Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

171

ным званиям индексировались в разное время и в разных размерах. Более того, в начале 1990-х гг. наблюдалась ситуация, когда новые размеры окладов по специальным званиям вводились менее чем через полгода после введения предыдущих.

Так, Постановлением Правительства РФ от 27.01.1993 г. № 65 были установлены размеры окладов по специальным званиям с 01.01.1993 г., а Постановлением Правительства РФ от 19.04.1993 г. № 340 новые размеры окладов по специальным званиям вводились с 01.04.1993 г. При этом новые оклады были выше ранее действующих в среднем в 3,3-3,6 раза.

В 1992-2001 гг. коэффициенты увеличения размеров окладов денежного содержания значительно отставали от темпов роста инфляции (Приложение Ц).

Учитывая, что оклады денежного содержания были основой для исчисления надбавок и доплат, можно говорить о том, что уровень благосостояния сотрудников ОВД находился на критически низкой отметке и при этом ежегодно снижался. Если за рассматриваемый период уровень инфляции увеличился в 8660,518 раз, то размеры должностных окладов повысились лишь в 180,57 раза, а окладов по специальным званиям – в 2086,84 раза. В связи с этим очевидно, что в условиях резкого снижения уровня благосостояния граждан в первой половине 1990-х гг. рассматриваемое направление государственной социальной политики в МВД России было необходимым, но недостаточным и малоэффективным.

Более того, зачастую, особенно в первой половине 1990-х гг., принимаемые нормативные правовые акты по вопросам обеспечения денежным довольствием сотрудников ОВД вводились в действие «задним числом». Например, в Постановлении Правительства РФ № 65, принятом 27.01.1993 г., указана дата вступления в действие – 01.01.1993 г. Подобная ситуация являлась характерной чертой развития законодательства Российской Федерации конца ХХ века. Основная причина такой ситуации – непростое социально-экономическое положение в стране, которое усугублялось задолженностями по выплате денежного довольствия. В итоге с одной стороны, размеры денежного довольствия в течение года неоднократно повышались, с другой стороны, сотрудники ОВД денежное довольствие фактически не получали или получали уже обесцененные деньги.

172

Наряду со сказанным следует отметить, что социальные проблемы в орга-

нах внутренних дел всегда находились на контроле государства. Так, например, в 1997 году было принято решение о погашении задолженности по невыплате де-

нежного довольствия сотрудникам в размере 0,9 трлн рублей, в 2000 году – по по-

этапному погашению задолженности по денежной компенсации взамен продо-

вольственного пайка.

1.3. Введение дополнительных видов выплат. В течение 1992-2001 гг. бы-

ло принято огромное количество нормативных правовых актов, устанавливающих для сотрудников ОВД различные дополнительные надбавки, доплаты, а также по-

собия и компенсации. Особенностями данного направления государственной со-

циальной политики в ОВД являлось:

– предоставление права МВД России самостоятельно определять дополни-

тельные виды и размеры денежного довольствия;

–введение новых дополнительных выплат: надбавок и доплат;

–введение нового механизма установления дополнительных выплат;

–изменение размеров дополнительных выплат;

–введение дополнительных видов пособий и денежных компенсаций.

Таким образом, введение довольно обширного количества дополнительных выплат говорит о том, что на данном этапе развития социальной политики в ОВД присутствовала острая необходимость в корректировке негативных последствий экономического развития России и увеличении критически низкого уровня благо-

состояния данной профессиональной категории.

1.4. Систематизация законодательства о денежном довольствии. Си-

стематизацию нормативных правовых актов о порядке, условиях, правилах назна-

чения и выплаты окладов денежного содержания, надбавок, доплат и премий можно выделить как важнейшее направление государственной социальной поли-

тики в МВД России. Система денежного довольствия была упорядочена еще в

1993 г. Тем не менее огромное количество нормативных правовых документов,

регламентирующих порядок и условия установления новых дополнительных вы-

плат, изменения размеров существующих надбавок, доплат, компенсаций, при-

173

равнивания условий и правил отдельных выплат сотрудникам ОВД к законодательству об оплате труда сотрудников других ведомств к концу 1990-х гг. привело к необходимости систематизации и упорядочения законодательства о денежном довольствии в едином нормативном правовом документе. Таким нормативным правовым актом стало Положение о денежном довольствии сотрудников ОВД №

750 [89], вступившее в силу с 28.01.2000 г. Фактически этим документом были установлены система и структура оплаты труда сотрудников ОВД.

2. Введение системы социальных льгот. В начале 1990-х гг. количество социальных льгот для сотрудников ОВД было значительно расширено, а сами социальные льготы превратилась в систему социальной поддержки в условиях постоянно растущей инфляции и отсутствия бюджетных средств. Так, сотрудникам ОВД предоставлялись льготы: по бесплатному проезду в общественном транспорте; по 50% оплате коммунальных услуг и услуг за пользование телефоном и радио; при приобретении путевок в санаторно-курортные учреждения системы здравоохранения в случаях, если сотрудники не обеспечивались санаторно-

курортным лечением в медицинских учреждениях МВД России; при получении ссуд на индивидуальное кооперативное строительство, освоение садово-

огородных участков; по уплате подоходного и земельного налогов.

В течение 1992-2001 гг. льготы, предоставляемые сотрудникам ОВД, составляли в среднем от 15% до 30% размера их денежного довольствия, получаемого на руки (Приложение Ш). Указанные льготы, особенно те, которыми пользовались практически все сотрудники, причем ежемесячно – прежде всего льготы по оплате коммунальных услуг, по бесплатному проезду в транспорте – помогали повысить уровень их жизни.

Таким образом, предоставление льгот было довольно эффективной мерой повышения уровня материального обеспечения сотрудников ОВД. Причем предоставление льгот фактически не зависело от возможностей бюджета, в то время как ситуация в отношении денежного довольствия сопровождалась постоянными невыплатами и задержками.

3. Медицинское обеспечение. Право сотрудников ОВД на бесплатную ме-

174

дицинскую помощь было изначально закреплено, помимо Конституции Россий-

ской Федерации, в Законе «О милиции» и «Положении о службе в органах внут-

ренних дел…», которые вступили в силу еще в начале 1990-х гг.

Кроме того, право на обеспечение медицинской помощью в медицинских организациях системы МВД России предоставлялось сотрудникам, уволенным из МВД России с правом на пенсию и имеющим выслугу 20 лет и более (в том числе и в льготном исчислении), жене/мужу и проживающим совместно с ними несо-

вершеннолетними детьми. При этом указанным сотрудникам ежегодно выплачи-

валась денежная компенсация в размере средней стоимости путевки, а членам се-

мей – в размере 25% средней стоимости путевки независимо от того, приобретена путевка или нет. Сотрудникам, уволенным со службы в связи с выходом на пен-

сию, по сокращению штатов, по собственному желанию и направленным после госпитального лечения в санатории и дома отдыха МВД России для продолжения лечения, путевки предоставлялись бесплатно.

Еще одним способом снижения последствий неблагоприятного воздействия условий несения службы на состояние здоровья личного состава ОВД стали до-

полнительные льготы и дополнительные мероприятия по медицинскому обеспе-

чению отдельных категорий сотрудников. Так, сотрудникам, принимавшим уча-

стие в оперативных мероприятиях, сопряженных с риском для жизни и примене-

нием оружия, в иных экстремальных ситуациях с повышенной физической и пси-

хоэмоциональной нагрузкой, предоставлялись краткосрочные отпуска для оздо-

ровительного отдыха от 3 до 7 суток, возможно на неполный рабочий день.

В результате, еще в первых нормативных правовых документах о деятель-

ности милиции начала 1990-х гг. был обозначен ведомственный характер меди-

цинского обслуживания сотрудников и определено, что медицинское обеспечение сотрудников МВД России основывается на их медицинском сопровождении как в период прохождения службы, так и по выходу на пенсию. Эти положения не яв-

лялись новшеством для российской системы МВД России. Российские органы внутренних дел унаследовали организацию системы здравоохранения МВД Рос-

сии, действовавшую в советский период. Тем не менее, если говорить о приорите-

175

тах социальной политики в ОВД, то следует отметить, что законодательное за-

крепление положений о медицинском обеспечении сотрудников милиции стало важнейшим направлением социальной политики, реализуемой в МВД России, в

начале 1990-х гг.

Одной из наиболее существенных проблем в отношении медицинского об-

служивания в МВД России в 1990-е гг. можно считать критически низкие объемы финансирования. Это оказывало огромное негативное воздействие не только на состояние материально-технической базы учреждений системы здравоохранения МВД России, но и на уровень благосостояния медицинского персонала, что влек-

ло за собой увольнение квалифицированных специалистов. В 1990-е гг. стали по-

являться коммерческие медицинские центры, спрос на платные услуги в стране вырос, поэтому увольнения медицинских работников из системы здравоохране-

ния МВД России стали носить массовый характер. В результате такая ситуация повлекла за собой снижение профессионального медицинского обслуживания в органах внутренних дел.

4. Страхование. Гарантии по страхованию жизни и здоровья сотрудников российской милиции были закреплены в основных законах: «О милиции» и «По-

ложении о службе в органах внутренних дел…», принятых в первой половине

1990-х гг. Основной целью введения обязательного страхования сотрудников

«силовых» структур стала необходимость усиления их социальной защиты со стороны государства. Данными законами было закреплено положение о том, что обязательному государственному личному страхованию подлежат все сотрудники милиции.

Нормативными правовыми документами было определено три страховых случая, при наступлении которых выплачивались денежные суммы: гибель

(смерть) сотрудника, наступление инвалидности, получение увечья. В законода-

тельстве также были прописаны положения о возмещении ущерба, причиненного имуществу сотрудника милиции и его близких родственников в связи со служеб-

ной деятельностью сотрудника милиции. В соответствии с Законом «О милиции» ущерб должен быть возмещен в полном объеме с последующим взысканием этой

176

суммы с виновных лиц.

Интересным представляется следующий момент. Приказом МВД России от 31.05.1993 г. № 260 [88] были определены условия и порядок выплаты единовременных пособий, денежных компенсаций и сумм в возмещение материального ущерба сотрудникам милиции, а также членам их семей и иждивенцам. В данном приказе разъяснялось, какие выплаты, входящие в состав денежного содержания,

необходимо учитывать при расчете единовременных сумм. К расчету принимались все регулярные выплаты за исключением разовых. Таким образом, сотрудник при невозможности в дальнейшем проходить службу в ОВД либо продолжать трудовую деятельность в гражданской организации или члены семьи погибшего сотрудника были фактически обеспечены таким уровнем жизни, который они имели до наступления страхового случая. В конце 1999 года была утверждена новая Инструкция о порядке возмещения ущерба в случае гибели (смерти) или причинения увечья сотруднику ОВД, а также ущерба, причиненного имуществу сотрудника или его близких [90]. В соответствии с этой Инструкцией расчет страховых сумм производился исходя из денежного содержания, которое включало в себя только должностной оклад и оклад по специальному присвоенному званию (Приложение Щ). Такое решение было вызвано непростым экономическим положением России, финансовым кризисом 1998 года и ограниченностью бюджетных средств, выделяемых на реализацию социальной политики в МВД России. Иными словами, данная ситуация показывает постепенное сокращение социальных обязательств государства по отношению к сотрудникам ОВД, причем обязательств, связанных, например, с содержанием семей сотрудников, погибших при выполнении обязанностей. Между тем вступление в силу новой Инструкции имело и положительное значение, так как упорядочило механизм расчета страховых сумм по обязательному государственному страхованию сотрудников ОВД, сделало его единым для всех категорий сотрудников, проходящих службу в разных подразделениях МВД России и имеющих разные надбавки, доплаты и компенсации. Расчет страховых сумм стал включать выплаты, предоставляемые всем категориям сотрудников, – оклад денежного содержания.

177

5. Жилищное обеспечение. В начале 1990-х гг. отсутствие перспективы по-

лучения жилья сотрудниками ОВД стало одной из веских причин увольнения из системы МВД России. Для решения жилищной проблемы Законом «О милиции» и «Положением о службе в органах внутренних дел … » для отдельных категорий сотрудников были введены гарантии и льготы.

Перечень гарантий и льгот по жилищному обеспечению сотрудников мили-

ции говорит о том, что российское законодательство во многом унаследовало си-

стему жилищного обеспечения сотрудников ОВД советского периода. Тем не ме-

нее, хотя новая нормативная правовая база охватывала большое количество кате-

горий сотрудников, которым могло быть предоставлено жилье, и включала раз-

личные способы обеспечения сотрудников жильем, основная проблема заключа-

лась в отсутствии полноценной реализации положений действующего законода-

тельства о жилищном обеспечении.

Интерес представляет такой механизм проведения жилищной политики в ОВД в 1990-х гг., как оказание безвозмездной финансовой помощи на приобрете-

ние или строительство жилья. Финансовая помощь оказывалась сотрудникам,

имеющим выслугу безупречной и непрерывной службы в органах внутренних дел

10 и более лет в календарном исчислении, необеспеченным жильем или нуждаю-

щимся в улучшении жилищных условий. Финансовая помощь оказывалась в раз-

мере 75% стоимости кооперативного жилья или кредита банка, полученного на строительство индивидуального жилого дома с процентами за пользование этим кредитом. Оставшиеся 25% стоимости должны были оплачиваться за счет личных денежных средств сотрудника.

Еще одним механизмом решения жилищной проблемы сотрудников ОВД стали Федеральные целевые программы. Начиная с 1999 г. был введен в действие институт приобретения жилья за счет жилищных сертификатов. Финансирование данного механизма осуществлялось за счет Федеральной целевой программы

«Государственные жилищные сертификаты», реализация которой для ОВД была рассчитана на 1999-2002 гг. Вместе с этим действие положений нормативных правовых актов о предоставлении жилищных сертификатов распространялось на

178

сотрудников, увольняемых со службы из подразделений органов внутренних дел,

содержащихся только за счет средств федерального бюджета. Данное ограниче-

ние снижало права увольняемых сотрудников, которые проходили службу в под-

разделениях, содержащихся за счет иных бюджетов. Тем не менее такой меха-

низм, как предоставление жилищных сертификатов, играл весомую роль в реше-

нии жилищной проблемы отдельных сотрудников ОВД и членов их семей.

Важным направлением жилищной политики в ОВД в 1990-е гг. было жи-

лищное субсидирование. С переходом России к рыночным отношениям этот ин-

ститут не стал новшеством в системе социальных гарантий, предоставляемых со-

трудникам ОВД. Практика предоставления жилищных субсидий действовала еще во времена СССР. Вместе с этим такая форма обеспечения отдельных категорий сотрудников милиции успешно зарекомендовала себя как во времена Советского Союза, так и во второй половине 1990-х годов. Данное направление жилищной политики государства распространяло свое действие на сотрудников милиции,

проходивших службу в тяжелых климатических условиях и выезжающих из этих районов. Жилищная субсидия предоставлялась сотрудникам ОВД, прослужившим в районах Крайнего Севера и приравненным к ним местностям, не менее 15 лет.

Размер жилищной субсидии зависел от стажа службы в этих районах [13]. Кроме предоставления жилищной субсидии сотрудники милиции, которые после уволь-

нения из органов внутренних дел выезжали с территории Крайнего Севера и при-

равненных к ним местностям, имели право на предоставление земельных участ-

ков под индивидуальное строительство.

Таким образом, в 1990-е гг. жилищная политика в МВД России включала в себя несколько направлений. Однако деятельность государства по обеспечению сотрудников ОВД жильем носила ограниченный характер. Недостаточные объе-

мы финансирования не позволяли эффективно решать жилищные вопросы. Зача-

стую сотрудники были вынуждены самостоятельно решать свои жилищные про-

блемы. Некоторые необеспеченные жильем сотрудники проживали у родителей или родственников, другие арендовали жилье, третьи стояли в очереди на улуч-

шение жилищных условий. При этом низкие размеры денежного довольствия не

179

позволяли сотрудникам покупать жилье и тем самым решать свой жилищный во-

прос.

6. Образование. Одним из важнейших направлений государственной соци-

альной политики в МВД России является профессиональная подготовка сотруд-

ников. Организация подготовки кадров для органов внутренних дел так же как другие направления социальной политики в ОВД была во многом унаследована от советской системы.

В начале 1990-х гг. это направление было закреплено в Законе «О мили-

ции», в котором указывалось, что профессиональная подготовка сотрудников ОВД включает в себя специальное первоначальное обучение, периодическую проверку на пригодность к действиям в условиях, связанных с применением фи-

зической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, подготовку спе-

циалистов в учебных заведениях, повышение квалификации и переподготовку.

Хотя в Законе «О милиции» были прописаны положения о ведомственном харак-

тере подготовки специалистов для органов внутренних дел, тем не менее учебные заведения других министерств и ведомств также могли осуществлять подготовку специалистов для милиции.

7.Пенсионное обеспечение. В советские годы пенсионеры МВД России как

вправовом, так и в социально-экономическом аспекте были надежно защищены со стороны государства. Уровень благосостояния пенсионеров ОВД по сравнению с общегражданскими пенсионерами был гораздо выше. Помимо более высоких размеров пенсий они имели определенный набор социальных льгот, в том числе досрочный выход на пенсию, качественное медицинское обслуживание в ведом-

ственной системе здравоохранения и т. д. Иными словами, уровень жизни пенси-

онеров системы МВД России всегда воспринимался как специфическое социаль-

ное отличие, которое характеризует особый статус сотрудников, их общественное положение и высокая материальная обеспеченность. Это мнение было распро-

странено не только среди сотрудников и членов их семей, но и в целом среди населения страны.

В начале 1990-х гг. правовой основой пенсионного обеспечения сотрудни-

180

ков милиции стали Закон Российской Федерации от 12.02.1993 г. № 4468-1 и Постановление Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 22.09.1993 г. № 941 [63]. Этими документами определялись виды пенсий, условия и порядок их назначения и выплаты, категории граждан, которым предоставлялось пенсионное обеспечение, а также размеры пенсий.

Расчет пенсий осуществлялся исходя из размера денежного довольствия на момент выхода на пенсию и включал в себя оклады по должности, оклады по специальному званию, ежемесячную надбавку за выслугу лет, месячную стоимость продовольственного пайка, выплаты в связи с индексацией денежного довольствия. Изначально механизм расчета пенсий, также как и размеров должностных окладов, был привязан к величине минимального размера оплаты труда и рассчитывался с учетом определенных ограничений. В дальнейшем механизм расчета пенсий изменился. Начиная с 1 июля 1996 г. денежное довольствие для исчисления пенсий стало учитываться в полном объеме, без ограничений.

В 1990-х гг. пенсионное обеспечение сотрудников МВД России развивалось по следующим направлениям:

1.изменение круга лиц, на которых распространяется действие законодательства о пенсионном обеспечении сотрудников ОВД;

2.расширение категорий пенсионеров, имеющих право на получение двух

пенсий;

3.уточнение порядка назначения и выплаты пенсий;

4.изменение и уточнение правил исчисления пенсий, надбавок, повышений

иувеличений пенсий;

5.изменение размеров надбавок, установление дополнительных социальных гарантий.

Интерес представляют механизмы индексации пенсий. Законодательством

было предусмотрено три вида индексации:

1)пересмотр размеров пенсий в сторону увеличения при повышении стоимости жизни и оплаты труда в стране;

2)повышение размеров пенсий при увеличении размеров денежного до-