Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

311

Нередко при наступлении инвалидности I группы гражданин не может про-

должать работать, особенно если работа связана со службой в правоохранитель-

ных органах. Более того, гражданские организации не всегда охотно принимают на работу инвалидов, тем более инвалидов I группы. Такая ситуация связана с тем, что для инвалидов должны быть созданы особые условия работы (сокращен-

ный график рабочего времени, предоставление дополнительного отпуска и т. д.).

По этим причинам очевидно, что выплачиваемые страховые суммы имеют боль-

шое значение для сотрудников ОВД, которые в силу произошедших обстоятель-

ств не могут продолжать свою трудовую деятельность и, следовательно, не могут обеспечить ни себя, ни свою семью.

В Приложении W приведен расчет величины денежного довольствия, кото-

рое сотрудник мог бы получить за период службы до выхода на пенсию при от-

сутствии страхового случая, связанного с инвалидностью, и размера выплаченной страховой суммы. Разница между этими величинами составляет более 4 000 000

рублей. Хотя для расчета мы взяли размер денежного довольствия сотрудника,

имеющего большую выслугу лет (у рядовых сотрудников размер денежного до-

вольствия гораздо ниже), но вместе с этим мы не принимали во внимание, что у отдельных категорий сотрудников ОВД, чья профессиональная деятельность непосредственно связана с риском для жизни и здоровья, размеры отдельных надбавок установлены в повышенных размерах. Вместе с тем, если при наступле-

нии инвалидности сотруднику ОВД будет назначена пенсия, то эта пенсия будет выплачиваться в повышенном размере. Но даже в этом случае разница между размерами доходов, которые сотрудник мог получить и суммой пенсии по инва-

лидности за трудоспособный период, и страховой суммой также велика – более 1

000 000 рублей. При этом в расчетах не учтена ежегодная инфляция, иначе разни-

ца была бы больше, чем показали расчеты.

Анализируя проблемы индексации страховых выплат, отметим, что после вступления в действие законодательства о социальных гарантиях данные выплаты

(в отличие от денежного довольствия) регулярно индексируются. Однако размеры индексации были ниже официального уровня инфляции. Например, в 2013-2015

312

гг. коэффициент индексации составил 1,055, 1,05 и 1,055, а уровень инфляции –

1,065, 1,114 и 1,129. В 2016 году индексации страховых сумм не было, в то время как официальный уровень инфляции составил 1,054.

Проведенный сравнительный анализ позволяет поставить вопрос об адек-

ватной оценке страховых рисков, связанных с выполнением сотрудниками ОВД служебных обязанностей. Особую актуальность приобретают вопросы индекса-

ции размеров страховых сумм на уровне не ниже уровня инфляции, а также вве-

дение дополнительных мер социальной поддержки сотрудников ОВД при наступ-

лении страховых случаев, основанных на современных принципах страхования.

Речь прежде всего идет о дополнительном механизме социального страхования сотрудников ОВД – добровольном социальном страховании, в том числе добро-

вольном личном социальном страховании и добровольном коллективном соци-

альном страховании.

Под добровольным социальным страхованием сотрудников ОВД мы пони-

маем дополнительную к обязательному государственному страхованию форму социальной защиты, от наступления рисков, связанных с гибелью (смертью) за-

страхованного лица, получением травмы, ранения, заболевания или инвалидно-

сти, произошедших или наступивших в период прохождения службы или при вы-

полнении служебных обязанностей.

Как экономическая категория добровольное социальное страхование со-

трудников ОВД представляет собой экономические отношения, возникающие между страхователем (например, сотрудником ОВД или МВД России) и страхо-

выми организациями, включающие формирование целевых фондов денежных средств путем уплаты страховых премий страхователями и их использование при наступлении страховых рисков, носящих социальный характер, в период прохож-

дения службы или при выполнении сотрудником ОВД своих служебных обязан-

ностей.

Добровольное социальное страхование имеет свою специфику, плюсы и минусы. Хотя программы добровольного социального страхования, подобно обя-

зательному социальному страхованию, обеспечивают страхование граждан от

313

определенного социального риска, с которым они сталкиваются, тем не менее между программами добровольного и обязательного социального страхования существуют важные различия. Прежде всего, обязательное и добровольное соци-

альное страхование имеют разные цели. Основная цель обязательного социально-

го страхования – обеспечение минимальных страховых гарантий независимо от социального положения, места работы, уровня доходов, пола, возраста, состояния здоровья, места жительства для смягчения негативного воздействия различных социальных рисков. Цель добровольного социального страхования – в гарантии возмещения потерь при возникновении конкретного страхового случая, наступле-

ние которого и пределы страховой суммы обозначены в договоре страхования.

Также различия существуют в механизмах и источниках финансирования, меха-

низмах индексации и размерах выплачиваемых страховых сумм, налогообложе-

нии и т. д.

Добровольное социальное страхование имеет ряд положительных сторон.

Оно в большей степени позволяет сотрудникам почувствовать уверенность в бу-

дущем. Оно дает возможность более гибко реагировать на политические и соци-

ально-экономические изменения в обществе. Добровольное социальное страхова-

ние способно дополнить собой обязательное социальное страхование, создавая единую систему социального страхования и помогая наиболее полно покрыть страховые риски. Оно также помогает мотивировать граждан заниматься опреде-

ленными видами профессиональной деятельности, прежде всего связанными с высокими рисками для жизни и здоровья. В итоге добровольное социальное стра-

хование позволяет существенно увеличить эффективность системы социального страхования различных профессиональных групп, а также наряду с обязательным социальным страхованием способствует повышению эффективности профессио-

нальной деятельности, связанной с высокой вероятностью наступления страховых рисков.

К отрицательным моментам добровольного социального страхования мож-

но отнести несколько аспектов. Граждане, как правило, обладают ограниченными возможностями адекватной оценки страховых рисков. Нередко существует очень

314

высокая зависимость добровольных систем социального страхования от различ-

ных ситуаций: инфляции, финансового кризиса в стране и т. д. Практика зарубеж-

ных государств свидетельствует о том, что доступ к добровольному социальному страхованию для граждан, входящих в группы риска, невысок – в силу того, что фактическая степень риска для них во многих случаях превышает средний уро-

вень, а индивидуальные заработки не позволяют платить более высокую страхо-

вую премию. Большая часть проблем страхования для профессиональных катего-

рий с повышенным уровнем риска может быть решена только в рамках системы обязательного социального страхования, при которой обеспечивается сочетание рисков, гарантирующих приемлемые условия страхования для всех [256]. К таким категориям прежде всего относятся сотрудники «силовых» структур, профессио-

нальная деятельность которых зачастую связана с риском для жизни и здоровья и которые в силу специфики службы ограничены в возможностях получения до-

полнительных заработков для повышения общего уровня доходов. В этой связи очевидно, что программы добровольного социального страхования не могут стать альтернативой обязательному государственному страхованию. Вместе с этим добровольное социальное страхование, как коллективное, так и индивидуальное,

осуществляемое в централизованном порядке, может дополнять программу обяза-

тельного государственного страхования. Использование данного механизма мо-

жет осуществляться при различной степени участия государства при оплате стра-

ховки, например, 30% оплачивается из бюджетных средств МВД России, 70% –

сотрудниками.

В условиях российской действительности при реализации механизма доб-

ровольного социального страхования также представляется целесообразным ис-

пользовать принципы и методы накопления капитала, заложенные в программе государственного софинансирования пенсий, что позволит увеличить страховые выплаты благодаря добровольным перечислениям граждан и поступлениям из государственного бюджета. Кроме того, добровольное социальное страхование,

являясь долгосрочным, позволит создать дополнительный внутренний финансо-

вый ресурс для инвестирования в экономику.

315

Как и в отношении добровольного медицинского страхования, механизм добровольного социального страхования может быть применен в «пилотном» ре-

жиме, что позволит сделать выводы о степени его эффективности в возможности использования в дальнейшем.

Также в перспективе важным при реализации государственной социальной политики в МВД России в части страхования, прежде всего обязательного госу-

дарственного страхования, является выбор страховщика.

В 2014 г. Счетной палатой Российской Федерации была проведена проверка исполнения страховыми организациями контрактов по государственному страхо-

ванию жизни и здоровья военнослужащих и лиц, приравненных к ним. Объектами проверки стали ОАО «СОГАЗ», ЗАО «МАКС», ОАО «ЧСК» (страховщики Мино-

бороны России и МЧС России). В ходе проверки было установлено, что при за-

ключении государственных контрактов, организации документооборота и осу-

ществлении выплат страховых сумм имели место недостатки и нарушения, кото-

рые были вызваны в том числе субъективными причинами. По результатам про-

верки Счетная палата рекомендовала Минобороны России и МЧС России прове-

сти служебные проверки по установленным нарушениям и в дальнейшем осу-

ществлять надлежащий контроль за исполнением страховщиками условий кон-

трактов в соответствии с законодательством Российской Федерации [428]. В 2013-

2015 гг. страховщиком МВД России являлась компания «ВТБ Страхование», ко-

торая зарекомендовала себя с положительной стороны. Между тем в перспективе вопрос о выборе страховщика является актуальным. В дальнейшем при заключе-

нии контрактов об обязательном государственном страховании в МВД России, а

также о добровольном социальном страховании (в случае принятия решения о применении этого механизма) основными критериями выбора страховой органи-

зации должны быть ее финансовая стабильность и положительная репутация на рынке страховых услуг. Более того, необходимо разработать комплекс мер на случай возникновения ситуации, в которой в течение определенного периода вре-

мени после истечения срока действия предыдущего контракта не сможет (по объ-

ективным причинам) быть заключен новый контракт со страховой компанией по

316

обязательному государственному страхованию, в том числе должен быть опреде-

лен порядок своевременного обеспечения сотрудников страховыми выплатами при наличии такой ситуации.

Рассматривая вопросы страхования (обязательного и добровольного) со-

трудников органов внутренних дел в контексте экономической безопасности под-

черкнем, что предназначение этого инструмента формирования и реализации гос-

ударственной социальной политики в МВД России, прежде всего заключается в управлении рисками и в обеспечении социальной защищенности субъектов стра-

хования при наступления неблагоприятных последствий вследствие выполнения ими профессиональных обязанностей. По этой причине, принимая во внимание проведенный анализ, очевидно, что эффективная реализация этого инструмента сегодня является крайне важной.

Если говорить о наиболее существенных проблемах, которые имеются в настоящее время при обеспечении сотрудников МВД России жильем, то они в первую очередь сводятся к нехватке ведомственного жилищного фонда, недоста-

точности бюджетных ресурсов на эти цели.

Нововведение о предоставлении единовременной социальной выплаты, без-

условно, поможет ряду сотрудников решить жилищные проблемы. Тем не менее ограниченность бюджетного финансирования не позволяет в ближайшей перспек-

тиве полностью обеспечить жильем всех нуждающихся. За период действия ново-

го законодательства количество сотрудников, вставших в очередь на предостав-

ление единовременной социальной выплаты, во много раз превышает возможно-

сти государства по обеспечению этой выплатой. В связи с этим важными стано-

вятся вопросы финансового контроля за использованием бюджетных средств,

направляемых государством на указанные нужды, а также за правомерным при-

менением положений действующей нормативной правовой базы в части предо-

ставления данной выплаты.

Анализ судебной практики по данной проблематике показывает, что в настоящее время большое количество судебных споров связано с отказом жи-

лищно-бытовых комиссий МВД России или несвоевременном принятии на учет

317

сотрудников для предоставления ЕСВ, а также с тем, что сотрудники получают эту выплату в заниженном объеме. При этом нередко решения Жилищно-бытовых комиссий неправомерны. Более того, количество судебных исков, связанных с предоставлением данной выплаты, ежегодно растет.

Еще одной проблемой при обеспечении сотрудников единовременной соци-

альной выплатой можно считать то, что согласно действующему законодатель-

ству данная выплата предоставляется сотрудникам в порядке очередности приня-

тия на учет. Получается, что в настоящее время в порядке общей очереди право на получение ЕСВ могут получить сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел 20 лет и более, имеющие почетные звания, награды и «вчерашние» выпускни-

ки вузов МВД России, то есть сотрудники, прослужившие в органах внутренних дел 10 лет, из которых пять лет заняло обучение в образовательных организациях системы МВД России. В связи с этим в ходе совершенствования системы соци-

альных гарантий, предоставляемых сотрудникам МВД России, мы считаем обос-

нованным введение дифференцированного подхода при формировании очереди на предоставление указанной выплаты. Дифференцированный подход может включать:

– период службы в ОВД (градация периода службы может быть аналогич-

ной разбивке стажа службы для назначения надбавки за выслугу лет);

– наличие почетных званий СССР, почетных званий Российской Федерации,

медалей, орденов, нагрудных знаков МВД России «Почетный сотрудник МВД»;

– наличие трех и более несовершеннолетних детей, приемных несовершен-

нолетних детей, членов семьи – инвалидов;

– разбивку обеспеченности общей площадью жилого помещения на одного члена семьи (например: менее 6 кв. м; от 6 до 9 кв. м; от 6 до 12 кв. м; от 12 до 15

кв. м);

– период времени, при котором условия проживания, соответствующие тре-

бованиям о предоставлении ЕСВ, были неизменны (например, от 5 до 10 лет, от

11 до 15 лет, от 16 до 20 лет и т. п.).

Применение дифференцированного подхода при реализации механизма

318

предоставления единовременной социальной выплаты будет способствовать наиболее эффективному распределению и использованию бюджетных ресурсов,

направляемых государством на жилищное обеспечение сотрудников МВД России,

а также поможет повысить социальную защищенность наиболее нуждающихся в жилье сотрудников.

Важно отметить, что указанное направление жилищной политики в МВД России (в части применения дифференцированного подхода) уже ведется. Так, в 2015 году в законодательство было введено положение о том, что сотрудники,

имеющие право на пенсию, состоящие на учете в качестве имеющих право на по-

лучение ЕСВ и имеющие трех и более детей, или удостоенные звания Героя Рос-

сийской Федерации, либо ветераны боевых действий на территории Афганистана имеют преимущественное право на предоставление им указанной выплаты перед сотрудниками и гражданами Российской Федерации, уволенными со службы в ОВД с правом на пенсию, принятыми на учет в том же году. Однако полагаем, что перечень сотрудников, имеющих преимущественное право на предоставление ЕСВ должен быть шире.

В отношении обеспечения сотрудников ОВД жильем существует еще одна серьезная проблема. Еще до вступления в силу законодательства о полиции и о социальных гарантиях многие сотрудники приобрели жилье на условиях ипотеч-

ного кредитования. В результате данная категория сотрудников фактически утра-

тила право на предоставление единовременной социальной выплаты, но сохрани-

ла за собой обязательства по выплате ипотеки. Принимая во внимание политику государства, направленную на расширение возможностей системы ипотечного жилищного кредитования, а также учитывая ограниченный уровень доходов со-

трудников ОВД, представляется, что необходимой и обоснованной мерой может стать усиление помощи государства сотрудникам ОВД, которым достаточно сложно самостоятельно реализовать свое право на жилище с помощью системы ипотечного кредитования. Дополнительным и эффективным инструментом реше-

ния жилищной проблемы в МВД России могло бы стать распространение на со-

трудников ОВД льготных условий ипотечного кредитования, например аналогич-

319

ных условиям, разработанным для военнослужащих. Причем данный механизм обеспечения жильем может реализовываться не только в отношении сотрудников,

имеющих к настоящему времени обязательства по выплате ипотеки. Он может применяться и для остальных категорий сотрудников ОВД.

В настоящее время в отношении военнослужащих Минобороны России реа-

лизуется механизм накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения

(Далее – НИС). НИС, или так называемая «военная ипотека» – это совокупность правовых, экономических и организационных отношений, направленных на реа-

лизацию прав военнослужащих на жилищное обеспечение. Она предоставляет во-

еннослужащим возможность приобретения жилья в собственность с использова-

нием инструментов ипотечного кредитования в любое время по истечении трех лет участия в НИС, не дожидаясь окончания срока службы. На именном накопи-

тельном счете, открытом участником НИС, происходит накопление денежных средств за счет ежемесячных взносов государства из средств федерального бюд-

жета. Такие поступления осуществляются регулярно, до тех пор пока участник программы не уволен со службы. Через три года участия в программе военной ипотеки участник программы может получить документ, определяемый в законо-

дательстве как свидетельство о праве на получение целевого жилищного займа,

которое можно использовать при заключении договора об ипотеке при приобре-

тении жилья. При этом возвращать указанные средства не нужно. Государство предоставляет безвозмездные субсидии, которые лишь увеличиваются в зависи-

мости от срока службы военнослужащего. Однако в случае досрочного увольне-

ния военнослужащего-участника НИС с военной службы по целевому жилищно-

му займу, который равен общей сумме накоплений на именном накопительном счете, начисляются проценты по ставке, установленной договором о предоставле-

нии целевого жилищного займа. Уволившийся участник НИС обязан возвратить выплаченные уполномоченным федеральным органом суммы в погашение целе-

вого жилищного займа, а также уплатить проценты по этому займу в срок, не пре-

вышающий 10 лет.

Полагаем, что использование механизма льготного ипотечного кредитова-

320

ния, аналогичного применяемому в Минобороны России, способно решить жи-

лищную проблему ряду сотрудников ОВД.

С точки зрения экономической безопасности такой инструмент реализации государственной социальной политики в МВД России как обеспечение сотрудни-

ков жильем имеет важное значение для снижения степени воздействия угроз эко-

номической безопасности в социальной сфере, повышения уровня социальной защиты сотрудников, стабильности их социально-экономического положения.

Отсутствие жилищной проблемы либо реальная перспектива получения жилья в будущем (или участие в программе обеспечения жильем, аналогичной НИС) кос-

венным образом способны оказать положительное воздействие на повышение ре-

зультатов работы.

В последние годы общегосударственная образовательная политика претер-

певает значительные изменения, связанные с фундаментальными трансформаци-

ями в жизни общества и государства. Несколько лет назад был принят и вступил в действие ряд основополагающих нормативных правовых документов в сфере об-

разовательной деятельности, прежде всего закон «Об образовании в Российской Федерации». Идут преобразования в отношении государственной службы, про-

должается модернизация органов внутренних дел, происходит реформирование бюджетного процесса. Проводимые реформы оказывают существенное влияние на развитие системы профессионального образования в органах внутренних дел.

В связи с этим на современном этапе при проведении государственной социаль-

ной политики в МВД России в направлении образования в качестве первоочеред-

ных мер государством выделяется несколько ключевых ориентиров. Это интел-

лектуализация правоохранительной деятельности, развитие многоуровневой практико-ориентированной системы непрерывного профессионального образова-

ния, обеспечение инновационного подхода к профессиональному образованию, а

также создание необходимых материальных и финансовых условий для подготов-

ки высококвалифицированных специалистов, отвечающих современным требова-

ниям развития государства, для обеспечения общественного престижа профессии сотрудника органов внутренних дел.