Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

101

ния и затрагивает самые различные стороны жизни людей. Для того чтобы более содержательно раскрыть ее экономическую сущность, необходимо также выде-

лить направления ее проведения. Считаем, что основными направлениями соци-

альной политики, наиболее точно отражающими ее экономическую сущность, яв-

ляются:

1. политика в сфере доходов населения (уровень жизни граждан, прожиточ-

ный минимум, потребительская корзина и др.);

2.политика в сфере оплаты труда (оплата труда, занятость населения и др.);

3.политика в сфере социального страхования;

4.социальная защита и социальная поддержка малообеспеченных и нетру-

доспособных граждан (пенсионное обеспечение, социальные гарантии, социаль-

ная поддержка инвалидов и др.); 5. развитие отраслей социальной сферы (образование, здравоохранение и

др.);

6. политика в области современной инфраструктуры (ЖКХ, транспорт и

др.).

Перечень основных направлений социальной политики демонстрирует, что все они нацелены на решение социальных задач. Но вместе с этим приведенный перечень также показывает, что социальную политику следует рассматривать как важнейший инструмент достижения экономического роста государства, так как благодаря грамотной и продуманной социальной политике создаются условия для максимально полного и эффективного использования человеческих ресурсов.

В этом контексте отдельного внимания заслуживает анализ экономической сущности социальной политики через концепцию человеческого капитала, явля-

ющегося одним из важнейших видов экономических ресурсов.

Авторы теории человеческого капитала Т. Шульц и Г. Беккер обосновали эффективность вложений в человеческий капитал и сформулировали экономиче-

ский подход к человеческому поведению. Идея концепции человеческого капита-

ла состоит в том, что вложения в человека (образование, медицинское обеспече-

ние, страхование и т. п.) ведут к росту производительности труда и соответствен-

102

но его доходов, образуя тем самым кумулятивный эффект. В итоге человеческий капитал является интенсивным производительным фактором экономического раз-

вития. Благодаря теории человеческого капитала вложения в человека стали рас-

сматриваться как источник экономического роста.

В современных условиях важность вложений в человеческий капитал, а

также необходимость совершенствования социальной политики в целом подчер-

кивается в важнейших государственных документах – ежегодных посланиях Пре-

зидента РФ Федеральному Собранию РФ, прогнозах, программах и планах соци-

ально-экономического развития Российской Федерации.

Например, долгосрочный прогноз развития Российской Федерации, в том числе в области социальной политики, был определен в Послании Президента РФ Федеральному собранию в 2007 году. В Послании отмечено, что для эффективно-

го экономического и социального роста прежде всего необходимы инвестиции в человеческий капитал. Послание Президента РФ 2009 года обозначило дальней-

шую стратегию развития государства в условиях мирового финансово-

экономического кризиса. Предлагаемые в Послании меры в области социальной политики базировались на следующей идеологии: создание «умной» экономики,

выполнение государством своих социальных обязательств в полном объеме, из-

менение качества жизни граждан, переориентация отечественной экономики на реальные потребности людей. В Послании Президента РФ 2014 года вопросам дальнейшего социального развития России, прежде всего образования и здраво-

охранения, посвящен отдельный блок. В Послании Президента РФ 2016 года ос-

новной акцент сделан на социальных вопросах, на необходимости развития чело-

веческого капитала. В Послании отмечено, что сбережение людей, умножение че-

ловеческого капитала как главного богатства России являются смыслом проведе-

ния российской социальной политики.

В Стратегии-2020 в качестве основных стратегических ориентиров соци-

ально-экономического развития государства на долгосрочную перспективу опре-

делены переход к инновационному социально ориентированному типу экономи-

ческого развития, достижение высоких стандартов благосостояния народа и каче-

103

ства социальной среды, снижение социальной поляризации, увеличение доли среднего класса, развитие человеческого потенциала. Это означает достижение высоких стандартов личной безопасности, доступности образования и здраво-

охранения требуемого качества, необходимого уровня обеспеченности жильем.

Как уже отмечалось, в настоящее время в условиях новых экономических и социальных вызовов и угроз положения Стратегии-2020 и других программных документов устарели и требуют серьезных корректировок. Между тем, централь-

ная идея о необходимости формирования новой модели социально-

экономической политики (модели социального развития) в настоящее время не потеряла своей значимости и должна служить целевым ориентиром обеспечения национальных интересов и дальнейшего устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации. Это влечет за собой необходимость создания новых институтов, механизмов и инструментов ее формирования и реализации.

Ключевыми направлениями политики социального развития должны быть повы-

шение уровня жизни российских граждан, эффективности вложений в человече-

ский капитал, а также формирование в России среднего класса.

Обобщая результаты анализа о сущности социальной политики, можно сде-

лать вывод, что в ее границы включается довольно обширный круг вопросов жиз-

недеятельности граждан, общества, государства. Социальная политика является, с

одной стороны, многоуровневым, с другой стороны, целостным феноменом. Эко-

номическая сущность социальной политики заключается в том, что:

– любые решения социальных проблем, а также последствия проведения социальной политики в конечном итоге отражаются на экономическом положе-

нии государства и человека;

– реализация социальной политики сводится к вопросам финансирования социальной сферы, к распределению и перераспределению ресурсов государства,

доходов между уровнями бюджетной системы, отдельными слоями и группами;

– грамотно проводимая социальная политика имеет положительный эконо-

мический эффект;

– посредством эффективного использования институтов, методов, механиз-

104

мов и инструментов социальной политики обеспечивается экономический рост

государства;

–социальная политика является индикатором социально-экономического развития государства;

–от эффективности методов, механизмов и инструментов формирования и реализации социальной политики зависит уровень преступности и криминализа-

ции социально-экономических отношений в государстве.

Вышеперечисленные характеристики экономической сущности социальной политики наглядно демонстрируют ее огромное влияние на экономическую без-

опасность и ее важнейшее значение в системе обеспечения экономической без-

опасности. Упадок экономики напрямую связан с такими угрозами экономиче-

ской безопасности, как резкая дифференциация доходов населения, рост числен-

ности населения, живущей за чертой бедности, усиление криминализации соци-

ально-экономических отношений. Низкий уровень благосостояния и качества жизни граждан, нищета, увеличение масштабов безработицы способны спровоци-

ровать рост преступности, прежде всего преступности экономической направлен-

ности, привести к разрастанию теневого сектора экономики, оказать негативное воздействие на темпы экономического роста. Напротив, рост благосостояния лю-

дей и качества их жизни, эффективно развивающиеся системы здравоохранения,

образования, жилищно-коммунального хозяйства, высокий уровень пенсионного обеспечения и его совершенствование, являются ключевыми факторами и осно-

вой успешного социально-экономического развития государства.

2.2. Специфика государственной социальной политики в органах внутренних дел

Государственная социальная политика в органах внутренних дел (Далее – государственная социальная политика в органах внутренних дел, государственная социальная политика в ОВД, государственная социальная политика в МВД Рос-

сии), являясь составной частью общегосударственной социальной политики, име-

ет свои особенности и специфику. Это накладывает отпечаток на разработку си-

105

стемы методов, механизмов, инструментов и в целом методологию ее формирова-

ния и реализации, нацеленных на повышение эффективности этой политики,

обеспечение и укрепление экономической безопасности.

В научной литературе разграничиваются понятия «социальная политика» и «государственная социальная политика». Так, например, коллектив авторов учеб-

ного пособия «Государственная и муниципальная социальная политика» [162, c. 15-16, 22–23] полагает, что «когда говорят о государственной социальной полити-

ке, … то имеется в виду явление иного рода, нежели социальная политика в об-

ществе. Речь во всех подобных случаях идет о характеристиках социально-

политического поведения того или иного субъекта социальной политики. В этом контексте под государственной социальной политикой подразумевается деятель-

ность властных субъектов на поприще социальной политики. В социально-

политических действиях государства есть своя внутренняя логика, закономерно-

сти, свое содержание, обусловленное целями и задачами (обязанностями, функци-

ями) власти в обществе, конкретно исторические формы, продиктованные сло-

жившейся социокультурой, накопленным опытом, обстоятельствами и влияния-

ми».

Б. В. Ракитский, один из авторов толкового словаря «Социальная полити-

ка», отмечает, что среди субъектов социальной политики «ключевая роль принад-

лежит государству. Эта роль настолько значительна в любом обществе, что в со-

ставе социальной политики правомерно выделяется сфера государственной соци-

альной политики» [246, c. 285].

Г. А. Ахинов и С. В. Калашников дают следующее определение: «Государ-

ственная социальная политика – это действия государства в социальной сфере,

преследующие определенные цели, соотнесенные с конкретно-историческими об-

стоятельствами, подкрепленные необходимыми организационными и пропаган-

дистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитанные на определенные социальные результаты» [127, c. 7].

Очевидно, что конечный результат реализации государственной социальной политики достигается не только деятельностью государства и его институтов, но

106

и иных субъектов, которые проводят социальную политику, в той или иной сте-

пени совпадающую с целями и задачами государственной социальной политики.

Тем не менее, ключевая роль в проведении государственной социальной политики принадлежит именно государству, так как другие субъекты социальной политики выступают как институты достижения поставленных государством целей и функ-

ционируют в рамках, обозначенных государством [127, c. 5]. И государство, про-

водя социальную политику, должно нести социальные обязательства перед опре-

деленными категориями граждан и гарантировать им социальную защиту и стан-

дарты жизни, адекватные социально-экономическому развитию страны.

Главная роль в формировании и реализации социальной политики в МВД России принадлежит государству, поэтому в данном случае можно говорить о государственной социальной политике. Действительно, сотрудники ОВД непо-

средственно работают на государство, реализуют его специфичные функции, яв-

ляются представителями государства в гражданском обществе. При этом для со-

трудников ОВД государством законодательно установлен ряд объективных огра-

ничений, не позволяющих им, например, заниматься предпринимательской дея-

тельностью, работать по совместительству в других организациях (за исключени-

ем научной, преподавательской и иной творческой деятельности). Следовательно,

самообеспечение и самостоятельная социальная защита для сотрудников ОВД яв-

ляются малодоступными. В итоге денежное довольствие является практически единственным источником средств существования. Более того, нередко выполне-

ние правоохранительных задач связано с повышенными нагрузками, риском для жизни и здоровья сотрудников. По этой причине обратная связь государства в форме проведения социальной политики применительно к сотрудникам ОВД вполне естественна, закономерна и оправдана.

Следует отметить, что термин «государственная социальная политика в ор-

ганах внутренних дел» не имеет широкого распространения. Вместе с этим такая политика является особым социальным институтом, востребованным государ-

ством. В этой связи необходимо дать определение этому понятию.

Опираясь на проведенный анализ содержания понятия «социальная полити-

107

ка», ее экономическую сущность, положения действующего законодательства о социальных гарантиях сотрудникам полиции, роль социальных факторов в систе-

ме обеспечения экономической безопасности, совокупность индикаторов эконо-

мической безопасности в социальной сфере полагаем, что под государственной социальной политикой в органах внутренних дел в контексте экономической без-

опасности следует понимать целенаправленную деятельность государства по со-

циальной защите сотрудников органов внутренних дел и членов их семей, обес-

печивающую поддержание и повышение уровня их благосостояния и качества жизни в соответствии с уровнем развития экономики и социальной сферы, прио-

ритетами и направлениями общегосударственной социально-экономической по-

литики, целями, задачами и спецификой правоохранительной деятельности в ор-

ганах внутренних дел, создающую условия для всестороннего развития сотрудни-

ков и успешного выполнения ими профессиональных обязанностей [148, c. 78– 79].

Под социальной защитой сотрудников органов внутренних дел мы понима-

ем комплекс проводимых государством целенаправленных мероприятий эконо-

мического, правового, организационного, методологического и информационного характера по формированию и реализации законодательно закрепленных соци-

альных гарантий, обеспечивающих сотрудникам соблюдение их социальных прав.

Под социальными гарантиями сотрудникам органов внутренних дел мы по-

нимаем законодательно закрепленные социальные обязательства государства пе-

ред сотрудниками органов внутренних дел по:

–недопущению ухудшения их материального положения;

–обеспечению их денежным довольствием в размере, позволяющем под-

держивать определенный уровень материального благосостояния;

– предоставлению им пособий, компенсаций и других денежных выплат в связи с прохождением службы в органах внутренних дел и увольнением со служ-

бы из органов внутренних дел;

–предоставлению отпусков;

–индексации денежного довольствия, пособий, компенсаций и других де-

108

нежных выплат в связи с прохождением службы в органах внутренних дел и увольнением со службы из органов внутренних дел в условиях инфляции;

–медицинскому обеспечению и санаторно-курортному лечению;

–обязательному государственному страхованию жизни и здоровья;

–государственному пенсионному обеспечению;

–жилищному и социально-бытовому обеспечению;

–профессиональному образованию.

Субъектом социальной политики в органах внутренних дел в первую оче-

редь выступает государство в лице законодательных и исполнительных органов власти, в том числе государственных министерств и ведомств, ориентированных на формирование, регулирование и реализацию социальной политики в МВД Рос-

сии. Также субъектами государственной социальной политики в органах внутрен-

них дел являются общественные организации и специализированные структуры, в

обязанности которых входит решение проблем социальной защиты сотрудников и членов их семей. Главным субъектом, на который государством возложены обя-

занности по реализации социальной политики в органах внутренних дел, является МВД России.

Если в масштабах государства объектом социальной политики можно назвать практически все население (с акцентом на социальную защиту малообес-

печенных категорий населения, инвалидов, детей-сирот, пенсионеров и т. д.,

иными словами, граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации) [126, c. 43–44], то в отношении органов внутренних дел объектом государственной соци-

альной политики являются следующие категории граждан:

–сотрудники органов внутренних дел;

–сотрудники органов внутренних дел – инвалиды;

–сотрудники органов внутренних дел – ветераны боевых действий;

–сотрудники органов внутренних дел, участвующие (участвовавшие) в кон-

тртеррористических операциях и обеспечивающие (обеспечивавшие) правопоря-

док и общественную безопасность на территории Северо-Кавказского региона

Российской Федерации;

109

– сотрудники органов внутренних дел, проходящие службу в районах Край-

него Севера, приравненных к ним местностях и других местностях с неблагоприят-

ными климатическими или экологическими условиями, в том числе отдаленных, в со-

ответствии с перечнями указанных районов и местностей;

–федеральные государственные гражданские служащие, занимающие штатные должности в подразделениях органов внутренних дел;

–работники из числа гражданского персонала, занимающие штатные долж-

ности в подразделениях органов внутренних дел;

–пенсионеры органов внутренних дел;

–сотрудники, уволившиеся из органов внутренних дел до достижения пре-

дельного возраста пребывания на службе и не имеющие права на назначение пен-

сии.

–члены семей сотрудников органов внутренних дел;

–члены семей пенсионеров органов внутренних дел;

–члены семей погибших сотрудников органов внутренних дел.

Выделение государственных служащих (к которым относятся сотрудники органов внутренних дел) в качестве специфичного объекта государственной соци-

альной политики осуществлено в ряде научных работ, в том числе в исследовани-

ях А. В. Кокшарова, В. М. Корякина, С. П. Матвеева, В. А. Титова. Например, А.

В. Кокшаров считает, что существует принципиальное отличие социальной защи-

ты государственных служащих и социальной защиты других трудоспособных граждан, которое заключается в том, что гражданин, занятый в гражданских структурах, работает «на себя», ради своих собственных интересов, в то время как государственный служащий, исполняя государственные функции, отчуждает себя в профессии, реализуя волю, цели и задачи государства, а не свои собственные.

Эти отличия также состоят в законодательных ограничениях прав и свобод. Таким образом, указанные обстоятельства, по мнению А. В. Кокшарова, позволяют сде-

лать вывод о том, что социальная защита государственных служащих должна включать в себя комплекс мер, направленных на компенсацию ограничений, объ-

ективно обусловленных характером деятельности, на реализацию социальных

110

ожиданий государственного служащего, которые легли в основу его профессио-

нального выбора, на нейтрализацию факторов, создающих препятствия для эф-

фективного выполнения служебных обязанностей [498, c. 14]. Мы поддерживаем данную точку зрения и считаем, что государственная социальная политика в от-

ношении государственных служащих имеет свои принципиальные отличия и должна реализовываться с учетом этих отличий. Однако полагаем, что государ-

ственная социальная политика, проводимая в отношении разных категорий госу-

дарственных служащих, также имеет свою специфику. Действительно, все кате-

гории государственных служащих выполняют государственные функции и реша-

ют государственные задачи. Разница заключается в видах, составе, сложности,

опасности этих функций и задач. Ни снижая значимости того или иного вида гос-

ударственной службы, отметим, что невозможно приравнять функции, выполняе-

мые государственными гражданскими служащими и функции, выполняемые со-

трудниками правоохранительных органов, которые в первую очередь связаны с противодействием преступности. Все это оказывает существенное влияние на це-

ли, задачи, направления проводимой государственной политики в этих структу-

рах. Более того, специфика профессиональной деятельности имеется в разных правоохранительных органах. Это также должно накладывать отпечаток на мето-

ды, механизмы и инструменты формирования и реализации государственной со-

циальной политики в этих государственных органах, особенно, учитывая ракурс проводимого исследования – необходимость повышения уровня и укрепления экономической безопасности.

Следует обратить внимание на то, что в МВД России проходят службу и ра-

ботают три категории персонала: сотрудники, имеющие специальные звания, фе-

деральные государственные гражданские служащие и работники из числа граж-

данского персонала. Каждая из этих категорий выполняет свои профессиональные задачи и имеет свои служебные обязанности. Однако деятельность всех трех кате-

горий персонала осуществляется во взаимосвязи и направлена на достижение об-

щей цели, на решение общих задач, возложенных на МВД России государством.

Эффективность правоохранительной деятельности в органах внутренних дел во