Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

281

эффективностью расходов [327, c. 198–199].

Преимуществами программно-целевого метода являются:

– ориентация на конечный результат, то есть финансируются не министер-

ства, ведомства, учреждения, а совокупности мероприятий, превращающих затра-

ченные средства в общественно значимые результаты;

–четкое временное планирование мероприятий, финансовых ресурсов и индикаторов достижения результатов;

–повышение эффективности бюджетного процесса, так как для конкретных показателей результативности устанавливаются соответствующие показатели расходов, тем самым становится тяжелее использовать выделенные бюджетные средства на цели, которые отличаются от изначально определенных;

–наиболее рациональное распределение бюджетных ресурсов по направлениям деятельности государства;

–возможность гибкого, с учетом хода реализации программы,

перераспределения бюджетных средств;

–комплексность и взаимосвязанность принимаемых решений;

–обеспечение прозрачности использования средств бюджета;

–возможность оценки степени достижения целей и выполнения задач,

поставленных на этапе планирования;

– наличие строго упорядоченной организации деятельности и ответственности главного распорядителя бюджетных средств по отношению к формированию и исполнению бюджета своего ведомства за счет четкого разграничения ответственности между исполнителями по реализации каждой государственной программы.

Несмотря на преимущества программно-целевого метода существует ряд проблем, связанных в первую очередь с его реализацией, в том числе:

–необходимость наличия существенных временных и финансовых затрат для разработки четкой и полной системы количественных индикаторов планирования и оценки бюджетных расходов;

–отсутствие четких, устоявшихся методик расчета эффективности

282

реализуемых программ;

–сложность быстрого достижения видимых результатов государственных программ;

–сложность формализации социально-экономического эффекта;

–стремление (в ряде случаев) к достижению определенного количественного значения показателя, при котором не учитывается связь достигнутых результатов с необходимым общественным эффектом;

–сложность определения взаимосвязи между затраченными ресурсами и полученными результатами, что влечет за собой неэффективное и неэкономное расходование бюджетных средств;

–сложность управляемости программами;

–необходимость слаженного и скоординированного взаимодействия всех участников программы, если этими участниками являются несколько министерств или ведомств;

–необходимость изменения форм предоставления отчетности [327, c. 199].

При планировании потребности МВД России в бюджетных ресурсах тради-

ционно используются нормативный метод, метод прямого счета и метод индекса-

ции. Начиная с 2014 года формирование, утверждение и исполнение государ-

ственного бюджета для министерств и ведомств, в частности МВД России, полно-

стью осуществляется в программном формате с использованием программно-

целевого метода планирования. Федеральный бюджет, сформированный на осно-

ве программно-целевого метода планирования, предусматривал участие МВД России в 2016 году в нескольких государственных программах (Таблица 5).

Государственная программа (Далее – ГП) «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», в реализации которой МВД России является ответственным исполнителем, рассчитана на 2013–2020 годы. Цель дан-

ной Государственной программы заключается в повышении качества и результа-

тивности противодействия преступности, охране общественного порядка, соб-

ственности, обеспечении общественной безопасности, а также в повышении дове-

рия к органам внутренних дел Российской Федерации со стороны населения.

283

Таблица 5 – Перечень государственных программ и непрограммных направлений, участником которых являлся МВД России в 2016 году

Примечание: расчеты сделаны на основании федерального закона о федеральном бюджете на

2016 год.

Учитывая, что:

– применение программно-целевого метода предполагает изменение кон-

цепции бюджетного планирования с «управления затратами» на «управление ре-

зультатами» и, следовательно, бюджетное планирование должно учитывать ожи-

даемые результаты деятельности МВД России, к которым согласно ГП «Обеспе-

чение общественного порядка и противодействие преступности» относится сни-

жение значений показателей, характеризующих уровень преступности;

– современная политика российского государства в бюджетной сфере направлена на повышение эффективности бюджетных расходов, целевое, эконом-

ное и рациональное использование бюджетных ресурсов;

мы делаем вывод, что в этих условиях для повышения эффективности бюд-

жетного планирования, ориентированного на результат, составления наиболее точных и обоснованных расчетов потребности в бюджетных ресурсах, подтвер-

ждения правильности проведенных вычислений, при расчете потребности МВД России в бюджетных средствах становится необходимым применение всех пере-

численных выше методов бюджетного планирования, в том числе экономико-

математических методов и прежде всего корреляционно-регрессионного анализа.

Использование корреляционно-регрессионного анализа позволяет опреде-

лить наличие/отсутствие взаимосвязи между интересующими показателями, из-

284

мерить тесноту связи показателей и ее направление, оценить факторы, оказываю-

щие наибольшее влияние на результативный признак, а также применять полу-

ченную информацию для совершенствования процесса планирования и управле-

ния. При этом следует отметить, что корреляционно-регрессионный анализ отра-

жает только количественные зависимости между переменными. Причинно-

следственные зависимости корреляционно-регрессионный анализ не отражает. По этой причине данный метод должен использоваться в совокупности с другими методами расчета потребности в бюджетных ассигнованиях.

Таким образом, система методов бюджетного планирования, использование которой необходимо для проведения наиболее полных и точных расчетов потреб-

ности МВД России в бюджетном финансировании, наиболее экономного и эф-

фективного расходования бюджетных ресурсов, представлена на Рисунке 36.

МЕТОДЫ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ

Рисунок 36 – Система методов бюджетного планирования для расчета потребности МВД России в бюджетном финансировании

285

Приведем пример расчета потребности МВД России в бюджетных сред-

ствах на денежное довольствие сотрудников с помощью корреляционно-

регрессионного анализа. Используя последовательность проведения расчетов и полученные уравнения регрессионных зависимостей (Приложение U), определим,

что необходимый объем расходов МВД России на денежное довольствие сотруд-

где УРдд(расч. год) – расчетный объем расходов федерального бюджета на денежное довольствие

сотрудников, тыс. руб. в год на 100 тыс. чел; Кп – коэффициент сокращения уровня преступности либо увеличения удельного веса раскры-

ваемости преступности (прогнозный показатель); П – уровень преступности (количество зарегистрированных преступлений, удельный вес рас-

крытых преступлений и т.п. на 100 тыс. чел) за год, предшествующий году расчета; a, b – числовые параметры.

При этом в ходе планирования бюджетных расходов на денежное доволь-

где УРдд(предш. год) – объем расходов федерального бюджета на денежное довольствие сотрудни-

ков за предшествующий год (при условии сохранения без изменений штатной численности сотрудников в расчетном периоде и за предшествующий год), тыс. руб. в год на 100 тыс. чел;– прогнозный уровень инфляции на расчетный год.

где УРдд(всего) – объем расходов федерального бюджета на денежное довольствие сотрудников, тыс. руб. в год;

Ч – численность населения за отчетный период.

Планирование расходов бюджета осуществляется до формирования стати-

стических данных по итогам предыдущего периода. Тем не менее представленная модель может быть использована и при таких условиях. Для этого можно исполь-

зовать прогнозные показатели об уровне преступности и уровне инфляции на тре-

буемый период времени.

Например, используя регрессионную модель, построенную с помощью та-

ких показателей как количество зарегистрированных преступлений (в ценах 2005

года) на 100 тыс. чел. и расходы МВД России на денежное довольствие сотрудни-

286

ков на 100 тыс. получим, что в 2016 году при имеющемся уровне преступности расходы федерального бюджета на денежное довольствие сотрудников МВД Рос-

сии должны были составить 718 982,6 млн рублей, в то время как фактически на указанные цели было выделено всего 548 085,9 млн рублей или на 170 986,7 млн рублей меньше.

Предложенный метод также может быть использован при планировании по-

требности в бюджетных расходах МВД России на здравоохранение, образование,

пенсионное обеспечение, другие социальные гарантии сотрудникам (за исключе-

нием отдельных видов социальных гарантий, связанных, например, со смертью сотрудника), а также для проведения анализа и сравнения фактических и плано-

вых показателей, оценки исполнения бюджета и степени достижения результатов в рамках программно-целевого планирования.

На сегодняшний день недостаточно статистической информации для прове-

дения расчетов, отталкиваясь от уровня, достигнутого к 2012 году. По этой при-

чине в ходе исследования нами были использованы данные, начиная с 2005 года.

Между тем полагаем, что в дальнейшем (до стабилизации ситуации и достижения параметров устойчивого прогрессивного развития) ходе бюджетного планирова-

ния и использования корреляционно-регрессионного анализа в качестве отправ-

ной точки необходимо использовать именно 2012 год – начало нового цикла раз-

вития государственной социальной политики в МВД России. При этом для повы-

шения точности при проведении расчетов следует учитывать среднесписочную численность сотрудников. За основу можно принимать показатель объема расхо-

дов федерального бюджета на денежное довольствие (здравоохранение, страхова-

ние и т.п.) на одного сотрудника.

Также следует сказать о том, что представленные регрессионные модели и приведенный выше пример были рассчитаны «вручную», а также с помощью компьютерной программы Excel. Однако для проведения реальных расчетов на этапе планирования бюджетной потребности МВД России в финансовых ресур-

сах, в ходе исполнения бюджета, а также в процессе анализа фактических данных необходима разработка специализированной компьютерной программы, приме-

287

нение которой всеми подразделениями МВД России позволит обрабатывать огромный массив информации, учитывать большое количество условий и показа-

телей, проводить вычисления с разбивкой по подпрограммам, основным меропри-

ятиям, направлениям деятельности органов внутренних дел, видам преступности и социальных гарантий, соответствующим индикаторам экономической безопас-

ности и т.д.

Таким образом, использование того или иного из рассмотренных методов бюджетного планирования определяется рядом условий прежде всего спецификой целей, стоящих перед соответствующим уровнем управления, наличием инфор-

мационной базы и достаточностью данных для проведения расчетов. При этом практическая ограниченность и недостатки планирования финансовых ресурсов указанными выше методами не говорят о необходимости отказа от их примене-

ния, а лишь свидетельствуют о необходимости использования данных методов в совокупности и комплексно. Особое значение применение системы методов бюд-

жетного планирования, и в частности корреляционно-регрессионного анализа,

имеет в рамках реализации государственной программы «Обеспечение обще-

ственного порядка и противодействие преступности», когда на каждом этапе вы-

полнения программы существует необходимость увязки достигну-

тых/планируемых результатов правоохранительной деятельности и выделен-

ных/планируемых объемов бюджетного финансирования, направляемого на до-

стижение этих результатов.

4.2. Основные проблемы действующей системы социальных гарантий сотрудникам, методы, механизмы и инструменты ее дальнейшего формирования и реализации

Особое место как в поддержании достойного уровня благосостояния со-

трудников, так и в обеспечении эффективной работы правоохранительной систе-

мы занимает оплата труда (денежное довольствие) сотрудников.

Ведущая роль оплаты труда в стимулировании эффективной работы со-

трудников ОВД помимо результатов огромного количества исследований, каса-

288

ющихся теорий мотивации и стимулирования профессиональной деятельности может быть подтверждена с помощью экономико-математических методов иссле-

дования – на основании корреляционно-регрессионного анализа. Из Приложения

U видно, что связь между показателями, отражающими результаты деятельности,

и расходами МВД России на денежное довольствие (уровнем денежного доволь-

ствия), характеризуется как заметная, высокая и весьма высокая.

В ходе проведения реформы социальных гарантий в МВД России в 2012 го-

ду система денежного довольствия была оптимизирована за счет преобразования структуры образующих ее элементов и их значимости. Изменения коснулись раз-

меров денежного довольствия, видов и размеров дополнительных выплат, их удельного веса в общем объеме денежного довольствия. Существенное увеличе-

ние размеров денежного довольствия, безусловно, является положительным ре-

зультатом реформы органов внутренних дел. Тем не менее система оплаты труда может считаться эффективной, если уровень вознаграждения за выполняемою ра-

боту достаточен для поддержания определенных стандартов жизни, но в то же время способен заинтересовывать сотрудников в максимальной реализации своих физических и интеллектуальных возможностей, получении тех результатов, кото-

рые нужны гражданам, обществу и государству.

Анализ развития системы оплаты труда сотрудников ОВД, происходившего под влиянием рыночных реформ, позволяет сделать вывод о том, что вопросам послереформенного развития этой системы уделялось немного внимания. Соци-

альные реформы в органах внутренних дел позволяли повысить уровень доходов сотрудников. Между тем эффективной реализации положений действующего за-

конодательства, разработки и внедрения новых подходов к организации и регули-

рованию оплаты труда, позволяющих удержать благосостояние сотрудников на достигнутом уровне и одновременно планомерно повышать эффективность пра-

воохранительной деятельности, после проведения преобразований, как правило,

не было. На сегодняшний день начинает складываться аналогичная ситуация – постепенно уровень благосостояния сотрудников падает.

Расчеты показывают (Приложение V), что в 2011 году размер денежного

289

довольствия, например, начальника отдела полковника с выслугой 20 лет (со-

трудника, который не только обладает профессиональными знаниями, большим практическим опытом, но и несет огромную ответственность за результаты вы-

полняемой работы) составлял 30 092 рублей в месяц, или 4,48 прожиточных ми-

нимума трудоспособного населения, денежное довольствие полицейского – всего

15 057 рублей в месяц, или 2,24 прожиточных минимума. В 2012 году, после про-

ведения реформы, размеры денежного довольствия увеличились и стали состав-

лять: для начальника отдела – 63 598 рублей, или 8,76 прожиточных минимумов,

для полицейского – 28 563 рублей, или 3,93 прожиточных минимума. В 2012 году размеры денежного довольствия полицейского стали превышать уровень средней заработной платы в 1,07 раза, а денежного довольствия начальника отдела – в 2,39

раза. В 2013 году ситуация несколько изменилась. Вследствие отсутствия индек-

сации денежного довольствия соотношение всех рассматриваемых показателей уменьшилось. В 2014-2016 гг. индексация денежного довольствия также не про-

водилась. Разрыв между размерами денежного довольствия и прожиточного ми-

нимума трудоспособного населения (среднемесячной номинальной начисленной заработной платы) в очередной раз сократился. На 2017 год индексация долж-

ностных окладов также не предусмотрена. В итоге наблюдается тенденция еже-

годного обесценивания оплаты труда сотрудников ОВД, а также сокращение раз-

рыва между величиной оплаты труда и размерами прожиточного минимума тру-

доспособного населения и среднемесячной номинальной начисленной заработной платой.

Очевидно, что в дальнейшем в процессе укрепления системы социальной защиты сотрудников ОВД нельзя ограничиться «точечными» мероприятиями,

осуществляемыми в рамках социально-экономических реформ. Эффективность оплаты труда состоит прежде всего в ориентации на долгосрочную перспективу, в

постоянном совершенствовании применяемых методов, механизмов и инструмен-

тов, в адекватном реагировании на изменения социально-экономической обста-

новки и долгосрочных приоритетов развития социально-экономической сферы, в

эффективной реализации положений действующего законодательства, в ком-

290

плексном характере принимаемых мер и решений, в планомерном проведении ме-

роприятий, направленных на развитие системы социальных гарантий. В этой свя-

зи на передний план выступают вопросы о том, какие методы, механизмы и ин-

струменты организации и регулирования оплаты труда в органах внутренних дел должны применяться в дальнейшем для того, чтобы оплата труда сотрудников

[140, c. 80]:

– отвечала критерию справедливого вознаграждения за труд, учитывающего значимость для общества и государства правоохранительной деятельности в ор-

ганах внутренних дел;

– была адекватной потребностям современного общества, уровню и каче-

ству жизни среднего класса;

– соответствовала специфике правоохранительной деятельности в органах внутренних дел, включающей риск для жизни и здоровья, повышенные психоло-

гические и физические нагрузки при выполнении профессиональных обязанно-

стей, необходимость постоянно совершенствовать профессиональный уровень,

получать новые профессиональные знания, в том числе по смежным специально-

стям (особенно учитывая, что преступления, и в первую очередь преступления экономической направленности, становятся все более запутанными, многоэтап-

ными и интеллектуальными);

–помогала повышению эффективности профессиональной деятельности в органах внутренних дел;

–обеспечивала престижность службы в МВД России;

–была ориентирована на долгосрочную перспективу социально-

экономического развития Российского государства [342, c. 15]

ив итоге способствовала повышению уровня экономической безопасности

иее укреплению.

В этом контексте весьма актуальными остаются вопросы регулярной индек-

сации окладов денежного содержания сотрудников ОВД.

В действующем законодательстве указано, что размеры окладов денежного содержания увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным зако-