Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

191

по 31.12.2011 г. размеры должностных окладов сотрудников ОВД были увеличе-

ны в 2 раза, окладов по специальным званиям – в 2,9 раза (Приложение D). Уве-

личение, также как и на предыдущих этапах, проводилось путем установления новых окладов и индексации действующих. Наряду с этим были и отличия от первого и второго этапов развития государственной социальной политики в ОВД:

– мероприятия по индексации окладов денежного содержания стали регу-

лярными;

–должностные оклады и оклады по специальным званиям увеличивались одновременно;

–размеры коэффициентов индексации стали одинаковыми как для долж-

ностных окладов, так и для окладов по специальным званиям (за исключением декабря 2007 г.);

– величина повышения размеров должностных окладов фактически была аналогична уровню инфляции.

1.2. Увеличение размеров дополнительных выплат в составе денежного довольствия, введение новых видов выплат. С 1 января 2005 года повысился размер надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы (с 70% до 120%). При этом для сотрудников ОВД, проживающих в гг. Москве и Санкт-Петербурге, в Московской и Ленинградской областях размер данной надбавки был установлен в увеличенных размерах: до 200% оклада – рядовому и младшему начальствующему составу; до 160% оклада – среднему и старшему начальствующему составу; до 130% оклада – высшему начальствующему составу.

Увеличение было осуществлено с целью компенсации отдельных видов от-

мененных льгот, в том числе льготы по оплате проезда общественным транспор-

том, а также льготы по уплате земельного налога и налога на имущество физиче-

ских лиц. При этом отдельные категории сотрудников ОВД, которым до 1 января

2005 года данная надбавка не выплачивалась (например, курсанты), получили право на ее установление. Для таких категорий сотрудников надбавка за слож-

ность, напряженность и специальный режим службы включала в себя только ком-

пенсационную часть, но могла быть установлена в максимальных размерах.

192

Следует отметить, что компенсация расходов путем увеличения размеров одной из уже существующих надбавок нарушает экономическую природу допол-

нительных выплат и надбавок. Надбавка за сложность, напряженность и специ-

альный режим службы должна выплачиваться только за выполнение сотрудником определенных должностных обязанностей. Более того, указанная надбавка была установлена в процентном отношении к величине должностного оклада. В ре-

зультате оказалось, что с учетом компенсации расходов сотрудников на проезд,

расходов на уплату земельного налога и налога на имущество сложность и напряженность работы младшего начальствующего состава (в %), зачастую были гораздо выше, чем у среднего и старшего начальствующего состава. Причем практика показала, что установление определенного размера данной надбавки не-

редко носило «формальный» или «заданный» характер. Надбавка устанавливалась всем сотрудникам подразделений органов внутренних дел в максимальных, сред-

них или определенных размерах. При этом не учитывалась отдаленность прожи-

вания сотрудников от места службы, а также сложность выполняемых обязанно-

стей и напряженность службы [333, c. 18]. Наряду с этим за период действия этой надбавки (7 лет) так и не были разработаны порядок и правила расчета составля-

ющих ее частей, перечень условий, при которых надбавка в целом или отдельные ее части могли быть увеличены, снижены или исключены.

Также в 2006-2007 гг. были повышены размеры других дополнительных выплат, в том числе надбавки за ученую степень и ученое звание, надбавки за ра-

боту со сведениями, составляющими государственную тайну, надбавки к долж-

ностному окладу за стаж работы в структурных подразделениях по защите госу-

дарственной тайны.

1.3. Введение дополнительных выплат отдельным категориям сотруд-

ников. Как уже отмечалось, в начале 2005 года были отменены ранее действовав-

шие льготы и выплаты. Это мероприятие было одним из наиболее масштабных в ходе проведения реформы о монетизации льгот. Однако государством были пред-

приняты определённые меры по недопущению снижения уровня жизни сотрудни-

ков ОВД. Так, с 1 марта 2005 г. в целях совершенствования системы оплаты труда

193

сотрудников ОВД была введена новая дополнительная выплата – ежемесячное денежное поощрение (Далее – ЕДП), которое устанавливалось в размере одного должностного оклада и выплачивалось всем категориям сотрудников вплоть до 31

декабря 2011 года.

В дальнейшем начиная с 2007 года практика введения дополнительных вы-

плат отдельным категориям сотрудников стала активно развиваться. Например, с 1 января 2007 года было введено положение о том, что фонды денежного доволь-

ствия должны формироваться исходя из установленной предельной штатной чис-

ленности сотрудников. При этом руководителям федеральных органов исполни-

тельной власти было предоставлено право самостоятельно принимать решения о сокращении численности сотрудников. Денежные средства, выделенные на де-

нежное довольствие и оставшиеся в распоряжении подразделений МВД России вследствие их высвобождения в результате сокращения штатов, разрешалось ис-

пользовать на выплату премий по результатам службы.

Также с 1 января 2009 года были установлены значительные (до 40 тысяч рублей) ежемесячные дополнительные выплаты руководителям органов (подраз-

делений) внутренних дел – начальникам (заместителям начальников) от горрайор-

гана милиции до ГУ МВД России по федеральному округу. Одновременно с этим руководителям органов внутренних дел было предоставлено право устанавливать аналогичные дополнительные ежемесячные стимулирующие выплаты сотрудни-

кам ОВД подчиненных подразделений, содержащихся за счет средств федераль-

ного бюджета. Максимальный размер такой выплаты был органичен размерами от

8 000 до 32 000 рублей в месяц. Вместе с этим помимо плюсов, заключавшихся в дополнительном стимулировании руководящего состава ОВД, эта система допол-

нительного поощрения имела и минусы, в том числе:

– данную выплату получали сотрудники подразделений ОВД, финансируе-

мых из федерального бюджета, а сотрудники подразделений, содержащихся за счет местных бюджетов, права на получение этой выплаты не имели;

– новая дополнительная выплата распространялась только на сотрудников,

занимавших должности не ниже заместителя начальника отделения, а в отдель-

194

ных подразделениях не ниже заместителя руководителя, на другие категории должностей эта выплата не распространялась;

– в указанную категорию для получения дополнительных выплат не вошли руководители подразделений, обеспечивающих деятельность ОВД.

1.4. Систематизация законодательства о денежном довольствии в ор-

ганах внутренних дел. За 10 лет действия Положения о денежном довольствии сотрудников ОВД, утвержденного приказом МВД России № 750, в него неоднократно были внесены изменения и дополнения. В результате к концу 2009 года это Положение стало трудным в применении, содержало множество отсылочных статей. Иногда нормативные правовые акты, принятые в ходе реформ 2002 и 2005 годов, а также в 2007-2009 гг. – в период активного формирования законодательства о дополнительных выплатах, входящих в состав денежного довольствия, – противоречили друг другу.

В конце 2009 года был принят новый приказ МВД России № 960 [98], который объединил в себе большое количество нормативных правовых актов, регулирующих вопросы установления отдельных дополнительных выплат, систематизировал и привел в соответствие нормативную правовую базу об оплате труда сотрудников МВД России. Однако уже во второй половине 2000-х гг. стало ясно,

что структура денежного довольствия громоздка, отличается огромным количеством дополнительных выплат и компенсаций, число которых ежегодно растет, а размеры изменяются. В результате удельный вес должностного оклада с каждым годом уменьшается. Такая ситуация:

1) влечет за собой нарушение экономической природы должностного окла-

да;

2)ставит в разные условия сотрудников, проходящих службу в разных подразделениях одного ведомства, и выполняющих равнозначные задачи;

3)усложняет деятельность финансовых служб при исчислении денежного довольствия;

4)провоцирует увеличение количества судебных исков;

5)способствует переходу сотрудников из одного подразделения органов

195

внутренних дел в другое, создавая большую текучесть кадров; 6) снижает качество выполняемой работы, создавая нестабильную рабочую

обстановку.

В связи с этим во второй половине 2000-х гг. «силовыми» ведомствами бы-

ла начата работа по разработке законопроекта об изменении структуры денежного довольствия, в том числе за счет увеличения окладов денежного содержания в со-

ставе денежного довольствия и укрупнения дополнительных выплат с последую-

щим включением их в должностной оклад и оклад по специальному званию.

2. Введение новых компенсационных выплат, повышение размеров суще-

ствующих компенсационных выплат. Хотелось бы отдельно остановиться на компенсации за наем жилых помещений сотрудниками ОВД, не имеющими жилья для постоянного проживания. Эта компенсация была введена в 1992 году Поло-

жением о службе в органах внутренних дел РФ. В 2005-2011 гг. размеры данной компенсации были существенно увеличены. С 1 января 2005 года указанная де-

нежная компенсация для сотрудников, проживающих в г. Москве и г. Санкт-

Петербурге, была установлена в размере до 1 500 рублей. С 1 января 2009 года размер компенсации повысился в десять раз – до 15 000 рублей (Приложение E).

Вместе с этим анализ показывает, что даже после увеличения размеров указанной выплаты в 2005 г. и 2009 г. ее уровень не соответствовал реальной стоимости аренды жилья. Из Приложения F видно, что, например, в 2008 году цены на арен-

ду жилья были выше, чем размеры компенсации за наем жилых помещений, по-

вышенной с 2009 года. В дальнейшем из-за отсутствия индексации этой выплаты разница между размерами компенсации и стоимостью аренды жилья ежегодно увеличивалась.

Также с 1 января 2005 г. была введена новая компенсационная выплата – пособие на содержание детей, посещающих государственные и муниципальные детские дошкольные учреждения. Размер пособия равнялся части платы, взимае-

мой с родителей за содержание детей, превышающей минимальный размер опла-

ты труда, установленный законодательством и применяемый для урегулирования оплаты труда [93]. С 1 января 2008 года порядок расчета указанного пособия су-

196

щественно изменился. Размеры пособия увеличились [96]. Пособие стало выплачиваться в размере разницы между платой, взимаемой с родителей за содержание детей в государственных и муниципальных детских дошкольных учреждениях и установленной Законом РФ «Об образовании» [5], и компенсацией части родительской платы. Иными словами, начиная с 1 января 2008 года расходы на содержание детей в муниципальных детских дошкольных учреждениях сотрудникам МВД России фактически возмещались в полном объеме [295, с. 430].

3.Отмена ранее предоставляемых льгот. Мероприятия по отмене льгот не стали новшеством в развитии государственной социальной политики в органах внутренних дел. Еще в 2002 году с вступлением в действие Федерального закона

№78-ФЗ был отменен ряд льгот. Но вместе с тем в 2002-2003 гг. одновременно с проведением указанных мероприятий были в 2-2,5 раза увеличены размеры окладов денежного содержания и, соответственно, существенно повысились размеры денежного довольствия. Следовательно, отмена льгот 2002 года не повлекла за собой существенного ухудшения материального положения сотрудников ОВД.

Иная ситуация сложилась в 2005 году. Наиболее сильно на ухудшение материального положения сотрудников ОВД повлияла отмена права на бесплатный проезд общественными видами транспорта и перевод льготы по бесплатному проезду в форму надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы. На первоначальном этапе проведения этой реформы не произошло адекватной замены отмененной льготы, и материальное положение сотрудников ОВД ухудшилось, даже при условии повышения размера надбавки за сложность, напряженность и специальный режим службы. Причем усугубило ситуацию отсутствие индексации окладов денежного содержания в 2004-2005 гг., резкое повышение тарифов на услуги общественного транспорта, а также существенное отставание индексации окладов денежного содержания в 1990-х гг.

4.Медицинское обеспечение, страхование и образование. В 2005-2011 гг. существенных изменений в части медицинского обеспечения, страхования и получения образования в системе МВД России по сравнению с 1990-ми гг. и первой половиной 2000-х гг. не было. Тем не менее некоторые преобразования все-таки

197

произошли.

Так, с 1 января 2005 года вступили в силу новые правила:

–оказания медицинской помощи (медицинского обслуживания) сотрудникам ОВД, а также лицам, уволенным со службы из ОВД;

–оказания медицинской помощи (медицинского обслуживания) членам семей отдельных категорий сотрудников ОВД;

–возмещения учреждениям государственной (муниципальной) системы здравоохранения расходов на оказание медицинской помощи сотрудникам ОВД;

–предоставления путевок на санаторно-курортное лечение отдельным категориям сотрудников ОВД;

–осуществления выплаты на проведение оздоровительного отдыха детей сотрудников некоторых федеральных органов исполнительной власти, ставших инвалидами вследствие травмы, погибших (умерших), пропавших без вести при исполнении (служебных) обязанностей.

Также была введена новая компенсация – выплата денежных средств для оплаты стоимости путевок детей школьного возраста (до 15 лет включительно) в организации отдыха и оздоровления детей продолжительностью до 24 дней. В течение 2005-2011 гг. размеры данной выплаты повысились с 3 500 рублей до 10 800 рублей на одного ребенка. За семь лет действия этой компенсации ее размер увеличился в 3,09 раза. Самое большое увеличение было 2006 году – в 2,06 раза, на начальном этапе реализации законодательства о монетизации льгот, когда реальное материальное положение сотрудников ОВД резко ухудшилось и потребовалось принятие срочных мер для изменения сложившейся ситуации. В дальнейшем наблюдается стабильная динамика увеличения размера данной выплаты в соответствии с уровнем инфляции и повышением цен на товары и услуги (Приложение G).

5. Жилищное обеспечение сотрудников ОВД осуществлялось по ряду основных направлений.

5.1. Реализация положений Федерального закона № 122-ФЗ, исключавших положения, в соответствии с которыми:

198

1) органы исполнительной власти и органы местного самоуправления имели право продавать жилье сотрудникам милиции в собственность за 50% его стоимо-

сти;

2) за сотрудниками, срок службы которых в милиции составлял не менее 20

лет, после увольнения сохранялось право на льготную покупку жилья; 3) в случае гибели сотрудника милиции в связи с осуществлением служеб-

ной деятельности для семьи погибшего сотрудника было сохранено право на по-

лучение отдельной квартиры или дома на тех основаниях, которые были опреде-

лены при постановке на учет.

Приведенный перечень показывает, что фактически все льготы в отношении жилищного обеспечения различных категорий сотрудников милиции и членов их семей, введенные в начале 1990-х гг. и действовавшие на протяжении почти пят-

надцати лет, были отменены. Давая оценку этому мероприятию с позиций разви-

тия государственной социальной политики в органах внутренних дел, можно ска-

зать, что оно явилось логическим продолжением социальной реформы 2002 года.

Основной целью ее проведения являлась необходимость дальнейшего развития рыночных отношений в России, в частности, за счет перевода неденежных форм обеспечения в денежную форму, сокращения льгот и льготных категорий граж-

дан. Тем не менее, анализируя последствия реализации этого мероприятия можно говорить о продолжении тенденции постепенного сокращения социальных обяза-

тельств государства по отношению к сотрудникам милиции.

5.2. В 2005-2011 гг. продолжалось действие подпрограммы «Государствен-

ные жилищные сертификаты», осуществляемой в рамках Федеральной целевой программы «Жилище», которая распространяла свое действие на сотрудников ОВД, увольняемых на пенсию и проходящих службу на момент выхода на пенсию в подразделениях ОВД, содержащихся за счет средств федерального бюджета.

Основной проблемой при реализации данного направления жилищной политики в ОВД было несоответствие фактической стоимости государственного жилищного сертификата реальной стоимости 1 кв. метра общей площади жилого помещения.

Также проблема заключалась в методике расчета стоимости государственного

199

жилищного сертификата, утвержденной Государственным комитетом РФ по строительству и жилищно-коммунальному комплексу. Принцип привлечения собственных или заемных средств граждан реализовывался не в полной мере. В программе «Государственные жилищные сертификаты» не были разработаны механизмы, позволяющие владельцам сертификатов воспользоваться банковским кредитом, в том числе ипотечным. В итоге в связи с отсутствием денежных средств и невозможностью привлечения кредитов банков для приобретения жилья большинство владельцев сертификатов приобретало жилые помещения, площадь которых была ниже социальной нормы общей площади жилья (исходя из этой нормы определяется размер безвозмездной субсидии). В положениях программы отсутствовала возможность приобретать строящееся жилье, а также использовать средства субсидии для строительства индивидуального жилого дома. Программой предусматривались ограниченные сроки действия сертификата, что в сложных условиях его обналичивания и затянутых сроков прохождения документов от момента оформления сертификата до его реализации создавало серьезные проблемы

сприобретением жилья.

5.3.В 2005-2011 гг. продолжал свое действие институт жилищного субсидирования сотрудников милиции, проходивших службу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, которое осуществлялось в соответствии с принятым еще в 2002 г. Федеральным законом № 125-ФЗ [18]. Вместе с этим в 2011 г. изменился механизм расчета размера жилищных субсидий. Вместо средней рыночной стоимости одного квадратного метра жилья, действующей в определенном регионе, за основу был взят норматив стоимости одного квадратного метра общей площади жилого помещения по Российской Федерации.

6. Пенсионное обеспечение. Принятие Федерального закона № 122-ФЗ стало новым этапом в развитии системы пенсионного обеспечения сотрудников ОВД. В отношении пенсионеров МВД России произошли следующие основные изменения:

1)исключено положение о праве на льготную покупку жилья;

2)исключено положение об освобождении от уплаты земельного налога и

200

налога на имущество физических лиц; 3) введено положение том, что сотрудники ОВД, уволенные со службы по

достижении ими предельного возраста пребывания на службе (по состоянию здо-

ровья, в связи с организационно-штатными мероприятиями), имеющие общую продолжительность службы 20 лет и более, приобретали право на денежную ком-

пенсацию в размере фактически уплаченных ими земельного налога и налога на имущество физических лиц.

Данные Приложения H говорят о снижении коэффициента замещения пен-

сией утраченного заработка в 2005-2011 гг. Если в 2004 г. уровень этого показате-

ля был равен 0,29, то начиная с 2005 г. его значение резко упало. Так, в 2005-2006

гг. уровень коэффициента замещения составлял 0,2; в 2007-2011 гг. – 0,21. Такая ситуация связана с увеличением размеров надбавок и введением новых дополни-

тельных выплат, включаемых в состав денежного довольствия и не учитываемых при исчислении пенсий. Причем при расчете денежного довольствия и, следова-

тельно, коэффициента замещения мы учитывали только дополнительные надбав-

ки, которые выплачивались практически всем категориям сотрудников ОВД, и не учитывали такие выплаты, как, например, юридическая надбавка, надбавка за знание иностранных языков, премии за счет экономии фонда оплаты труда и т. д.

В этом случае размер коэффициента замещения был бы еще ниже. Также начиная с 2009 г. стало снижаться соотношение уровня назначенных пенсий и прожиточ-

ного минимума пенсионера. Если в 2008 г. этот показатель был равен 1,47, в 2009

г. – 1,45, то к 2011 г. его значение упало до уровня 1,29. Подобная ситуация сло-

жилась из-за того, что в 2010 году размеры окладов денежного содержания не ин-

дексировались, а прожиточный минимум пенсионера индексировался регулярно.

Более того, величина индексации прожиточного минимума пенсионера отлича-

лась от величины индексации должностных окладов и окладов по специальным званиям сотрудников ОВД и, следовательно, пенсий. Так, в 2006 г. размер индек-

сации пенсий составил 15% по отношению к 2005 г., размер индексации прожи-

точного минимума пенсионера – 11,7%; в 2009 году (по отношению к 2008 г.) – 8,5% и 10,2% соответственно.