БратцеваЕАДиссертацияТерриториальноеобщественноесамоуправлениек
.pdf
141
вмешательства221. В указанном контексте можно выделить специфическую черту ТОС — это возможность участия ТОС в решении вопросов местного значения с привлечением бюджетных средств путем заключения договоров с местными органами, что следует из ч. 8 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…».
Выделение ТОС в качестве самостоятельной организационно-правовой формы НКО предполагает и выделение ряда правовых признаков,
способствующих спецификации ТОС и в качестве института местного самоуправления. К таким признакам можно отнести:
1)признак территориальности, ТОС могут действовать в пределах строго определенной представительным органом муниципального образования территории в отличие от НКО. Причем следует отметить, что в пределах одной территории действует одно ТОС, а значит, границы ТОС не пересекаются;
2)все население ТОС рассматривается как учредитель, в том числе и в автоматическом режиме;
3)деятельность ТОС подразумевает их активное взаимодействие с органами местного самоуправления посредством различных форм, в том числе посредством использования бюджетных средств для решения поставленных задач;
4)устав ТОС подлежит регистрации не только в органах Министерства Юстиции РФ, но и в органах местного самоуправления в обязательном порядке;
5)ТОС может наделяться властными полномочиями в области своих инициатив по решению вопросов местного значения.
Так, о выделении ТОС в особую группу негосударственных организаций говорил и В. И. Васильев222 Однако причины отнесения ТОС к числу НКО остаются неясными, так существует точка зрения согласно которой ТОС
221Соболева Ю. В. Общественные объединения как субъекты административного права : дис. …. канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 16.
222Васильев В. И. Местное самоуправление М., 1999. С. 313.
142
отнесено к числу НКО в силу того, что все НКО, так же как и ТОС не преследуют своей целью извлечение прибыли. Однако такая точка зрения представляется спорной ввиду того, что органы местного самоуправления,
обладающие статусом юридического лица, также не преследуют своей целью извлечение прибыли, но НКО не являются.
В то же время отрицать сходство ТОС и НКО нельзя, так и в первом и во втором случае основой создания выступает волеизъявление населения, вся работа осуществляется на общественных началах, что, однако не запрещает ТОС иметь и наемных работников, целью деятельности в обоих случаях выступает решение общественных задач, задач жизнедеятельности населения.
Основой общественного характера ТОС выступает добровольное принятие на себя обязательств по реализации инициатив населения в области вопросов местного значения. Как и любая организация, ТОС имеют право на добровольное прекращение своей деятельности, которое не влечет каких-либо правовых последствий, как отмечалось ранее.
По мнению диссертанта, представляется целесообразным дополнить ФЗ
«О некоммерческих организациях» отдельной самостоятельной организационно-правовой формой ТОС. В данном законе должны найти отражение, в том числе и положение ФЗ «Об общих принципах…» в части ТОС.
Также здесь необходимо выделить и ряд специфических правовых признаков, позволяющих выделить ТОС в самостоятельный институт местного самоуправления:
1)В отличие от органов местного самоуправления, создание которых является обязательным на территории местного самоуправления, ТОС создаются в факультативном порядке по инициативе населения;
2)Территория, на которой осуществляет деятельность ТОС, не имеет отдельного административного статуса;
3)Следуя логике законодателя, население в рамках ТОС должно самостоятельно определить необходимые цели деятельности, но в рамках
143
решения вопросов местного значения. Этого нельзя сказать об органах местного самоуправления, которые относятся к органам публичной власти,
тем самым руководствуются существующей государственной политикой;
4) В случае прекращения деятельности ТОС, это не влечет за собой каких-либо правовых последствий в отличие от прекращения деятельности органов местного самоуправления. Например, прекращение деятельности представительного органа муниципального образования влечет за собой назначение новых выборов.
Таким образом, диссертант считает необходимым рассматривать ТОС как своего рода симбиоз формы участия населения в осуществлении местного самоуправления, а значит, как форму реализации населением своего права и власти, облеченную в организационно-правовую форму некоммерческой организации, что делает возможным рассматривать ТОС как субъект не только муниципальных правоотношений, но и гражданских.
Так, Н. С. Бондарь223 указывал на триединые аспекты конституционной природы местного самоуправления как основы муниципальной демократии, к
которым относил самоорганизацию общества в социальном плане; как институт положения личности в обществе в субъективно-личностном измерении; как форму публичной власти в публично-властном аспекте.
Особенности используемого федеральным законодателем понятия ТОС, «под которым понимается самоорганизация населения по месту своего жительства в целях самостоятельного и под свою ответственность решения инициатив в области вопросов местного значения», указывают нам на два характерных признака. Данное понятие дает четкое представление об общественной природе ТОС, также детальное рассмотрение указанного понятия характеризует ТОС и как муниципально-правовой институт в виду указанной сферы деятельности — вопросы местного значения.
223 Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М. : Норма, 2008. С. 48–66.
144
Самоорганизация населения на определенной территории представляет собой способ участия этого населения в местном самоуправлении. Одной из таких форм участия является ТОС, которое выступает в роли объекта регулирования.
Формирование населением органов местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения следует рассматривать как деятельность публично-правового характера, ввиду осуществления населением таким образом своей власти.
Данная специфика стала толчком к формированию двух точек зрения на всю природу ТОС, в первом случае ТОС рассматривается как истинная форма осуществления непосредственной демократии, противостоящая всей системе публичной власти224, во втором — ТОС рассматривается как пограничная структура между властью и обществом в виде формы общественного объединения225.
Двойственность природы ТОС проявляется в том, что в одном случае ТОС реализует свой статус в отношениях управленческого характера, в
другом, согласно конституционным нормам, ТОС как своего рода властную деятельность рассматривать нельзя, так как население в рамках ТОС не обладает властными полномочиями, что не дает им права издавать нормативные правовые акты.
Однако следует констатировать факт, что органы местного самоуправления не могут в полной мере охватить существующие в области местного самоуправления проблемы, в частности такого рода проблемы,
которые характерны для конкретной улицы, микрорайона или квартала.
224Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 27.
225Замотаев А. А. Место ТОС в системе местного самоуправления // Территориальное общественное самоуправление: демократия, политика, власть : сборник трудов Третьей ежегодной Всероссийской конференции в Москве 21–22 сентября 2001 г.
М., 2002. С. 38.
145
Так, ТОС согласно федеральному законодательству и сложившейся практике полноправно можно назвать субъектом муниципальных правоотношений, который в соответствии с ч. 1 ст. 46 ФЗ «Об общих принципах…» имеет право вносить на рассмотрение проекты муниципальных правовых актов. Как отмечал ранее диссертант, а также А. А. Сергеев226, в
соответствии с ФЗ «Об общих принципах…» ТОС представляет собой не только субъект, но и деятельность.
По мнению диссертанта, справедливой видится точка зрения, согласно которой ТОС могут наделяться властными полномочиями в порядке делегирования части своих полномочий органами местного самоуправления227.
О специфике ТОС говорит то, что в соответствии с разъяснениями Комитета Государственной Думы РФ по местному самоуправлению, ТОС не являются органами публичной власти, однако в соответствии с ФЗ «Об общих принципах…» они могут привлекаться органами местного самоуправления к решению вопросов местного значения на основании договора с привлечением денежных средств местного бюджета. Как отмечено в разъяснениях Комитета,
заключение такого договора представляет собой право органов местного самоуправления, но не обязанность228. Все принимаемые ТОС решения не подкреплены соответствующими мерами принуждения, однако ввиду добровольности создания ТОС основываются на авторитете данного института.
А точку зрения, согласно которой «…практику делегирования полномочий органов местного самоуправления органам территориального
226Сергеев А. А. Территориальное общественное самоуправление как форма муниципальной демократии // Правоведение. 2004. № 5. С. 29.
227Раздъяконова Е. В. Территориальное общественное самоуправление: проблемы муниципально-правового регулирования в городских округах : дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2010. С. 106–107.
228Возможно ли делегирование органам ТОС отдельных полномочий органов местного самоуправления? // Государственная власть и местное самоуправление. 2007.
№11.
146
общественного самоуправления следует признать неправомерной»229, следует признать нежизнеспособной.
Проведенный в данном параграфе анализ позволяет диссертанту сделать вывод, что ТОС представляет собой связующее звено между населением и органами местного самоуправления. ТОС, как и иные некоммерческие организации, характеризуется добровольностью создания посредством волеизъявления населения, однако общественный характер ТОС имеет свою специфику в виде своей самоорганизации, где целью является реализация инициатив населения в области решения вопросов местного значения, что выступает основной целью местного самоуправления.
Дуалистическая природа ТОС представляет собой основу для отграничения данного института от иных институтов местного самоуправления. Дуализм ТОС выражается в наличии как признаков местного самоуправления, так и признаков, присущих некоммерческим организациям.
Так, ТОС содержит в себе принципы соседского сообщества, где преобладают общие интересы по месту жительства населения. В связи с этим принцип территориальности при организации ТОС представляет собой фундамент данного института, более прочный по сравнению с иными социальными аспектами. Таким образом, локализация населения в аспекте постоянства жительства либо владения собственностью предполагает и постоянные коммуникации населения, что неизбежно ведет к возникновению общих интересов жизнедеятельности.
Иные институты следует отнести непосредственно к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления, а именно представляющим собой средства учета мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления. Данные институты играют свою существенную роль в местном самоуправлении, однако разница между ними
229 Мадьярова А. В. Договоры в муниципальном праве // URL: http://pravo.gov.ru.
2007.
147
и ТОС велика, хотя федеральным законодателем акцент на данной разнице не делается.
Институт территориального общественного самоуправления можно отнести к числу комплексных институтов муниципального права, поскольку он представляет собой совокупность муниципально-правовых норм как самостоятельных, так и являющихся нормами других публичных и частных отраслей, которые регулируют общественные отношения, возникающие в процессе самоорганизации граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения230.
Подводя итог проведенному в рамках данного параграфа исследованию,
следует сделать вывод, что регистрация ТОС в качестве юридического лица в организационно-правовой форме некоммерческой организации является необходимым мероприятием для достижения целей, которые ставит перед ТОС законодательство. Невозможность ТОС быть субъектом гражданских правоотношений предполагает наличие урезанного правового статуса ТОС,
делает невозможным ТОС осуществлять хозяйственную деятельность,
активно реализовывать собственные инициативы по вопросам местного значения в тесном взаимодействии с муниципальной властью.
Следует внести изменения в ФЗ «О некоммерческих организациях»,
дополнить содержание данного закона положениями, закрепляющими самостоятельную организационно-правовую форму НКО — территориальное общественное самоуправление. В данных положениях должны найти отражение нормы ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…» с учетом специфики законодательства о НКО и местного самоуправления.
Также следует сказать, что ТОС является связующим звеном между местным самоуправлением и населением в границах ТОС. ТОС представляет собой симбиоз власти и общества. Так, ТОС невозможно отнести к формам
230 Алешкин А. В. Территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления : дис. … канд. юрид. наук, М., 2011. С. 10.
148
непосредственной демократии, однако с большей уверенностью данный институт следует отнести к формам участия населения в осуществлении местного самоуправления. Данный институт имеет специфический дуалистический характер, основанный на принципе самоорганизации населения. Дуализм данного института выражается в том, что ТОС представляет собой как форму участия населения в осуществлении местного самоуправления, а значит, представляет собой механизм, средство реализации права, так и является юридическим лицом, добровольным объединением населения, что во многом облегчает реализация данного права.
В контексте сделанных выводов, по мнению диссертанта, на федеральном уровне целесообразно закрепить понятие ТОС. Предлагается понятие территориального общественного самоуправления: институт гражданского общества, форма самоорганизации местного сообщества в сельских поселениях, его части в пределах дворов в иных видах муниципальных образований (по месту жительства либо по месту владения недвижимой собственностью — все заинтересованные в решении вопросов местного значения на территории деятельности ТОС) на территории деятельности ТОС в форме некоммерческой организации с целью добровольного, самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения непосредственно и через единоличного выборного органа.
ТОС как институт муниципального права можно определить как совокупность норм муниципального права, регулирующих создание,
деятельность и прекращение ТОС, закрепляющих цели и принципы деятельности.
Сцелью реализации Стратегии развития территориального
общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года231
231 Стратегия развития территориального общественного самоуправления в Российской Федерации до 2030 года / под ред. В. Б. Кидяева, Е. Б. Шулепова, И. В. Бабичева. М., 2020.
149
целесообразно внести изменения в действующее законодательство. Так, например, в федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»232 необходимо включить в качестве обязанности органа государственной власти субъекта федерации разработку и принятие закона субъекта о ТОС, модельного устава ТОС. В Федеральный закон от 06.10.2003
№ 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»233 включить в качестве обязанности органов местного самоуправления разработать и принять положение о ТОС на территории соответствующего муниципального образования. В саму стратегию считаем возможным предложить следующие изменения и дополнения. Во-первых, дополнить пункт «5.6 В участии ТОС в решении задач, стоящих перед регионами и муниципалитетами.» Его содержание должно сводиться к просветительской деятельности ТОС, поскольку ранее были закреплены образовательная функция и в п. 3.3.4 сформулирована задача в виде обучения «навыкам управления, юриспруденции, градостроительства, сотрудничества со СМИ» и т.д. Наличие такого пункта 5.6 видится логичным оформлением ранее заявленных функций и задач. Видится правомерным в ожидаемых результатах реализации стратегии поменять местами п. 7.1 и 7.2. Очевидно, что, результат стратегии должен быть ориентирован на жителей, проживающих в границах ТОС, и только потом для органов местного самоуправления. В связи с правовыми, организационными, структурными и техническими возможностями работающих во всех субъектах Российской Федерации советов муниципальных образований целесообразно включить их
232Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
233Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2020) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 23.03.2021) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
150
в качестве субъекта реализации стратегии. Видится целесообразным расширить и дополнить информационные блоки, например, в п. 4.1.2, 6.2.3,
приложение 4 и других.
2.3.Правовая природа местных сообществ и проблемы институционализации
Первый шаг в решении вопроса фактического и юридического наполнения термина «местное сообщество», его институционализации и закрепления механизмов реализации его правового статуса как базового субъекта местного самоуправления, целесообразно начинать с определения его правовой природы, основой которой является конституционно-правовая природа.
Наполнение термина «местное сообщество» происходит на доктринальном уровне в работах ученых; решениями и правовыми позициями Конституционного Суда России и нормативными актами.
М. А. Краснов после принятия Конституции России 1993 г. писал, что использование категории «местное сообщество» высвечивает сердцевину философии местного самоуправления»234, а включение ее в действующее федеральное законодательство о местном самоуправлении сделало бы концепцию местного самоуправления более содержательной. Но и сегодня этот термин в федеральном законодательстве не закреплен. По мнению В. В. Комаровой «по всей вероятности, мешают фактические обстоятельства:
в России институт местного сообщества не развит, сообщество людей,
проживающих на конкретной территории, не стало ключевым субъектом жизни муниципального образования. Между тем решения вопросов местного
234 Краснов М. А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 78.