Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

221

Суть реформирования органов внутренних дел заключалась прежде всего в создании новой модели милиции, основанной на том, что милиция, являясь одним из важнейших институтов государства, в этом качестве предоставляет гражданам общественные услуги. Как отметил Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в 2010 году, «нам нужны профессиональные люди, нам нужны сотрудники, которые работают эффективно, честно, слаженно» [415].

Таким образом, преобразования в системе МВД России начались более чем через десять лет после вступления в действие Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. Во многом это связано с тем, что реформа должна была затронуть структуру с численностью более 1 млн человек, и для этого не было ни финансовой, ни нормативно-правовой, ни организационной, ни методологической, ни научной базы. Более того, реформирование касалось профессиональной категории, выполняющей особые функции государства, связанные с борьбой с преступностью, обеспечением правопорядка и национальной безопасности. По этим причинам проведение преобразований должно было быть предельно продуманным и взвешенным.

В августе 2010 года Президент Российской Федерации Д. А. Медведев внес предложение о переименовании милиции в полицию. С 1 марта 2011 года Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» вступил в силу. Сегодня можно говорить о том, что решение главы государства о создании нового института – полиции – стало ключевым моментом в ходе модернизации органов внутренних дел, который в итоге должен качественно изменить подход к их деятельности и отношение граждан и общества к этой структуре.

Создание института полиции потребовало нового подхода к социально-

экономической политике, проводимой государством в отношении органов внутренних дел, и решению задачи по совершенствованию системы оплаты труда и социальной защиты сотрудников, в том числе в части социального страхования, медицинского, пенсионного и жилищного обеспечения.

Оценивая ситуацию, сложившуюся в органах внутренних дел к концу 2000-

х гг., в контексте реформирования государственной службы, можно констатиро-

222

вать, что реформы власти и управления, а также недостатки, выявленные в ходе административных и социально-экономических реформ, проводимых в России на протяжении последних двадцати лет, значительно усилили роль оплаты труда и социального пакета в системе ценностей, определяющих статус сотрудника и пре-

стиж службы в органах внутренних дел.

С одной стороны, при реализации социально-экономических реформ по-

следнего десятилетия в отношении системы социальных гарантий сотрудникам ОВД произошли позитивные изменения. Принят ряд мер для повышения уровня их благосостояния. Не только стабилизировалось финансовое положение МВД России, но и стала прослеживаться постоянная тенденция роста бюджетных ас-

сигнований, направляемых на содержание министерства. С другой стороны, к

концу 2000-х гг. особую актуальность приобрели вопросы несоответствия харак-

тера правоохранительной деятельности, сложности, важности выполняемых про-

фессиональных обязанностей, значимости для государства и общества правоохра-

нительной деятельности в органах внутренних дел и уровня доходов сотрудников ОВД. Это несоответствие объективно было связано с негативными тенденциями,

которые имели место еще в 1990-е гг., и сказалось на социально-

профессиональном статусе кадров МВД России. Не менее чувствительный удар по положению органов внутренних дел нанесли и социально-экономические ре-

формы первого десятилетия 2000-х годов. Методы, которыми проводились эти реформы, сказались на социально-экономическом положении и морально-

психологическом состоянии сотрудников ОВД. В итоге недостаточная социальная защищенность сотрудников со стороны государства, отсутствие стимулов для эф-

фективной службы во многом стали причинами снижения результатов работы,

возникновения и разрастания коррупции в рядах сотрудников, увольнения из ор-

ганов внутренних дел грамотных и опытных специалистов, понижения статуса сотрудника полиции в обществе. Таким образом, к концу 2000-х гг. вышеуказан-

ные проблемы, которые накопились за двадцать лет, вызвали острую необходи-

мость проведения административной реформы в МВД России и реформы системы социальных гарантий, предоставляемых сотрудникам и членам их семей.

223

В течение 2011 года был сформирован пакет нормативных правовых документов, касающихся социальных гарантий сотрудникам МВД России. Были приняты Федеральные законы от 19.07.2011 г. № 247-ФЗ «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел…» и от 30.11.2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации…». С 1 января 2012 года пакет нормативных правовых документов о социальных гарантиях сотрудникам ОВД вступил в силу. Таким образом, в настоящее время можно говорить о существенных положительных изменениях в совершенствовании системы социальных гарантий сотрудникам ОВД и развитии государственной социальной политики, проводимой в МВД России, произошедших под влиянием реформ государственной службы.

Наряду с этим в контексте рассматриваемого вопроса следует остановиться на следующем важном моменте. С 1 января 2016 года в действующем законодательстве понятие «правоохранительная служба» заменено на понятие «государственная служба иных видов». Теперь сотрудники ОВД относятся к категории служащих государственной службы иных видов. Из этого нововведения вытекает вывод, что правоохранительная служба, как вид государственной службы, представляющей целостную систему, включающую в себя профессиональную служебную деятельность граждан в государственных органах, службах и учреждениях, выполняющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина, перестала существовать. Между тем в современных условиях значение и роль правоохранительной деятельности имеют важнейшее значение для дальнейшего успешного функционирования Российского государства, для реализации его стратегических целей, в первую очередь в отношении обеспечения национальной, прежде всего экономической, безопасности. Более того, в нынешних условиях политической и социально-экономической нестабильности требуется создание комплекса мер для повышения эффективности этой деятельности.

Таким образом, административные реформы, в частности реформы государственной службы, оказывают огромное влияние на проведение государственной

224

социальной политики в МВД России. Анализ показывает, что основные направле-

ния государственной социальной политики в органах внутренних дел, реализуе-

мые в настоящее время, были заложены в начале первого десятилетия 2000-х го-

дов в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации. К сожалению, приходится говорить о том, что некоторые цели ре-

форм не всегда претворялись в жизнь, или осуществлялись спустя годы; реализа-

ция задач, поставленных в ходе реформирования государственных органов, не всегда была эффективной, а предпринимаемые меры зачастую не позволяли до-

стичь заявленных целей; некоторые планируемые мероприятия остались незакон-

ченными. Например, в ходе реформирования системы государственной службы

2009-2013 гг. было заявлено о необходимости формирования правоохранительной службы, внедрения принципов оплаты труда по результатам работы и современ-

ных механизмов стимулирования государственных служащих. Однако к настоя-

щему времени это положение в полной мере не реализовано. В результате сего-

дня, спустя время, хорошо видны просчеты, нереализованные мероприятия, а

также «узкие места» проводимых реформ органов исполнительной власти, анализ и оценка которых дают возможность учитывать допущенные просчеты и в буду-

щем не совершать подобных ошибок.

3.3. Тенденции, закономерности и социально-экономические результаты развития государственной социальной политики в органах внутренних дел

входе рыночных реформ

Внастоящее время социально-экономическое развитие России определяется ни разовыми и ни одномоментными потребностями государства и общества, и, в

итоге, не может оцениваться на основании результатов решения «точечных» про-

блем, являющихся наиболее значимыми и острыми в тот или иной период време-

ни. Современное состояние и будущее Российской Федерации характеризуются особенностями и ключевыми направлениями экономического и социального раз-

вития страны в течение длительного периода времени, тенденциями развития ми-

ровой экономики, крупномасштабными изменениями, происходящими в послед-

225

ние годы в мире, а также целевыми ориентирами и стратегическими приоритета-

ми социально-экономического развития Российской Федерации.

Сегодня в России проводится активная государственная социальная поли-

тика, ориентированная на долгосрочную перспективу. Предпринимается большое количество мер, направленных на совершенствование и дальнейшее развитие со-

циальной сферы. Формируются и исполняются государственные программы,

прежде всего в таких важнейших областях деятельности государства, как здраво-

охранение, образование, жилищное обеспечение. Проводятся мероприятия по ре-

формированию пенсионной системы. Наряду с этим в последние несколько лет вследствие резкого изменения международной обстановки, места и роли России в мировом пространстве и международных отношениях, введения экономических санкций и ограничительных мер в отношении российского государства, усиления влияния мирового экономического кризиса социально-экономическая ситуация внутри нашей страны ухудшилась. Хотя руководством нашей страны предприни-

маются активные попытки нивелировать последствия проводимой агрессивной экономической политики ряда зарубежных государств и стабилизировать соци-

ально-экономическую ситуацию внутри нашей страны, тем не менее предстоит сделать еще очень много последовательных, обдуманных и хорошо взвешенных шагов для того, чтобы вывести Россию на путь долгосрочного устойчивого, ста-

бильного и успешного социально-экономического развития.

Как уже отмечалось, в МВД России последняя крупномасштабная реформа социальных гарантий сотрудникам проводится с конца 2009 года. Анализ и оцен-

ка современной ситуации позволяют говорить о том, что принятые меры не поз-

волили в полной мере достичь поставленных целей и решить задачи, связанные как с повышением результатов работы органов внутренних дел, так и с увеличе-

нием уровня и качества жизни сотрудников и стабилизацией ситуации, связанной с их благосостоянием и социальной защитой. Более того, сегодняшняя непростая социально-экономическая ситуация в стране и в мире, возникающие новые угрозы национальной безопасности Российской Федерации заставляют более жестко ста-

вить вопросы о поиске новых путей повышения эффективности правоохранитель-

226

ной деятельности.

Как мы уже отмечали, разработка комплекса мер, направленных на решение указанных задач, должна основываться на совокупности факторов, оказывающих воздействие на формирование механизмов, методов и инструментов дальнейшего проведения государственной социальной политики в органах внутренних дел. К

числу таких факторов относятся тенденции, закономерности и социально-

экономические результаты развития этой политики в ходе рыночных реформ,

проводимых в нашей стране с начала 1990-х гг., систематизация и анализ которых дают возможность:

– оценить последствия и результаты социально-экономических преобразо-

ваний, проводимых в Российской Федерации и оказавших влияние на государ-

ственную социальную политику в органах внутренних дел;

– выявить слабые и сильные стороны проводимой государственной соци-

альной политики в ОВД, просчеты, эффективные и неэффективные меры;

– предвидеть проблемы, которые могут возникнуть в будущем при реализа-

ции утвержденных планов;

–спрогнозировать направления и приоритеты развития государственной социальной политики в органах внутренних дел на будущее;

–провести своевременные коррективы уже разработанных и реализуемых планов и программ реформирования [326, c. 46].

Считаем, что огромное влияние на становление и развитие государственной социальной политики в МВД России оказала реформа, связанная с либерализаци-

ей цен, которая была проведена в первой половине 1990-х гг.

Рыночный механизм хозяйствования построен на соотношении спроса и предложения, на свободном определении цен на товары и услуги. В связи с этим при переходе России к рыночным отношениям встал вопрос о необходимости проведения реформы ценообразования, или либерализации цен. Предполагалось,

что реализация данной реформы будет способствовать достижению финансовой стабильности и макроэкономического равновесия в государстве, сокращению де-

фицита государственного бюджета, снижению уровня инфляции, укреплению

227

курса национальной валюты. Между тем на начальном этапе реформирования ре-

зультаты этой реформы оказались резко отрицательными. В ситуации всеобщего дефицита продукции цены выросли не 5 раз, как планировалось при разработке мероприятий по реформированию, а в 10 раз, а к концу 1992 года – в 100-150 раз.

Денежные сбережения и вклады населения были обесценены. Размеры индекса-

ции заработной платы, стипендий, пенсий, пособий и других выплат социального характера работникам предприятий существенно отставали от темпов роста цен на товары и услуги. Выплаты заработной платы, пенсий, пособий постоянно за-

держивались, причем зачастую на длительный период времени (от полугода и больше). Правовые акты о социальной защите граждан в основном принимались

«задним числом» и не успевали за темпами роста инфляции. Обозначенные в нормативной базе социальные гарантии не были обеспечены бюджетным финан-

сированием. Курс рубля резко упал, в стране произошла гиперинфляция. В итоге меры по либерализации цен привели к возникновению и масштабному разраста-

нию теневой экономики и выводу капитала из России за рубеж. Произошло резкое падение уровня жизни большей части граждан нашей страны, в первую очередь работников бюджетной сферы. Не стал исключением уровень жизни сотрудников ОВД, который резко снизился.

Данные, представленные в Приложении K, говорят о крайне низком уровне благосостояния сотрудников ОВД в 1992 году, на начальном этапе проведения реформы о либерализации цен. Об этом свидетельствует соотношение среднего размера денежного довольствия и величины прожиточного минимума трудоспо-

собного населения, а также величины средней номинальной начисленной зара-

ботной платы. В 1992 году указанные показатели находились на уровне 2,46 и

0,86 соответственно. Иными словами, уровень денежного довольствия большин-

ства сотрудников ОВД был ниже, чем размер средней заработной платы по стране. При этом, например, на свое денежное довольствие сотрудник ОВД мог приобрести всего 129 кг хлеба или 259 л молока. Для сравнения отметим, что в

2011 году, до проведения реформы о социальных гарантиях сотрудникам МВД России, сотрудник милиции на свое денежное довольствие мог приобрести 471 кг

228

хлеба или 656 л молока; в 2012 году, после повышения уровня денежного доволь-

ствия – 838 кг хлеба или 1249 л молока.

Если говорить о качестве жизни сотрудников ОВД, то, как пример можно привести соотношение цены на билет в театр и размера денежного довольствия. В 1992 году этот показатель составлял 0,36%. К 1995 году он увеличился и был ра-

вен 0,64%. На свое денежное довольствие сотрудник ОВД мог приобрести: в 1992

г. – 276 билетов в театр; в 1995 г. – 157 билетов. В 2011 году сотрудник милиции на свое денежное довольствие мог приобрести 62 билета в театр; в 2012 году –

107 билетов. Данные официальной статистики показывают, что в 1992 году цены на билет в театр были невысоки. Причем в 1992 году по сравнению с ценами на жизненно необходимые товары и услуги, в том числе продукты питания резкого повышения цен на билеты в театры не произошло. Однако сложившаяся ситуация

«выживания» не позволяла большей части населения, в том числе сотрудникам ОВД, повышать свой культурный уровень походами в театр.

Таким образом, либерализация цен стала ощутимым проявлением измене-

ний в экономике России первой половины 1990-х годов. Сегодня можно говорить о том, что в стратегии проведения социально-экономических преобразований, в

частности одномоментной либерализации цен, при определении целей и задач ре-

формирования не была принята во внимание взаимосвязь между развитием эко-

номики и уровнем жизни населения. Мероприятия государства в отношении со-

циальной защиты граждан сводились к стихийному и спонтанному реагированию на постоянно меняющиеся социально-экономические условия и обострение соци-

альной напряженности в обществе, а также к ее адаптации к складывающейся си-

туации. В итоге, с одной стороны, тенденцией первой половины 1990-х гг. было усиление патернализма государства, выразившееся в принятии нормативных пра-

вовых актов, дававших права на различные социальные льготы и компенсации. С

другой стороны, реальным итогом проведения такой социально-экономической политики стала невозможность государства в полном объеме выполнять свои со-

циальные обязательства. Государство не смогло дать гражданам социальные ин-

ституты, позволяющие противостоять последствиям длительного структурного

229

кризиса, не создало стимулы к активизации экономического потенциала населе-

ния. Однако именно в этот период на передний план выдвинулись вопросы, каса-

ющиеся экономической безопасности. Сложившаяся ситуация способствовала ак-

тивизации научных исследований российских ученых и принятию нормативных правовых актов в этом направлении прежде всего с целью стабилизировать ситу-

ацию и вывести Россию из кризиса на путь устойчивого развития.

Важнейшее значение для развития социальной политики в органах внутрен-

них дел имела крупномасштабная реформа о монетизации льгот 2005 года, в ходе которой большая часть льгот была заменена денежными выплатами и компенса-

циями.

Предоставление льгот определенным группам граждан, имеющих заслуги перед государством, имело широкое распространение в СССР. Вместе с этим си-

стема льгот в том виде, в котором она существовала в начале 2000-х годов, была сформирована еще в 1990-х годах, в разгар либеральных реформ. В условиях ги-

перинфляции, деиндустриализации экономики и, как следствие, массовой безра-

ботицы и резкого снижения уровня жизни населения, введение натуральных льгот рассматривалось как возможный выход из сложившейся ситуации. В результате льготы превратились в механизм поддержания минимального уровня благососто-

яния и инструмент социальной поддержки российских граждан.

В первой половине 2000-х гг. экономика России стала постепенно стабили-

зироваться, начали складываться предпосылки к формированию тенденции ее ро-

ста, появились бюджетный профицит и Стабилизационный фонд. В результате на повестке дня встали вопросы о необходимости дальнейшего развития рыночных отношений и необходимости проведения социально-экономических реформ.

Анализ ситуации, связанной с предоставлением гражданам льгот и компен-

саций, позволяет говорить о том, что к началу 2000-х годов у российской системы социальных льгот было несколько недостатков [326, c. 49–50].

1. Завышенный объем социальных обязательств государства, не сопостави-

мый уровню социально-экономического развития страны. Существующие соци-

альные льготы и социальные гарантии не были обеспечены достаточным финан-

230

сированием из средств бюджетов, также как не были сбалансированы обязатель-

ства и средства, имеющиеся в распоряжении государства.

2. Несовершенство законодательной базы, отсутствие обоснованных, ясных принципов, критериев и стандартов предоставления социальных выплат и льгот,

адекватных уровню развития экономики, а также уровню жизни населения. Право на получение различных льгот было установлено на основании неоднородной нормативной правовой базы и по видам льгот, и по категориям их получателей. С 1991 года нормативные правовые акты принимались бессистемно, зачастую «зад-

ним числом» и в большинстве случаев не содержали четких механизмов реализа-

ции предоставляемых гражданам прав.

3. Некачественное и несвоевременное исполнение законодательных актов.

Такая ситуация складывалась вследствие отсутствия достаточного объема бюд-

жетных средств на выполнение положений действующего законодательства,

наличия огромного количества нормативных правовых документов, которые не-

редко противоречили друг другу, неурегулированности вопросов об исполнителях нормативных правовых актов.

4. Множество видов и форм социальных выплат и льгот, а также категорий их получателей, отсутствие системы персонального учета граждан, получающих льготы. Ярким примером может служить льгота на проезд общественным транс-

портом для отдельных категорий граждан.

5. Непрозрачность системы социальной защиты. Развитие системы социаль-

ных льгот шло по пути усложнения. Вводились новые категории получателей и виды льгот, изменялись порядок, условия и правила их предоставления.

6. Распыление бюджетных средств из-за чрезмерной доступности и легко-

сти получения льгот. Отдельные категории граждан получали социальные льготы по нескольким основаниям в течение длительного периода времени без оценки необходимости в этом. В итоге происходило снижение эффективности этих льгот для получателей.

7. Стимулирование нецелевых расходов бюджета. Нередко граждане поль-

зовались льготами при отсутствии нуждаемости в них.