Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

91

Сегодня идея социального государства заключается в правовом упорядоче-

нии жизни общества с опорой на принципы гуманизма, выполнение комплекса социально-защитных функций, создание условий для развития гражданского об-

щества [236, c. 158]. Безусловным подтверждением этой идеи являются положе-

ния Конституции Российской Федерации.

В статье 6 Конституции Российской Федерации указано, что: «Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Это предопределяет формирование в России государственной социальной политики,

соответствующей концепции социального государства, с четко выраженными це-

лями, задачами, приоритетами, направлениями социально-экономического разви-

тия, системой социальных гарантий и социальной защиты, эффективным ком-

плексом методов, механизмов, инструментов, институтов, ресурсов и средств по их реализации. В статье 7 Конституции Российской Федерации приведен пере-

чень социальных обязательств российского государства, к которым относятся охрана труда и здоровья граждан, установление гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечение государственной поддержки семьи, материн-

ства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых людей, развитие системы соци-

альных служб, установление государственных пособий, пенсий и иных гарантий социальной защиты населения. В связи с этим очевидно, что основной целью Рос-

сийского государства при формировании и реализации социальной политики яв-

ляется обеспечение эффективной социальной защищенности граждан, достойного уровня и качества жизни, их повышение, а также проведение государственной по-

литики, направленной на стабильное, устойчивое и успешное долгосрочное соци-

ально-экономическое развитие Российской Федерации.

При исследовании сущности понятия «социальная политика» мы проанали-

зировали обширный перечень научных публикаций. В результате проведенного анализа можно сделать следующие принципиальные выводы [340, c. 46–48].

1. Содержание категории «социальная политика» у разных специалистов отличается друг от друга (Приложение П).

92

Одни исследователи, раскрывая сущность социальной политики, связывают ее с деятельностью государства и других институтов. Так, например, Г. А. Ахинов и С. В. Калашников считают, что «социальную политику можно определить как деятельность государства и других общественных институтов, направленную на прогрессивное развитие социальной сферы, совершенствование условий, образа и качества жизни людей, обеспечение определенной части их жизненных потребно-

стей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защи-

ты» [127, c.5].

Другие ученые полагают, что социальная политика – это система или ком-

плекс государственных мер и мероприятий. Например, И. П. Николаева отмечает,

что «социальная политика – это комплекс мер государства по обеспечению соци-

альной защиты человека, поддержанию определенного статуса различных соци-

альных групп и созданию условий для всестороннего развития человека и обще-

ства» [274, c. 499].

Третьи определяют социальную политику как взаимодействие и взаимоот-

ношение социальных групп, сообществ, социальных институтов, классов. Так, Н.

А. Волгин утверждает, что «социальная политика – это взаимоотношение основ-

ных элементов социальной структуры общества (классов, социальных групп,

общностей) по поводу сохранения и изменения социального положения населения в целом и составляющих его классов, слоев, общностей» [243, c. 24].

Для четвертых социальная политика выступает как система социально-

экономических отношений. Например, А. А. Кочетков полагает, что «социальная политика – это система экономических отношений, обеспечивающая каждому члену общества гарантии определенного уровня жизни, минимально необходимо-

го для развития и использования его способностей (трудовых, предприниматель-

ских, личностных) и обеспечивающая его при утрате этих способностей (старики,

больные, инвалиды, дети)» [188, c. 387].

Таким образом, можно сделать вывод, что социальная политика – это струк-

турно сложное и многокомпонентное явление. При этом в каждом из приведен-

ных выше подходов, во-первых, нет существенных противоречий, и, во-вторых,

93

имеется определенное позитивное начало. Важно, в каком контексте исследуются вопросы, касающиеся социальной политики. Так, например, нельзя отрицать, что социальная политика представляет собой систему социально-экономических, ор-

ганизационно-правовых, методологических, информационных и т. п. отношений между ее субъектами и объектами. В тоже время социальная политика является деятельностью государства, направленной на обеспечение, регулирование, стаби-

лизацию, управление и развитие социально-экономических процессов и отноше-

ний в стране, повышение благосостояния и качества жизни граждан.

2. Зачастую ученые (отечественные и зарубежные) рассматривают социаль-

ную политику как фактор экономического роста и развития и отводят ей весомую роль при проведении экономической политики.

Немецкий экономист и социолог В. Зомбарт отмечал, что «под социальной политикой мы понимаем такие мероприятия экономической политики, которые имеют своей целью или следствием сохранение, содействие развитию или уни-

чтожение, подавление определенной экономической системы или ее составных частей» [175, c. 61].

Немецкий экономист В. Ойкен полагал, что социальную политику, учиты-

вая ее суть, нельзя рассматривать как отдельное приложение к экономической по-

литике. Она должна быть прежде всего политикой экономического порядка [217].

Немецкий государственный деятель и экономист Л. Эрхард считал, что ключевой идеей проведения экономических преобразований является принцип социальной ориентации рынка и достижение высокого уровня благосостояния для всех слоев населения. Обеспечение высокого жизни для всех слоев населения объективно необходимо, поскольку оно выступает материальной основой форми-

рования высококвалифицированных кадров для народного хозяйства [276, c. 13].

При этом, по его мнению, социальная ориентация рынка предполагает усиление государственного регулирования всех сфер общества, прежде всего экономиче-

ской, и что социального развития не может быть без экономического прогресса.

Схожее мнение в отношении экономической сущности социальной полити-

ки существует в научных трудах шведского экономиста Г. Мюрдаля, который

94

считал, что успех макроэкономики неразрывно связан с решением социально-

экономических проблем [206].

Позиция английского экономиста Дж. М. Кейнса основана на важности ре-

гулирования социально-экономических процессов государством, в том числе в части роста заработной платы, снижения уровня бедности, уменьшения диффе-

ренциации доходов и обеспечения социальных гарантий [180; 181].

Многие отечественные ученые исследуют социальную политику, также принимая во внимание, а нередко опираясь, на ее экономическое содержание.

Например, Т. М. Апостолова и Н. Р. Косевич считают, что «социальную по-

литику можно определить как целенаправленную деятельность государства,

ставящую своей целью смягчение противоречий между участниками экономиче-

ских (рыночных) отношений и предотвращение социальных конфликтов» [126, c. 23].

И. П. Денисова полагает, что «социальная политика – это система отноше-

ний, возникающих между социальными субъектами по реализации основных це-

лей общества, выражающихся в формировании и присвоении социальных потреб-

ностей, зависящих от этапа и приоритетов экономического развития» [167, c. 24].

3. Анализ зарубежных и отечественных научных источников говорит о том,

что среди мнений специалистов нет единства в том, кому принадлежит приоритет в проведении социальной политики: государству или обществу.

Зарубежные специалисты нередко рассматривают социальную политику прежде всего как функцию общества, рынка, но не государства.

Так, А. Смит считал, что «невидимая рука» рынка способна ликвидировать противоречия, возникающие в ходе социальных реформ, а вмешательство госу-

дарства в этот процесс может нарушить естественный ход событий [238].

В «Словаре социальной работы» Р. Баркера приведено следующее опреде-

ление: «Социальная политика – это деятельность и принцип общества, формиру-

ющие способ, при помощи которого оно вмешивается и регулирует отношения между индивидами, группами, общинами, социальными учреждениями. Эти принципы и действия являются результатом обычаев и ценностей общества и в

95

большей степени определяют распределение ресурсов и уровень благосостояния его людей» [130, c. 38].

Российские ученые, как правило, главную роль в проведении социальной политики отводят государству, а общество в лице общественных организаций и институтов ставят на второе место. Это очевидно, ведь социальная политика ши-

роко используется в государственном строительстве и государственном управле-

нии. Она является важнейшей и неотъемлемой частью деятельности современного российского государства и неразрывно связана с его целями, задачами, приорите-

тами и направлениями развития.

Например, Е. Ш. Гонтмахер считает, что «под социальной политикой следу-

ет понимать действия государства (центра и субъектов Федерации) в социальной сфере, соотнесенные с определенной целью и конкретными особенностями исто-

рического этапа развития страны, подкрепляемые организационно, финансово и пропагандистски в расчете на определенные конечные результаты» [489, c. 19].

П. В. Савченко полагает, что «социальная политика – совокупность разно-

уровневых воздействий на жизнедеятельность различных групп населения в целях повышения уровня и качества их жизни, создания благоприятных условий для са-

мореализации и развития человека. Ведущим субъектом социальной политики яв-

ляется государство, другими ее субъектами выступают общественные некоммер-

ческие организации гражданского общества и бизнес» [211, c. 621].

Между тем, несмотря на различия в определении понятия социальной поли-

тики и ее сущности у специалистов разных отраслей науки, а также отечествен-

ных и зарубежных ученых главенствующим является представление о необходи-

мости сознательного управления социально-экономическими процессами, о важ-

ности разработки и реализации социальных программ и повышения уровня и ка-

чества жизни различных социальных групп [431]. Принимая во внимание позиции различных специалистов и множественность определений категории «социальная политика», можно сделать вывод, что социальная политика – это многогранный процесс, сложное, многоуровневое, комплексное, системное и динамично разви-

вающееся явление. Важнейшей задачей социальной политики является создание

97

сильные стороны. Это связано со стратегическими целями и задачами, реализуе-

мыми тем или иным государством, развитостью экономической системы страны,

характером социальных ожиданий.

Российскими исследователями составлена совокупность критериев, по ко-

торым с учетом обширного мирового опыта осуществляется классификация мо-

делей социальной политики. На наш взгляд, эта совокупность признаков точно и полно отражает принадлежность проводимой социальной политики в государстве к той или иной модели. К этим критериям относятся:

– место социальной политики среди национальных приоритетов государ-

ства;

–распределение социальных функций между государством, гражданским обществом и предпринимательским сектором;

–масштабы государственного сектора в экономике страны, которые опре-

деляются как объемами перераспределяемого ВВП, так и долей населения, заня-

того в государственном секторе;

– особенности национальной политики – определение целей, задач и ин-

струментов социальной политики в зависимости от отношения государства к эко-

номическим и социальным проблемам (например, к объемам бюджетного финан-

сирования на социальные цели); форме и структуре предоставления социальных услуг (через государственные или частные организации и учреждения); доле со-

циального страхования в общих расходах бюджета на социальные нужды; адрес-

ности социальной политики; дифференциации социального обеспечения населе-

ния по группам риска и профессиональным группам; степени защищенности граждан от стихийных рыночных сил; объему социальных гарантий, предоставля-

емых разным категориям населения [167, c. 44–45; 511, c. 100].

Исследование существующих моделей говорит о том, что ключевую роль в отнесении проводимой социальной политики к той или иной модели играет сте-

пень участия государства в решении социальных проблем. При этом традиционно в качестве двух полюсов выделяют либеральную и социал-демократическую мо-

дели. Первая модель исходит из того, что государство должно принимать мини-

98

мальное участие в решении социальных проблем. Вторая модель признает необ-

ходимым обязательство государства обеспечить определенный минимальный со-

циальный стандарт благосостояния как право гражданина. Как справедливо отме-

чает С. Г. Дембицкий в своей работе, «либеральный проект развития государства предусматривает передачу большей части социальных услуг и социальной защи-

ты на откуп частному сектору, возлагая на частную инициативу задачу компенса-

ции социальных «перекосов» экономического развития. В свою очередь, согласно позиции сторонников развития социального государства, задачей последнего яв-

ляется повышение своей ответственности перед гражданами за ложащиеся на их плечи тяготы экономических реформ и рыночной неустойчивости» [493, c. 281].

Вместе с этим, как показывают научные исследования и практика, в чистом виде ни одна из сложившихся моделей не существует.

Если говорить о Российской Федерации, то отечественная модель социаль-

ной политики как правило рассматривается вне общепринятых классификаций.

Специалисты отмечают, что «для России с ее гипертрофированной ролью госу-

дарства как основного субъекта социальной политики абсолютно неприемлемы характерные для либеральной модели минимизация вмешательства государства в социальную сферу, жесткое разделение ответственности за решение различных социальных проблем между разными уровнями власти и возложение максимума ответственности за их благополучие на самих граждан» [461]. Наряду с этим с начала 1990-х гг. учеными выделяются два этапа развития социальной политики в России, представляющих реализацию различных социальных моделей: патерна-

листскую модель, характерную для первой половины 1990-х гг., и адресную соци-

альную систему, пришедшую на смену первой модели. Тем не менее, по мнению ученых, фактически весь период экономических преобразований в России рефор-

мирование социальной политики осуществлялось в рамках либеральной идеоло-

гии [461]. Например, Е. Н. Сочнева полагает, что «Россия либеральная страна с

«мягким» государственным регулированием» [511, c. 145]. Однако, учитывая приведенную выше совокупность критериев, с помощью которых может быть классифицирована модель социальной политики государства, полагаем, что нель-

99

зя однозначно утверждать, что в России осуществляется либеральная социальная политика.

В 2008 году Президент Российской Федерации В. В. Путин обозначил век-

тор российской социальной политики, которая должна реализоваться в будущем.

По словам В. В. Путина, в современных условиях для того, чтобы обеспечить ди-

намичное, опережающее движение России вперед, нужно активно переходить к качественно новой социальной политике – политике социального развития. Ее со-

держание гораздо шире, чем просто выплаты пособий и финансирование соци-

альных учреждений. Речь идет о формировании современной социальной среды вокруг человека, работающей на улучшение его здоровья, образования, жилья,

условий труда, повышение конкурентоспособности и доходов [355].

Курс на социальное развитие предполагает достижение устойчивого повы-

шения благосостояния населения, динамичного развития экономики и социальной сферы, дальнейший экономический рост и в итоге реализацию национальных ин-

тересов российского государства и общества, обеспечение и повышение нацио-

нальной безопасности. Достичь этих целей возможно только при условии высокой степени участия государства, при его главенствующей роли в решении социаль-

ных вопросов. При этом сегодня для достижения параметров долгосрочного устойчивого социально-экономического развития важным является повышение эффективности реализации поставленных социальных задач, особенно учитывая современную непростую социально-экономическую ситуацию и ее ухудшение в последние несколько лет.

Раскрыть экономическое содержание социальной политики можно через си-

стему ее функций. С их помощью обеспечивается достижение ключевой задачи социальной политики современного государства – гармонизация общественных отношений и управление социально-экономическим развитием государства и об-

щества [143, c. 20–21].

Учеными выделяется ряд функций социальной политики, анализ, обобще-

ние и систематизация которых позволяют говорить о том, что важнейшими из них являются:

100

1. Обеспечение социальной устойчивости и стабильности общества. Соци-

альная структура общества должна быть настолько устойчивой, чтобы имелась возможность выдержать и внутренние и внешние опасности ее разрушения. Вме-

сте с этим эта структура должна быть способна обеспечить качественное обнов-

ление путем реформ и преобразований.

2.Обеспечение государством и обществом адекватного уровня социальной защиты граждан, качества их жизни.

3.Формирование такой системы распределения и перераспределения эко-

номических ресурсов государства, которая бы максимально полно и эффективно решала социальные проблемы граждан. От эффективности распределения эконо-

мических ресурсов в значительной степени зависят материальные условия жизни,

возможности решения социальных проблем различных слоев населения.

4. Обеспечение экономической безопасности в социальной сфере, которая, с

одной стороны, рассматривается как возможность граждан удовлетворить свои потребности, с другой стороны, должна сочетать в себе общественные и индиви-

дуальные интересы. Она достигается тогда, когда обеспечивается адекватный уровень благосостояния, отражающий степень удовлетворения материальных и духовных потребностей человека. Этот уровень складывается из нескольких со-

ставных частей: размера реальных доходов на душу населения; объема потребля-

емых благ и используемых услуг; доступности образования, медицинского обес-

печения; наличия развитой системы социального страхования; обеспеченности жильем; уровня пенсионного обеспечения и т. д.

5. Управление социальными процессами с целью повышения эффективно-

сти реализации социальной политики. Эффективная реализация социальной поли-

тики должна включать в себя правовые, организационные и финансовые меха-

низмы [126, c. 29; 167, c. 30–31; 243, c. 39–41].

Приведенный перечень функций социальной политики показывает, что каждая из них может быть эффективно и полноценно реализована только в том случае, если имеет под собой устойчивую экономическую почву.

Безусловно, социальная политика имеет довольно широкую сферу примене-