального образования).

17

5. Правовая природа местных сообществ рассматривается как совокупность форм политико-правовой активности субъектов

(институциональных: инициативных и созданных органами, и

неинституциональных) по решению ими под свою ответственность избранных и закрепленных в Уставе муниципального образования, Уставе ТОС вопросов местного значения с целью обеспечения общественных интересов; обладает рядом признаков; реализуется на основе принципов добровольности,

общественного участия, равенства.

6. Предлагается выделение специальных гарантий деятельности территориального общественного самоуправления:

запрет на вмешательство в дела общественного самоуправления, на препятствование гражданам в реализации права на общественное самоуправление;

гарантии самостоятельности в выборе формы осуществления ТОС — как непосредственно, так и посредством избрания органов общественного самоуправления;

гарантии выбора организационно-правовой формы ТОС — с

правами юридического лица либо без таковых;

гарантия самоорганизации населения, которая выражается как в добровольности участия в осуществлении самого права на общественное самоуправление, так и в добровольности создания ТОС;

гарантии финансовой самостоятельности ТОС, выражающиеся в возможности как иметь собственные денежные средства и имущество, так и получать денежные средства из местного бюджета, в том числе ТОС могут осуществлять хозяйственную деятельность, а также получать денежные средства из иных законных источников. Право собственности ТОС защищается законом;

гарантии материального и финансового обеспечения полномочий,

делегированных органами местного самоуправления территориальному

общественному самоуправлению;

18

гарантии оказания органами и должностными лицами местного самоуправления содействия гражданам в реализации их права на общественное самоуправление;

гарантии участия ТОС в управлении делами муниципального образования посредством полученного права на правотворческую инициативу, а также посредством возможности участия в заседаниях органов местного самоуправления.

7. Предлагается выделение ответственности территориального общественного самоуправления: во-первых, ТОС несет ответственность перед государством за нарушение действующего законодательства; во-вторых, ТОС может нести ответственность перед органами местного самоуправления за реализацию делегированных полномочий и расходование предоставленных для их реализации финансов; в-третьих, ТОС как форма самоорганизации населения несет ответственность перед самим собой за реализацию собственных инициатив по решению вопросов местного значения; в-

четвертых, ТОС как субъект гражданско-правовых отношений отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом.

8. Предложения практического характера (Приложение 2):

8.1.Закрепить за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по принятию законов в области организации и деятельности ТОС, что позволит привести к единообразию порядок создания и финансирования ТОС в пределах субъекта, станет основой эффективного развития ТОС на территории страны.

8.2.Внести изменения в Федеральный закон от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

вчасти обязательности регистрации территориального общественного самоуправления в качестве юридического лица в организационно-правовой форме некоммерческой организации.

8.3. Внести изменения в Федеральный закон от 12.01.1996

«О некоммерческих организациях», дополнить содержание данного закона

19

положениями, закрепляющими самостоятельную организационно-правовую форму НКО — ТОС. Содержание данных положений должно включать нормы ст. 27 Федерального закона от 06.10.2003 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом специфики законодательства о НКО и местного самоуправления.

8.4. Внести дополнения в ст. 161 Жилищного кодекса РФ от 29.12.2004,

закрепив территориальное общественное самоуправление как форму управления многоквартирным домом, что расширит возможности населения в самостоятельном выборе формы его управления.

8.5. Советам муниципальных образований субъектов Российской Федерации для защиты общих интересов муниципальных образований предлагается разработать необходимый пакет проектов модельных актов органов государственной власти соответствующего субъекта федерации и органов местного самоуправления для обеспечения создания и деятельности ТОС как формы институционализации местного сообщества и института гражданского общества (Приложение 3).

Теоретическая значимость диссертационного исследования

проявляется в том, что сформулированные выводы способствуют дальнейшему теоретическому осмыслению места территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления,

совершенствованию категориально-понятийного аппарата в сфере исследуемых вопросов, развитию научных представлений о сущности местного сообщества и территориального общественного самоуправления, о

содержании анализируемых категорий, об их роли в становлении гражданского общества. Результаты работы могут использоваться для последующих теоретических исследований, связанных с осмыслением местного сообщества и дальнейшей его институционализации в Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования

проявляется в том, что полученные результаты позволят разрешить

20

существующие коллизии и усовершенствовать действующее законодательство в исследуемой сфере. Предлагаемое реформирование ТОС позволит сделать его более доступным и привлекательным для населения, тем самым способствовать повышению гражданской активности населения и развитию демократических институтов в государстве, построению местного сообщества как основы гражданского общества.

Положения диссертации могут быть использованы при разработке учебно-методических комплексов по муниципальному и конституционному праву.

Практическая реализация диссертационного исследования

заключается в том, что по теме диссертационного исследования опубликовано пять научных статей, в том числе три — в российских рецензируемых научных журналах, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертаций на соискание ученых степеней доктора и кандидата юридических наук, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства науки и высшего образования Российской Федерации.

Результаты исследования были обсуждены на различных научно-

практических конференциях, круглых столах и школах молодых ученых, в

числе которых: Летняя школа молодых ученых онлайн — 2020 Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Право в условиях цифровой трансформации:

возможности и перспективы» (г. Москва, 10–11 июня 2020 г.); Зимняя школа молодых ученых онлайн — 2021 Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) «Право собственности в XXI веке» (г. Москва, 27–29 января 2021 г.); круглый стол кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА) при поддержке Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Народное представительство и парламентаризм в России и за рубежом: история,

современность, будущее» (г. Москва, 28 мая 2020 г.); видеомост кафедры конституционного и муниципального права совместно с Научно-

образовательным центром по правам человека Университета имени