Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

161

тики в МВД России, ее роль в обеспечении экономической безопасности, полага-

ем, что инструменты ее формирования и реализации могут быть объединены в следующие группы:

–регулирование доходов (в отношении оплаты труда и стимулирования профессиональной деятельности сотрудников);

–стимулирование результатов работы (в отношении стимулирования про-

фессиональной деятельности сотрудников);

– обеспечение социальных гарантий, установленных государством, их раз-

витие (в отношении оплаты труда, медицинского, жилищного, пенсионного обес-

печения, страхования, образования);

–управление рисками, связанными с профессиональной деятельностью (в

отношении медицинского обеспечения и страхования);

–управление бюджетными расходами, повышение их эффективности (в от-

ношении использования бюджетных ресурсов, направляемых на социальные цели в МВД России).

Анализ научных исследований показывает, что в настоящее время к меха-

низмам формирования и реализации социальной политики относятся различные явления, процессы, совокупность мер и мероприятий и т.п., в том числе социаль-

ная защита, социальное обеспечение, страхование, обеспечение социальных га-

рантий, социальное льготирование, индексация заработной платы, ипотечное кре-

дитование, жилищное субсидирование, законодательные акты, государственные программы, национальные проекты, механизм финансирования, механизм финан-

сового контроля и т.п. [507; 510; 511; 518]. Исходя из приведенных примеров группировки этих механизмов социальной политики или отдельных ее направле-

ний следующие: финансово-экономические механизмы; нормативно-правовые механизмы; организационные механизмы; регулирующие механизмы и т.д.

Как показывает обзор научных публикаций нередко одни и те же экономи-

ческие категории рассматриваются, например, как инструменты и как механизмы социальной политики. С такой позицией можно согласиться, но с учетом опреде-

ленных условий. Так, добровольное социальное страхование выступает как прием

162

или инструмент, с помощью которого возможно добиться определенных резуль-

татов. При этом добровольное социальное страхование является механизмом реа-

лизации социальной политики. Основная цель применения этого механизма также заключается в достижении определенной цели – в снижении неблагоприятных по-

следствий при наступлении страхового случая. Но применяя понятие «механизм»,

необходимо учитывать, что эта категория имеет определенную структуру, вклю-

чающую в себя совокупность элементов, звеньев, блоков, их взаимосвязи и зави-

симости, порядок их работы и т. д. Таким образом, все зависит от того, в каком контексте, для достижения каких целей и для решения каких задач исследования используются эти понятия.

В связи со сказанным важно обозначить основные составные части меха-

низмов формирования и реализации государственной социальной политики в ОВД. Полагаем, что в обобщенном виде указанные механизмы должны включать в себя: субъекты, объекты, управленческое, научное, экономическое, финансовое,

нормативное правовое, организационное, методическое, информационное обеспе-

чение, а также контроль за исполнением запланированных мероприятий (Рисунок

25).

Неотъемлемой составной частью того или иного механизма формирования и реализации государственной социальной политики в ОВД должны быть субъек-

ты, которые приводят этот механизм в действие и объекты, на которых направле-

но это действие. В контексте целей государственной социальной политики в МВД России, к главному субъекту механизмов ее формирования и реализации относит-

ся государство в лице органов государственной власти, в первую очередь МВД России, а также другие организации (государственные и частные) в части их ка-

сающейся. К объектам относятся сотрудники ОВД и/или члены их семей.

Рисунок 25 демонстрирует, что прежде всего необходимо принятие управ-

ленческого решения по вопросу разработки и введения в действие того или иного механизма. Данное решение должно быть взвешенным и приниматься на основа-

нии взаимосвязанных научных, экономических, финансовых проработок вопроса

(на основе анализа, оценки, экономического обоснования социально-

163

экономической ситуации, прогнозов ее развития, приоритетов обеспечения эко-

номической безопасности, финансовых возможностей государства, уровня кри-

минализации экономики, ее динамики и прогнозов и т.п.) и в итоге выбора наилучшего варианта решения вопроса, удовлетворяющего заданным требовани-

ям.

Субъекты

Управленческое обеспечение

Нормативное правовое обеспечение

Контроль

Объекты

Рисунок 25 – Типовая структура механизмов формирования и реализации государственной социальной политики в органах внутренних дел (составные части и их взаимосвязи)

Управленческое сопровождение должно осуществляться в течение всего пе-

риода формирования и реализации механизма. Далее на базе имеющихся научных исследований и исследований, проводимых по заданию органов государственной власти, экономических расчетов и обоснований, финансовых возможностей госу-

дарства, действующей законодательной базы, существующей практики решения подобных вопросов, осуществляется закрепление в нормативных правовых доку-

ментах положений о возможности применения механизма, организации его функ-

ционирования, сроков, порядка, правил и условий применения и т. п. Затем на ос-

нове действующих и принятых нормативных правовых актов осуществляется реа-

164

лизация механизма, в том числе: организационное обеспечение (организация ка-

чественного и своевременного исполнения решения о применении механизма,

проведение разъяснительной работы по вопросам реализации механизма и т. п.),

методическое обеспечение (разработка методик, методических рекомендаций,

правил, инструкций по реализации механизма и т. п.) и информационное обеспе-

чение (организация публичного доступа к открытой информации о применении механизма, к аналитическим отчетам о процессе его реализации и т.п.). Разработ-

ка методического сопровождения реализации механизма должна учитывать фи-

нансовые возможности для его реализации. При организационном сопровождении и информационном обеспечении должны учитываться финансовые показатели,

отражающие возможности применения механизма. Реализация механизма должна включать проведение контрольных мероприятий, в том числе в части правильно-

сти осуществления расчетов, своевременности реализации положений действую-

щего законодательства, эффективности и целевого характера расходования средств бюджета, правильности и своевременности отражения в учетной и отчет-

ной документации данных и финансовых результатов по исполнению мероприя-

тий по реализации механизма.

Таким образом, роль государственной социальной политики в органах внут-

ренних дел и методологии ее формирования и реализации в обеспечении эконо-

мической безопасности обобщена на Рисунке 26.

Дальнейшее развитие государственной социальной политики в МВД Рос-

сии, необходимое для повышения и укрепления экономической безопасности, ба-

зирующиеся на методологическом подходе, позволяет осуществить:

–разработку четко выстроенной системы ее развития;

–совершенствование применяемых и разработку новых методов, механиз-

мов и инструментов ее формирования и реализации, способствующих повыше-

нию эффективности социальной защиты сотрудников, результатов и эффективно-

сти правоохранительной деятельности;

– повышение эффективности использования бюджетного финансирования,

выделяемого МВД России на социальные цели;

166

исключительное значение данной концепции для общества и государства, для дальнейшего развития Российской Федерации, для повышения уровня и укрепле-

ния экономической безопасности. Между тем на сегодняшний день сложились предпосылки для создания на государственном уровне целостной системы мер,

обеспечивающей социальную защиту сотрудников органов внутренних дел, ори-

ентированной на долгосрочную перспективу. Более того, разработка Концепции имеет особое значение для повышения уровня и качества жизни сотрудников ОВД до стандартов среднего класса.

Выводы по второй главе

1. Социальная политика является многоуровневым, но в то же время це-

лостным феноменом. Ключевая роль в ее формировании и реализации принадле-

жит государству. Экономическая сущность социальной политики выражается в том, что результаты и последствия решения социальных проблем отражаются на экономическом положении государства и человека. При грамотном использова-

нии институтов, методов, механизмов и инструментов социальной политики обеспечивается экономический рост, а также устойчивое социально-

экономическое развитие.

2. Социальная политика занимает центральное место в системе обеспечения экономической безопасности. Упадок экономики напрямую связан с угрозами экономической безопасности в социальной сфере. Напротив, достойный уровень жизни граждан обеспечивает стабильное социально-экономическое развитие страны, а рост уровня благосостояния и качества жизни населения является важ-

нейшим национальным интересом государства.

3. Государственная социальная политика в ОВД, с одной стороны, является составной частью общегосударственной социальной политики, поэтому она должна развиваться в рамках ключевых целей и задач, направлений и приорите-

тов долгосрочного социально-экономического развития государства; с другой стороны, она является самостоятельным институтом государственного регулиро-

вания, имеет свои цели, задачи, принципы и направления проведения, а также

167

определенную специфику, которая напрямую отражает особенности правоохра-

нительной деятельности в ОВД, важность и сложность профессиональных задач,

возлагаемых государством на МВД России. По этой причине формирование и ре-

ализация социальной политики в ОВД – это прерогатива государства, и именно государству отводится главная роль в развитии и совершенствовании социальной политики в ОВД.

4. От эффективности государственной социальной политики в МВД России зависят уровень благосостояния и социальной защищенности сотрудников, каче-

ство их жизни. При этом государственную социальную политику в ОВД также следует рассматривать как мощный инструмент, оказывающий воздействие на ре-

зультаты правоохранительной деятельности. Более того, от эффективности прове-

дения этой политики зависит экономность и целевой характер использования бюджетных средств, направляемых на ее реализацию. В итоге от продуманности государственной социальной политики в МВД России зависит состояние эконо-

мической безопасности и возможность ее укрепления.

5. Дальнейшее развитие и совершенствование государственной социальной политики в ОВД должно носить комплексный и системный характер, а также быть основано на методологическом подходе к вопросам ее формирования и реа-

лизации. Методология должна включать: обозначение целей, задач, принципов,

специфики и направлений проведения; систематизацию этапов эволюции; анализ реализации в ходе административных, социально-экономических реформ; выяв-

ление тенденций и закономерностей развития; обобщение опыта реализации со-

циальной политики в правоохранительных органах зарубежных стран; разработку системы методов, механизмов и инструментов дальнейшего формирования и реа-

лизации этой политики, оценку их эффективности.

168

ГЛАВА 3. ФАКТОРЫ, ОКАЗЫВАЮЩИЕ ВЛИЯНИЕ НА ФОРМИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

3.1.Этапы становления и развития государственной социальной

политики в органах внутренних дел

Социально-экономические итоги проведения государственной социальной политики в МВД России на предыдущих этапах ее развития оказывают суще-

ственное влияние на решение вопросов о методах, механизмах и инструментах ее дальнейшего формирования и реализации. Анализ государственной социальной политики, проводимой в ОВД, во-первых, во времени, во-вторых, под влиянием реформ, как метод исследования позволит выделить основные направления ее эволюции, проследить закономерности и тенденции развития, оценить социально-

экономические результаты проводимых преобразований, обосновать продуман-

ность государственной социальной политики в органах внутренних дел, проана-

лизировать ее стратегическую составляющую. В итоге оценка плюсов и минусов государственной социальной политики в ОВД даст возможность обозначить при-

оритеты и направления ее дальнейшего развития и совершенствования в интере-

сах обеспечения экономической безопасности.

Ретроспективный анализ проведения государственной социальной политики

ворганах внутренних дел, начиная с момента становления рыночных отношений

вРоссии, позволяет выделить четыре этапа, на каждом из которых ставились и решались определенные социально-экономические задачи: I этап – 1991-2001 гг.;

II этап – 2002-2004 гг.; III этап – 2005-2011 гг.; IV этап – 2012 г. – по настоящее время [142, c. 54–63].

Первый этап – 1991-2001 гг. [442]

В первой половине 1990-х гг. в отношении сотрудников ОВД был принят ряд основополагающих нормативных правовых документов, которые регулирова-

ли вопросы их социальной защиты, в том числе Закон РФ «О милиции» [4], По-

ложение о службе в органах внутренних дел РФ [57], Закон РФ о пенсионном обеспечении лиц, проходивших службу в ОВД [8].

169

Основные направления проводимой тогда государственной социальной по-

литики в ОВД были следующими [330, с. 9-20].

1. Развитие системы оплаты труда.

1.1. Унификация законодательства об оплате труда сотрудников пра-

воохранительных органов. В конце 1991 г. в интересах повышения эффективно-

сти работы правоохранительных органов РСФСР, устранения необоснованного различия в оплате труда работников этих структур и сохранения кадрового соста-

ва была введена в действие единая система оплаты труда сотрудников правоохра-

нительных органов [56]. Прежде всего был унифицирован подход к вопросам установления должностных окладов во всех правоохранительных органах. Было унифицировано следующее: структура оплаты труда, виды и размеры дополни-

тельных выплат; механизм установления размеров окладов денежного содержа-

ния; принципы централизованного социального обеспечения; виды, размеры и порядок выплаты отдельных компенсаций и пособий, не входящих в состав де-

нежного довольствия; направления и порядок использования экономии фонда оплаты труда. В основу был положен механизм увязки должностных окладов с величиной минимальной оплаты труда по стране. Наряду с этим кратность долж-

ностных окладов работников в различных правоохранительных органов по отно-

шению к минимальной заработной плате в РСФСР была разной и устанавливалась исходя из функций и выполняемых задач того или иного правоохранительного ведомства.

Анализ показывает, что указанные меры так и не позволили улучшить уро-

вень благосостояния сотрудников милиции, прежде всего в связи с резкими тем-

пами роста инфляции. Более того, данный механизм унификации законодатель-

ства об оплате труда во всех правоохранительных органах так и не получил эф-

фективной реализации. Отсутствовал единый подход к размерам, порядку и усло-

виям назначения доплат, надбавок и компенсаций. Нередко принимаемые норма-

тивные правовые акты противоречили друг другу. Это обусловило существенные различия в размерах оплаты служебной деятельности сотрудников, проходивших службу в различных правоохранительных органах, а также внутри одного ведом-

170

ства, но в различных подразделениях. Такая ситуация способствовала снижению заинтересованности при выполнении должностных обязанностей, провоцировала перетекание кадров из органов внутренних дел в другие правоохранительные ор-

ганы и в результате влекла за собой снижение эффективности правоохранитель-

ной деятельности.

1.2. Повышение должностных окладов и окладов по специальным звани-

ям. В 1990-х гг. основной целью повышения должностных окладов и окладов по специальным званиям являлось поддержание определенного уровня жизни со-

трудников в кризисных условиях рыночных реформ. Повышение окладов денеж-

ного содержания проводилось двумя способами:

1)путем индексации действующих окладов денежного содержания;

2)путем установления новых окладов денежного содержания.

Методы установления размеров должностных окладов также были разными.

В начале 1990-х гг. должностные оклады устанавливались в кратности к размерам минимальной заработной платы. Например, вилка должностных окладов старшего оперуполномоченного ГУВД в г. Москве устанавливалась в диапазоне 6,7-7,2

размеров минимальной заработной платы и в январе 1992 г. составляла 2291,4–

2462,4 руб.; инспектора управления в автономных округах, городах, районах – в

диапазоне 5,2–5,7 размеров минимальной заработной платы и равнялась 1778,4–

1949,4 руб. В дальнейшем должностные оклады стали устанавливаться в абсо-

лютных величинах.

В этот период попытки сгладить последствия неконтролируемой инфляции,

стабилизировать ситуацию для сохранения достигнутого уровня жизни сотрудни-

ков милиции осуществлялись путем стихийного повышения денежного доволь-

ствия, проводившегося на фоне катастрофического отсутствия бюджетных средств. Стихия наблюдается и в частоте повышений окладов денежного содер-

жания в течение года, и в размерах коэффициентов индексации. Так, если в 1992-

1995 гг. проводилось по несколько индексаций в год, то в 1996, 1997 и 2001 гг.

индексаций не было вообще. Размеры повышений окладов денежного содержания также были разными. Причем иногда должностные оклады и оклады по специаль-