4. Нерациональность состава комитетов Государственной Думы

Статистика устойчиво показывает, что объем законопроектной работы Государственной Думы распределяется между ее комитетами крайне неравномерно. Из 28 комитетов палаты второго созыва треть всей работы приходилась на три комитета, половина - на шесть комитетов, две трети - на девять, 85 процентов - на четырнадцать комитетов. Если учесть еще численный состав депутатов - членов комитета, то нагрузка законопроектной работой, приходящейся на одного депутата, отличается в 25 и более раз. Негативные последствия такой организационной структуры весьма значительны. Вопросы ведения мало загруженных комитетов устанавливаются достаточно произвольно, не вписываясь в структуру законодательства. Это усугубляет и без того сложные проблемы системности принимаемых законов, координации работы комитетов. Увеличивается численный состав заседаний Совета Государственной Думы, усложняется принятие им решений по повестке, насчитывающей до шестидесяти вопросов. Незагруженные комитеты, как правило, малочисленны, и количество руководящих должностей в них доходит до 45 процентов от общего числа депутатов - членов комитета. Характерно, что именно в этих комитетах в наибольшей степени нарушается норма Регламента Государственной Думы о пропорциональном представительстве в комитетах, депутатских объединениях*(127).

Кроме изложенных, в организации законотворчества есть и другие проблемы и, как следствие, резервы повышения эффективности этой деятельности.

Основные направления совершенствования экспертно-аналитического и правового обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы

Совершенствование экспертно-аналитического и правового обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы необходимо по ряду направлений. В первую очередь речь идет о работе:

по обеспечению планирования законодательной деятельности и координации законоподготовительной и законопроектной работы;

по обеспечению подготовки законопроектов к рассмотрению Государственной Думой и Советом Государственной Думы;

по методической поддержке субъектов законодательного процесса, обеспечению совершенствования организации законодательной деятельности.

1. Обеспечение планирования законодательной деятельности и координации законоподготовительной и законопроектной работы.

По данному направлению система экспертно-аналитического и правового обеспечения в Аппарате Государственной Думы должна выполнять принципиально новые функции:

мониторинг состояния законодательства и правоприменительной практики;

выявление и анализ ситуаций, требующих законодательного урегулирования;

определение целей, концепций, задач и приоритетов развития системы законодательства;

прогнозирование последствий принятия (или непринятия) законов.

Однако данные усилия не окажут сколько-нибудь заметного эффекта без изменения организации собственно законодательной деятельности, в первую очередь организации планирования законопроектной работы Государственной Думы и организации работы Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности.

Прежде всего, должны быть принципиально изменены статус, содержание и качество планов законопроектной работы Государственной Думы. Эти планы должны быть реальными и обязательными для выполнения, основываться на объективно необходимых приоритетах развития законодательства, быть открытыми для пополнения текущими первоочередными законопроектами, обеспечивать системность изменения действующего законодательства. Для этого необходимо предпринять и юридически закрепить следующие меры:

образовать для подготовки проектов программ законопроектной работы Государственной Думы, их представления на рассмотрение палаты и контроля за их выполнением специальную комиссию Государственной Думы из представителей всех депутатских объединений;

создать в Аппарате Государственной Думы специальное подразделение для обеспечения деятельности комиссии;

изменить законодательную процедуру таким образом, чтобы: во-первых, уменьшить количество законопроектов, претендующих на включение в программу законопроектной работы Государственной Думы (по статистическим данным, примерно в два раза по сравнению с существующим); во-вторых, обеспечить установление реальных сроков подготовки законопроектов и контроль за их соблюдением (при необходимости соответствующие предложения могут быть представлены дополнительно).

Кроме того, целесообразно изменить основное направление усилий Объединенной комиссии по координации законодательной деятельности. Учитывая межведомственный статус данной Комиссии, они должны быть направлены на координацию законоподготовительной работы субъектов права законодательной инициативы. В связи с тем, что работу Комиссии возглавляет представитель Государственной Думы (Первый заместитель Председателя палаты), экспертно-аналитическое и правовое обеспечение деятельности Комиссии может быть возложено на Аппарат Государственной Думы. Организация же такой работы в Аппарате Государственной Думы может быть аналогичной вышеизложенной.

2. Обеспечение подготовки законопроектов к рассмотрению Государственной Думой и Советом Государственной Думы.

По данному направлению целесообразно усилить экспертно-аналитическое и правовое обеспечение законодательной деятельности следующим образом:

рекомендовать комитетам Государственной Думы при организации внешней экспертизы законопроектов руководствоваться типовой структурой экспертного заключения и экспертными вопросами; в этом случае Комитет по Регламенту и организации работы Государственной Думы мог бы контролировать качество внешней экспертизы и соответствие использования соответствующего финансового фонда Государственной Думы по его целевому назначению; информационно-аналитическое обеспечение такого контроля могло бы быть возложено на подразделение Аппарата Государственной Думы по анализу и методическому обеспечению законодательного процесса;

использовать в полном объеме экспертно-аналитические возможности Счетной палаты Российской Федерации, установленные соответствующим Федеральным законом.

Значительные возможности по улучшению качества подготовки законопроектов к рассмотрению палатой, повышению эффективности использования высококвалифицированных кадровых ресурсов Аппарата Государственной Думы заключаются в реорганизации работы аппаратов комитетов.

3. Методическая поддержка субъектов законодательного процесса, обеспечение совершенствования организации законодательной деятельности.

Целесообразно на постоянной основе осуществлять методическую поддержку субъектов законодательного процесса, в первую очередь депутатов и сотрудников аппаратов Государственной Думы и законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации. Такая поддержка могла бы осуществляться в различных формах, в том числе в виде разработки методических рекомендаций, консультирования, участия в проведении тематических совещаний и так далее.

Первоочередными задачами данной работы могли бы стать:

подготовка методических рекомендаций по разработке и оформлению законодательных инициатив, в том числе финансово-экономических обоснований, концепций законопроекта, прогнозированию последствий его принятия;

разработка методических рекомендаций по подготовке законопроектов к рассмотрению законодательными органами, проведению парламентских слушаний, организации экспертизы.

Контрольные вопросы

Дайте определение правотворчества.

Какие существуют виды правотворчества?

Что такое стадия законотворчества?

Сколько стадий законотворчества существует при принятии закона в Государственной Думе?

Что такое законодательная инициатива?

Как осуществляется экспертиза законопроектов?

Какова роль Пояснительной записки в законотворческом процессе?

Какова роль финансово-экономического обоснования?

Какова роль Заключения Правительства РФ на законопроект?

Каковы основные пути повышения качества и эффективности законотворческого процесса?