БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек
.pdf
101
целесообразно урегулировать специальными законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований»158.
На данный момент именно к органам местного самоуправления отнесено решение существующих пробелов в исследуемой области.
О возможности органов местного самоуправления самостоятельно справиться с такого рода задачей диссертант высказывался ранее. Так, не вызывает сомнения что при организации ТОС на территории муниципального образования большое значение имеет специфика именно данного муниципального образования ввиду того, что даже в пределах одного муниципального образования могут проживать разные народности со своей историей. Однако ранее уже указывалось на отсутствие опыта у муниципальных властей в данной области.
Таким образом, диссертант считает необходимым отнести к региональным властям полномочия по принятию законов в области организации ТОС на территории соответствующего субъекта. При разработке и принятии такого рода закона могут быть учтены опыт и специфика наиболее крупных административно-территориальных единиц. Также принятие подобного рода закона на региональном уровне позволит привести к единообразию порядок создания и финансирования ТОС в пределах субъекта.
Региональное законодательство в данной области может стать своего рода основой более эффективного развития ТОС на территории страны.
Региональные законы в области ТОС имели бы специфический предмет регулирования, а именно общественные отношения в области реализации населением муниципального образования своего права на общественные объединения, а также права на местное самоуправление посредством ТОС.
Однако диссертант считает необходимым в данном случае избегать прямого и косвенного федерального вмешательства в данный вопрос
158 Чеботарев Г. Н. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 72– 77.
102
посредством принятия различного рода шаблонных законов либо издания инструкций и комментариев для реализации подобных полномочий.
Возвращаясь непосредственно к вопросу правового регулирования организации ТОС на территории государства необходимо отметить, что в Конституции РФ закреплены и сформулированы общие положения,
посвященные развитию местного самоуправления на территории государства.
Данные общие положения в дальнейшем были детализированы федеральным законодательством, в частности законом 1995 г. и ныне действующим ФЗ «Об общих принципах…».
Вто же время следует говорить об изменении формы реализации ТОС на территории страны. Так, еще начиная с 1991 г., ТОС реализуется посредством собраний и конференций, что нашло свое отражение и в ФЗ «Об общих принципах…».
«В названном Законе под ТОС понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения»159.
Всоответствии с ч. 1 ст. 27 ТОС на территории муниципального образования реализуется непосредственно населением путем собраний и конференций, в том числе и посредством создания органов ТОС, которые избираются на соответствующих собраниях и конференциях (ч. 4 ст. 27).
Положения данной статьи позволяют говорить о непосредственном осуществлении общественного самоуправления. Ввиду этого можно сказать о том, что ТОС дает возможность населению как первичному источнику власти непосредственно участвовать в местном самоуправлении посредством различного рода нормативно закрепленных форм, а в большей степени повседневно и самостоятельно решать управленческие вопросы развития
159 Бадягина А. В. Понятие и признаки субъектов территориального общественного самоуправления в муниципальных правовых актах // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1. С. 15–19.
103
соответствующей территории, в том числе посредством выдвижения собственных инициатив160.
В. В. Комарова аргументированно выделяет особую комплексную форму непосредственной демократии161, включая в нее и ТОС162. В сравнении с четким разграничением формами непосредственного и представительного правления, указывает В. В. Комарова, «существуют такие формы осуществления власти народом, которые используют для решения поставленных перед ними задач и формы непосредственного народовластия,
и формы работы представительного правления. Комплексными формами демократии территориальное общественное самоуправление и политическая партия могут быть названы и по иному критерию, а именно по выполняемым ими функциям. Если мы исходим из того, что современные формы прямого народовластия призваны выполнять одну из функций — императивную,
консультативную или регулятивную, то названные комплексные формы народовластия совмещают в себе несколько функций: территориальное общественное самоуправление (императивно-регулятивно-
консультативные)»163.
160Чеботарев Г. Н. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 72– 77.
161Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России : учебное пособие. 2-е изд., доп. и перераб. М. : Проспект, 2011. С. 32 ; Комарова В. В. Особенности непосредственного народовластия на местном уровне осуществления публичной власти // Евразийский юридический журнал. 2013. № 11 (66). С. 87–89.
162Комарова В. В. Демократизм российской государственности: проблемы современного состояния // Современные тренды развития социогуманитарного знания : cборник трудов III Международной научно-практической конференции, приуроченной к празднованию «Дня знаний» в Российской Федерации / под общ. ред. О. П. Чигишевой. Ростов н/Д, 2013. С. 36–44.
163Комарова В. В. Механизм непосредственной демократии современной России : монография. М. : Формула права, 2006. С. 76.
104
В свою очередь, следует отметить и тот факт, что до принятия ФЗ «Об общих принципах…» ТОС учреждались не только по инициативе населения,
но зачастую инициатором выступали органы местного самоуправления164.
Положения ч. 2 и 4 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» позволяют говорить о реализации посредством создания ТОС как непосредственной, так и представительной демократии165. Однако указанная точка зрения, как отмечалось диссертантом ранее, не представляется обоснованной.
Также, согласно второму абзацу ч. 1 вышеуказанной статьи, границы ТОС устанавливаются представительным органом муниципального образования по представлению самого населения. Здесь представляется необходимым указать и на то, что в соответствии с логикой законодателя,
предложение по созданию ТОС выдвигается лишь населением, постоянно проживающим на данной территории, ввиду иных указаний на то в ФЗ «Об общих принципах…». Так, не до конца остается решенным вопрос возможности участия в организации и деятельности ТОС садоводов и дачников при учреждении данного института на территории соответствующего кооператива.
Необходимость решения такого рода проблемы объясняется тем, что городские жители ввиду своей загруженности и нехватки времени не видят необходимости участия в делах местного самоуправления, однако при наличии дачи либо иного загородного дома, часто возникает необходимость благоустройства проживания в таком объекте ввиду возрастающей популярности проживания загородом166.
164Михайлов С. Е. О некоторых вопросах реализации права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления (опыт Республики Марий Эл) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 74–76.
165Алешкин А. В. Собрания и конференции граждан по вопросам территориального общественного самоуправления в системе форм непосредственной демократии // Административное и муниципальное право. 2011. № 5. С. 16–21.
166Молчанов А. В. Проблемы садоводов и дачников в свете решения административной реформы // Жилищное право. 2008. № 12. С. 59–66.
105
В свою очередь, согласно ч. 3 ст. 27, к такой территории можно отнести
«подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом;
группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан».
Таким образом, согласно ФЗ «Об общих принципах…» ТОС может осуществляться в пределах территорий, указанных в данном законе, что соответствует мнению Комитета Государственной Демы РФ по местному самоуправлению по вопросам собственности на территории ТОС. Также комитет указывает, что деятельность ТОС может распространяться и на территории, которые непосредственно не заняты жилыми домами, в свою очередь ТОС не могут выходить за пределы своих полномочий. Комитет отмечает, что в состав ТОС могут входить и земельные участки, находящиеся в собственности или аренде, но, не нарушая данных прав владения и пользования167.
Следует отметить, что к собраниям и конференциям относится исключительное право избрания органов ТОС. В свою очередь, в соответствии с ч. 6 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» подобного рода собрания считаются правомочными в случае присутствия на них не менее одной трети от общего числа жителей соответствующей территории, на которой учреждается или учрежден ТОС. Необходимым условием является достижение шестнадцатилетнего возраста.
В случае с конференциями это наличие не менее двух третей избранных делегатов, которые в совокупности представляют не менее одной трети населения соответствующей территории. Как и в предыдущем случае,
необходимым условием является достижение шестнадцатилетнего возраста.
Возможность участия в деятельности собраний и конференций, а также в общем в деятельности ТОС лиц, достигших шестнадцатилетнего возраста,
167 Бадягина А. В. Понятие и признаки субъектов территориального общественного самоуправления в муниципальных правовых актах // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2012. № 1. С. 15–19.
106
является положительным моментом, однако данные лица могут стать полноценными членами местного сообщества лишь при достижении восемнадцати лет, а именно при наличии избирательных прав.
В свою очередь, ТОС учреждается при регистрации своего устава уполномоченным органом местного самоуправления. В соответствии с действующим законодательством порядок регистрации устава ТОС определяется согласно муниципальным правовым актам, что, по мнению диссертанта, является более логичным и приемлемым, так как устав муниципального образования следует рассматривать как основополагающий акт данного муниципального образования, сродни конституции (ч. 5 ст. 27 ФЗ
«Об общих принципах…»).
Также положения ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» указывают на возможность регистрации ТОС в качестве некоммерческой организации.
Ранее этих положений законодательство не содержало. Однако и данные нововведения породили вопросы на практике.
«Вместе с тем изменение позиции законодателя по данному вопросу не влечет автоматической утраты гражданской правосубъектности органами ТОС, поскольку исходя из принципа стабильности гражданского оборота эти юридические лица могут сохранять свой статус до тех пор, пока уполномоченные государственные органы не примут соответствующего специального решения. Поэтому сейчас на практике статусом юридического лица нередко обладает и территориальное общественное самоуправление в целом, и его орган»168.
В свою очередь, следует отметить, что ФЗ «Об общих принципах…»
закрепляя положения, касающиеся возможности регистрации ТОС в качестве юридического лица, не указывает на возможность регистрации в качестве такого лица органа ТОС, указывая лишь ТОС в общем его понимании и виде.
168 |
Худолей К. М., |
Худолей Д. М. |
Организационно-правовая |
форма |
|
территориальных общественных самоуправлений // Электронное приложение к «Российскому юридическому журналу». 2017. № 3. С. 68–80.
107
«Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ не содержит жестких требований к формам органов ТОС, т.е. ими могут быть как коллегиальные, так и единоличные исполнительные органы»169.
В соответствии с абз. 2 ч. 5 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…», ТОС могут регистрироваться в качестве юридических лиц в организационно-
правовой форме некоммерческой организации, что распространяет на них действие ФЗ «О некоммерческих организациях»170.
Такого рода законодательное закрепление, а именно возможности регистрации ТОС в качестве некоммерческой организации, в том числе возможность наделения ТОС организационно-распорядительными функциями вписывается в механизм осуществления конституционных прав — право на объединение по месту жительства и право на осуществление местного самоуправления. Однако и в указанной области можно найти несостыковки федерального законодательства. Так, по месту жительства граждан могут создаваться органы общественной самодеятельности, направленные на решение совместных социальных проблем (ст. 12 ФЗ «Об общественных объединениях»).
Анализ положений ФЗ «Об общественных объединениях» показывает, что такого рода организации общественной самодеятельности создаются по инициативе граждан и основываются на самоуправлении, что во многом сближает их с ТОС. Как диссертантом отмечалось ранее, ТОС могут действовать и без образования юридического лица, в то же время обладая определенным правовым статусом. В данной ситуации также может возникнуть вопрос для чего непосредственно необходима для ТОС регистрация в качестве общественной организации, что это дает ТОС, а также равный ли правовой статус у ТОС, имеющего статус общественного
169Михайлов С. Е. О некоторых вопросах реализации права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления (опыт Республики Марий Эл) // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 10. С. 74–76.
170Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 30.12.2020 № 481-ФЗ, № 529-
ФЗ) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145
108
объединения, и ТОС, не имеющего такого статуса? Данный вопрос будет рассмотрен в следующем параграфе.
Непосредственно в параграфе, посвященном правовому регулированию ТОС, следует сказать о наличии двух проектов законов, которые имеют непосредственное отношение к ТОС. Оба проекта отчасти идентичны за одним исключением — один уже внесен в Государственную Думу РФ, другой еще нет.
Начнем с последнего. Так, данный законопроект направлен на внесение изменений в ряд различных нормативных правовых актов, сама текстовка проекта опубликована по состоянию на ноябрь 2017 г.171 Данный законопроект предусматривает внесение изменений во второй абзац ч. 5 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» делая отсылку к ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», указывая, что ТОС регистрируются в соответствии с вышеуказанным законом в форме общественной организации. Таким образом, существенным отличием законопроекта от ФЗ «Об общих принципах…» является изменение процесса регистрации ТОС в качестве юридического лица. Согласно данному законопроекту ТОС приравниваются к иным юридическим лицам в части процесса регистрации.
Также положения данной части ст. 27 дополняются абзацем,
посвященным самому процессу регистрации. Так, в соответствии с законопроектом заявителем при регистрации выступает лицо, которое было определено на собрании или конференции. Законопроект указывает, что на ТОС не распространяется действие ФЗ «Об общественных объединениях»172,
171 Проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования деятельности территориального общественного самоуправления как некоммерческой организации» (подготовлен Минюстом России) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 23.11.2017) // URL: http://regulation.gov.ru.
172 Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ (ред. от 30.12.2020 № 481-ФЗ, № 529ФЗ) «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
109
а также ст. 13.1, 23, 23.1 и 32 ФЗ «О некоммерческих организациях», которые посвящены процессу регистрации непосредственно некоммерческих организаций, а также осуществлению контроля за деятельностью
некоммерческих организаций. В отношении ФЗ «Об общественных
объединениях» ссылка на его неприменение в отношении ТОС представляется вполне оправданной ввиду возможности возникновения коллизий в части организационно-правовой формы ТОС.
Законопроект также содержит указание на то, что учредителями ТОС
являются граждане, принявшие участие в собрании или конференции.
В случае ликвидации ТОС все имущество, оставшееся в процессе ликвидации и удовлетворения требований кредиторов, переходит в распоряжение местной администрации для решения вопросов местного значения муниципального
образования.
Также законопроект предусматривает дополнительную часть 9.1.
статьи, где содержится указание на то, что устав ТОС не может предусматривать уплаты вступительных и членских взносов.
Законопроект |
предусматривает внесение |
изменений и в ФЗ |
«О некоммерческих |
организациях», дополняя ч. 1 |
ст. 31.1, посвященную |
поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций государственными органами власти и органами местного самоуправления.
Так, часть 1 ст. 31.1 дополняется пунктом 19.1 с указанием, что органы государственной власти и местного самоуправления оказывают поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в части развития территориального общественного самоуправления и поддержку гражданских инициатив по решению вопросов местного значения. В свою очередь, проект указывает, что уставы иных ТОС подлежат приведению в соответствие с данным законопроектом.
Данный законопроект, по мнению диссертанта, обладает определенным интересом в рамках данного диссертационного исследования, однако он до сих пор не внесен на рассмотрение Государственной Думы РФ. Однако, как
110
указывалось ранее, в Государственной Думе все же имеется законопроект,
посвященный ТОС173. Законопроект, находящийся на рассмотрении Государственной Думы РФ вводит в оборот новое понятие ТОС, под которым понимается «самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения, внутригородской территории города федерального значения, муниципального округа, городского округа, внутригородского района для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения».
Рассматриваемый законопроект также определяет порядок регистрации ТОС в качестве юридического лица, определяя, что заявителем выступает лицо, определенное на собрании либо конференции, учредителями также являются лица, принимавшие участие в собрании или конференции при создании ТОС.
Отличием законопроекта от предыдущего является указание на то, что ТОС является собственником имущества, находящегося в его распоряжении,
а участники ТОС не могут сохранять имущественные права на данное имущество. Также важным видится указание на то, что участники ТОС не отвечают по обязательствам ТОС. Законопроект также определяет, что имущество ТОС после его ликвидации переходит в распоряжение местной администрации, а устав ТОС не может содержать положения, указывающие на необходимость членства.
Однако сто́ит упомянуть и еще об одном законопроекте174, который также внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ по состоянию на июнь 2018 г. Отличительной чертой данного законопроекта является то, что
173 Проект федерального закона № 453868-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 27.04.2018) // URL: http://pravo.gov.ru.
174 Проект федерального закона № 498339-7 «О внесении изменений в статью 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред., внесенная в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 27.06.2018) // URL: http://pravo.gov.ru.