1. Отсутствие системообразующих элементов в организации законоподготовительной работы

Очевидно, что основной задачей законодателя является не только и не столько принятие отдельных законов, сколько формирование единой системы законодательства. Для того чтобы принимаемые законы отвечали реальным потребностям общества и государственной политики, были согласованы между собой, не нарушали отраслевую структуру законодательства необходимы специальные организационные элементы, обеспечивающие системность законодательной деятельности, в первую очередь - на законоподготовительном этапе за счет:

формирования концепции развития законодательства;

планирования законоподготовительной работы;

координации разработки законопроектов субъектами права законодательной инициативы.

Соответствующих организационных усилий на этом этапе законодательного процесса логично было бы ожидать от Президента Российской Федерации, который согласно Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 80) "обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти". Начало этой деятельности положил Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 года N 673 "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации", однако последующего развития она не получила. В итоге 723 субъекта права законодательной инициативы вносят в Государственную Думу ежегодно порядка 800-1000 законопроектов, не систематизированных ни с содержательной, ни с формально-юридической стороны. Эта проблема была бы не столь значима, если бы основную массу законопроектов вносили бы Президент и Правительство Российской Федерации, имеющие реальные возможности координировать собственную законоподготовительную деятельность. Однако на долю этих субъектов права законодательной инициативы приходится не более пятой части всех вносимых законопроектов.

2. Отсутствие системообразующих элементов в организации законопроектной работы Государственной Думы

В этих условиях Государственной Думе сложно кардинально поправить ситуацию. Однако специальными усилиями можно было бы придать определенную системность потоку принимаемых законов. Для этого необходимо:

соответствующее планирование процесса рассмотрения и принятия законопроектов;

содержательная координация законопроектной работы комитетов палаты.

Но в Думе нет органа, наделенного соответствующими полномочиями и обеспеченного необходимой экспертно-аналитической и экспертно-правовой поддержкой. Полномочия по координации законодательной деятельности комитетов и палаты в целом, которыми наделены Совет Государственной Думы, Первый заместитель и заместители Председателя Государственной Думы, носят преимущественно организационный характер, а их решения являются рекомендательными.

Не могут сегодня выполнять системообразующие функции и комитеты, которые по сути являются лишь отраслевыми. В итоге программа законопроектных работ Государственной Думы пока не несет целеполагающей и координирующей нагрузки и представляет собой лишь отражение фактической работы комитетов, ведущейся каждым из них по своему усмотрению.

3. Избыточность потока законодательных инициатив

Обозначенные проблемы системности формируемого законодательства дополняются проблемами качества принимаемых законов и эффективности усилий законодателя. Как было отмечено, Конституция Российской Федерации наделила правом законодательной инициативы более 700 органов и должностных лиц государственной власти. Статистика показывает, что все они в совокупности вносят ежегодно в Государственную Думу порядка 900 законопроектов. Из них 15-20 процентов возвращается обратно субъектам права законодательной инициативы, как правило, по причине нарушения требований Регламента Государственной Думы. Но Дума физически не способна подготовить к рассмотрению и остальной массив законопроектов - до первого чтения доходит не более 60 процентов законодательных инициатив, принятых палатой к своему рассмотрению. Примерная программа законопроектных работ Государственной Думы выполняется менее чем наполовину. На таком же уровне находится выполнение повесток пленарных заседаний палаты. Эта ситуация имеет ряд отрицательных последствий. Во-первых, нарушаются конституционные права субъектов законодательной инициативы, в том числе Президента Российской Федерации, который неоднократно указывал на недопустимость задержки рассмотрения внесенных им законопроектов. Во-вторых, вал законопроектной работы, превышающий пропускную способность Думы, не может не сказываться отрицательно на качестве принимаемых законов. В-третьих, объемы "незавершенки" - нерассмотренных законопроектов и отклоненных законов неуклонно накапливаются, ставя в сложное положение Думу не только текущего, но и следующего созыва. Более двух третей законодательных инициатив вносят депутаты Государственной Думы. Очевидно, что их возможности по подготовке качественных, всесторонне обоснованных законопроектов несопоставимы с возможностями таких субъектов права законодательной инициативы, как Президент и Правительство Российской Федерации, Совет Федерации. Представляется целесообразным вместо индивидуального права законодательной инициативы для депутатов Государственной Думы ввести коллективное право. Например, в Германии таким правом обладает парламентская фракция, либо группа депутатов Бундестага численностью не менее 5 процентов от их общего числа, в Испании - фракция, либо группа депутатов численностью не менее 15 человек.