Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

331

назначенных пенсий по России, то также можно сделать вывод, что величина пен-

сий в целом находится на низком уровне. Если в 2011 г. для отдельных категорий пенсионеров МВД России размеры назначенных пенсий были на 30% ниже сред-

него размера пенсий, а для других категорий, имеющих максимальные показатели для назначения пенсий, это соотношение было на уровне немного выше среднего размера пенсий, то в 2012 г. ситуация изменилась, но незначительно. Размеры пенсий МВД России стали выше среднего размера назначенных пенсий и состав-

ляли от 1,16 до 1,88. В 2013 г. значения рассматриваемых показателей снизились

(даже при увеличении понижающего коэффициента) и стали составлять 1,14 и 1,84 средних размеров назначенных пенсий. По итогам 2016 года данные показа-

тели находились на уровне 1,10 (для старшего оперуполномоченного) и 1,77 (для начальника отдела).

Таким образом, анализ ситуации в отношении государственного пенсионно-

го обеспечения сотрудников ОВД, уволенных на пенсию, позволяет говорить о том, что назрела необходимость в совершенствовании системы их пенсионного обеспечения. Действующий в настоящее время Закон «О пенсионном обеспече-

нии лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел…», был принят в феврале 1993 года. На протяжении 20 лет действия этого закона в него неодно-

кратно вносились различного рода изменения, уточнения и дополнения, в том числе в отношении категорий граждан, на которых распространяется его дей-

ствие, порядка и условий назначения пенсий, надбавок, дополнительных социаль-

ных гарантий и правил их исчисления.

Содной стороны, внесение изменений в указанный закон было необходимо

всвязи с потребностью приведения в соответствие статей закона с проводимыми административными и социально-экономическими реформами и постоянно ме-

няющимися общественными отношениями в стране, а также с вновь принимае-

мыми законодательными актами в данной сфере и с несовершенством отдельных положений закона, выявившимся в ходе его реализации, наличием ряда пробелов

ипротиворечий в нормативной правовой базе.

Сдругой стороны, на сегодняшний день более двух третей статей данного

332

закона изменены. В результате действующее законодательство о пенсионном обеспечении сотрудников ОВД слишком объемно, запутанно, сложно для испол-

нения и из-за многочисленных изменений, редакций и ссылок на другие норма-

тивные правовые документы разного уровня вызывает трудности при исполнении.

Более того, преобразования в системе пенсионного обеспечения сотрудников ОВД путем внесения различного рода изменений и дополнений в действующий закон стали малоэффективными. Необходимо принятие нового закона о пенсион-

ном обеспечении сотрудников ОВД, который должен учесть то положительное,

что достигнуто за период действия законодательства о пенсионном обеспечении пенсионеров правоохранительных органов, быть способен стабильно поддержи-

вать стандарты уровня жизни пенсионеров, гарантирующие определенный уро-

вень их благосостояния и экономическую независимость, а также принять во внимание огромную судебную практику [300, c. 10].

В последние годы проводится пенсионная реформа в отношении граждан-

ских пенсионеров. Однако эти преобразования не коснулись интересов пенсионе-

ров МВД России, в то время как на современном этапе пенсионная система со-

трудников ОВД нуждается в совершенствовании. Более того, в Стратегии-2020 в

разделе «Реформа пенсионной системы» нет упоминаний о пенсиях по государ-

ственному пенсионному обеспечению. В данном документе рассматриваются во-

просы досрочных пенсий, но из контекста этого документа следует, что речь идет о гражданских пенсиях. Сегодня очевидно, что положения Стратегии-2020 тре-

буют внесения серьезных изменений и не могут быть взяты за основу долгосроч-

ного развития Российской Федерации. В настоящее время ведется разработка но-

вой Стратегии социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу. Между тем в отношении пенсий, получаемых в рам-

ках государственного пенсионного обеспечения, существует ряд проблем, кото-

рые необходимо решать в кратчайшие сроки.

Финансовые возможности государства ограничены и на сегодняшний день недостаточны для обеспечения полноценной реализации намеченных планов по всем направлениям деятельности государства. По этой причине предложения об

333

увеличении размеров пенсий сотрудникам МВД России в несколько раз или о включении всех видов дополнительных надбавок или компенсационных выплат в расчет размера пенсии, что также должно существенно повысить их размеры,

несостоятельны. Государство не сможет обеспечить высокие размеры пенсий, тем более учитывая непростую социально-экономическую обстановку и неутеши-

тельные прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации на перспективу. Вместе с этим уровень пенсий пенсионеров МВД России должен быть достойным, адекватным современной жизни российского общества и отра-

жающим заслуги данной профессиональной категории перед государством. Более того, рассматривая ситуацию с позиции угроз экономической безопасности, оче-

видно, что уровень пенсий должен быть не ниже коэффициента замещения.

В связи с этим предложение о регулярной индексации пенсий имеет под со-

бой вполне реальную почву. После реформы социальных гарантий 2012 г. в от-

ношении расчета размеров пенсий был введен понижающий коэффициент – 0,54,

который в соответствии с действующим законодательством должен повышаться не менее чем на 2% в год. Практика последних двух лет показывает, что увеличе-

ние этого коэффициента происходило ускоренными темпами (несколько раз в год). Такая ситуация была связана с необходимостью поддерживать достигнутый уровень жизни пенсионеров вследствие отсутствия индексации размеров окладов денежного содержания в последние два года и, следовательно, отсутствия индек-

сации пенсий. Однако регулярная индексация размеров пенсий как выполнение социального обязательства государства по отношению к данной категории пенси-

онеров необходима. Причем размеры индексации пенсий сотрудникам силовых структур должны быть сопоставимы с размерами повышения средних размеров назначенных пенсий по стране. Так, в 2013 г. средний размер пенсий увеличился в

1,097 раза по сравнению с 2012 г., в то время как пенсии сотрудникам МВД Рос-

сии были увеличены всего в 1,075 раза. По этой причине обоснованной мерой ви-

дится введение положения о том, что размеры ежегодной индексации пенсий со-

трудникам ОВД должны быть не ниже уровня инфляции и не ниже коэффициента увеличения средних размеров общегражданских пенсий.

334

Также целесообразно изменить подход к расчету размеров пенсий. В насто-

ящее время при расчете пенсий учитывается размер должностного оклада по должности, занимаемой сотрудником на момент выхода на пенсию. В последнее время проводятся реформы в органах внутренних дел, сокращается численность сотрудников, поэтому не редкость, что сотрудники для того, чтобы дослужить до возникновения права на назначение пенсии, переходят в другие подразделения ОВД на нижестоящие должности с более низким должностным окладом. В целях обоснованного повышения размера пенсий пенсионерам МВД России предлагает-

ся при расчете пенсий брать за основу размер должностного оклада сотрудника по любой замещаемой должности в период прохождения службы в ОВД, занимаемой не менее определённого периода времени, например, два года. Или же возможно использование другого варианта: для расчета может быть взят средний размер должностного оклада сотрудника за пять идущих подряд лет службы в ОВД.

Еще одним инструментом, позволяющим повысить уровень благосостояния пенсионеров системы МВД России, может стать использование программы, ана-

логичной программе государственного софинансирования пенсий. В связи с этим важными становятся вопросы пенсионного страхования сотрудников ОВД, так как стать участником подобной программы возможно только при условии полу-

чения статуса застрахованного лица в Пенсионном фонде РФ. В настоящее время любой сотрудник МВД России в соответствии с действующим законодательством может лично оформить индивидуальный лицевой счет и получить пенсионное свидетельство. Вместе с этим данное мероприятие целесообразнее проводить цен-

трализованно, через работодателя (через учреждения МВД России). В результате решения этого вопроса сотрудник полиции сможет получать дополнительно к пенсии по государственному пенсионному обеспечению определенную сумму де-

нежных средств, сформированную в рамках реализации подобной программы.

335

4.3. Исходные положения концепции развития государственной социальной политики в МВД России на долгосрочную перспективу

всистеме приоритетов социально-экономического развития

иобеспечения экономической безопасности Российской Федерации

Анализ, проведенный в исследовании, позволяет сделать выводы о том, что на сегодняшний день уровень преступности, в частности преступности экономи-

ческой направленности, раскрываемость преступлений не соответствуют безопас-

ному состоянию социально-экономической сферы, а также потребностям государ-

ства и общества с точки зрения эффективности правоохранительной деятельно-

сти. Это отчасти свидетельствует о невысоких результатах работы органов внут-

ренних дел. Хотя в последние годы ситуация меняется, повышается доверие граждан к работе правоохранительных структур, тем не менее предстоит сделать еще очень много для того, чтобы работа органов внутренних дел была действи-

тельно эффективной, а качество правоохранительной деятельности в сфере обес-

печения экономической безопасности отвечало современным требованиям обще-

ства и государства.

К настоящему времени в рамках реформы органов внутренних дел реализо-

ван комплекс мероприятий первоначального этапа реформирования системы со-

циальных гарантий, предоставляемых сотрудникам.

В начале 2013 г. Расширенная рабочая группа экспертов, образованная при Министре внутренних дел Российской Федерации, подготовила предложения по модернизации МВД России, которые отражены в «Дорожной карте дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации» [374]. В части совершенствования системы социальных гарантий в Дорожной карте отмечено,

что при проведении преобразований необходимо сформировать в системе МВД России условия, обеспечивающие высокую заинтересованность каждого сотруд-

ника в качественном и добросовестном исполнении служебных обязанностей как гарантии сохранения престижной и высокооплачиваемой работы и получения во-

время прохождения службы и после выхода на пенсию достойного пакета соци-

альных льгот. При повышении уровня социальной защиты сотрудников основной

336

акцент должен быть сделан на совершенствовании ведомственных систем образо-

вания, медицинского и жилищного обеспечения. Совершенствование системы обеспечения жильем предлагается осуществить путем развития института соци-

альных выплат на строительство и приобретение жилья, предоставления беспро-

центных займов на приобретение земельных участков и участков под индивиду-

альное жилищное строительство. В декабре 2015 года введена в действие новая Стратегия национальной безопасности, ключевыми направлениями реализации которой стали необходимость повышения эффективности борьбы с преступно-

стью, развитие правоохранительных органов и укрепление социальных гарантий,

предоставляемых сотрудникам правоохранительных структур. Все это, а также результаты проведенного исследования подтверждают, что необходимо проведе-

ние дальнейших преобразований для того, чтобы система социальных гарантий сотрудникам отвечала предъявляемым к ней требованиям.

Исследование современной социально-экономической ситуации России, в

рамках которой осуществляется государственная социальная политика в ОВД,

продемонстрировало, что в последние годы она характеризуется:

–низкими темпами экономического роста, вызванными как внешними, так

ивнутренними экономическими факторами, их замедлением, особенно в послед-

ние два-три года;

–диспропорциями в выделении бюджетного финансирования различным отраслям и сферам экономики;

–зачастую неэффективным и нерациональным использованием бюджетных средств;

–наличием мер, характеризующихся как «точечное» или «разовое» решение социально-экономических проблем;

–низкой адресностью предоставляемых социальных услуг.

При этом долгосрочная устойчивость и сбалансированность бюджета вы-

ступают важнейшим фактором макроэкономической и социальной стабильности.

Анализ динамики расходов федерального бюджета в разрезе разделов и подразделов классификации расходов за 2009-2016 гг. позволяет сделать следую-

338

дан, социальное обслуживание и обеспечение населения, охрану семьи и детства резко возросла (с 3,35% в 2009 г. до 36,05% в 2016 г.);

– наблюдаются диспропорции в структуре распределения федеральных бюджетных средств по направлениям расходов (например, в 2012 г. за счет резко-

го роста расходов на национальную оборону и национальную безопасность и пра-

воохранительную деятельность произошло замедление темпов роста расходов на образование, здравоохранение, физическую культуру и спорт, ЖКХ);

– в 2011-2013 гг. в структуре расходов федерального бюджета существенно вырос удельный вес расходов на национальную безопасность и правоохранитель-

ную деятельность (например, в 2012-2013 гг. расходы на указанные цели состав-

ляли 14,29% и 15,45% соответственно, в то время как в 2009 г. – 10,73%). С 2014

года происходит постепенное снижение удельного веса расходов на националь-

ную безопасность и правоохранительную деятельность (до 10,13% к 2016 г.). При этом в соответствии с Перечнем поручений по реализации Послания Президента Федеральному Собранию от 05.12.2014 г. Правительству Российской Федерации было поручено обеспечить сокращение в 2015-2017 гг. расходов федерального бюджета ежегодно не менее чем на 5% в реальном выражении, за исключением расходов на национальную оборону и национальную безопасность (за счёт сни-

жения неэффективных затрат);

–удельный вес расходов на национальную экономику имеет неустойчивую тенденцию: в 2010 г. – 12,08%, в 2011 г. – 16,38%, в 2013 г. – 13,86%, в 2014 г. – 20,65%, в 2016 г. – 16,74%;

–темпы выделения бюджетного финансирования таким сферам, как образо-

вание и здравоохранение, имеют неравномерный характер;

– начиная с 2012 г. происходит ежегодное снижение объемов бюджетных средств, выделяемых на ЖКХ, а также сокращение удельного веса расходов на эти цели в общем объеме расходов федерального бюджета (с 2,56% в 2011 г. до

0,41% в 2016 г.);

– наблюдается резкое сокращение расходов на обслуживание государствен-

ного и муниципального долга и межбюджетные трансферты (с 37,2% в 2009 г. до

339

7,69% в 2015 г.). Однако в 2016 г. удельный вес данных расходов увеличился до

10,13%.

Таким образом, как показывает практика последних лет, экстенсивный ха-

рактер наращивания бюджетных расходов по отдельным направлениям деятель-

ности государства (прежде всего на социальную политику), единовременное, «то-

чечное» сосредоточение бюджетных ресурсов в наиболее проблемных сферах де-

ятельности государства путем существенного перераспределения бюджетных средств по направлениям расходов, диспропорции и отсутствие стабильности в распределении бюджетного финансирования между направлениями и бюджетами различных уровней не привели ни к экономическому росту, ни к коренному изме-

нению сложившейся ситуации в экономике и социальной сфере. Подобное поло-

жение указывает на отсутствие эффективно действующего механизма реализации государственной социальной политики, основанного на системном характере принимаемых мер и решений, планомерном и регулярном проведении мероприя-

тий, ориентированных на долгосрочные цели и приоритеты, устойчивое долго-

срочное социальное развитие, а также говорит о необходимости выработки новых подходов к вопросам проведения социальной политики. Причем существующую обстановку усугубляет резкое ухудшение международной обстановки, следствием которой является существенное сокращение доходной части бюджета, а также необходимость направлять дополнительные объемы бюджетных средств на наци-

ональную оборону. Такая ситуация свидетельствует о том, что сегодня необходим переход к интенсивному пути достижения экономического роста и реализации социальной политики.

Сценарии социально-экономического развития Российской Федерации на долгосрочную перспективу, которые в настоящее время активно разрабатываются и обсуждаются различными специалистами-практиками и научными деятелями,

демонстрируют различные прогнозы. При кризисных вариантах долгосрочного развития российской экономики и социальной сферы специалисты заявляют о необходимости структурных реформ, перехода к новой модели экономического роста и применения новых подходов к реализации социальной политики, в част-

340

ности за счет повышения эффективности бюджетных расходов и стабильности налоговой системы, обеспечения сбалансированности бюджетов различных уров-

ней, улучшения инвестиционного климата, формирования благоприятных усло-

вий для создания новых предприятий, развития малого и среднего бизнеса, повы-

шения гибкости системы регулирования трудовых отношений, повышения каче-

ства услуг, оказываемых государством гражданам, повышения устойчивости пен-

сионной системы, а также повышения эффективности системы государственного управления и правоохранительной деятельности. В связи со сказанным, полагаем,

что в современных условиях и в долгосрочной перспективе важным в отношении социально-экономического развития Российской Федерации является:

–устранение дисбаланса и резких скачков в распределении бюджетного финансирования и достижение его равновесия между сферами и отраслями, по направлениям расходов и по государственным программам;

–экономное, рациональное и эффективное использование бюджетных средств, недопущение нецелевого расходования бюджетных ресурсов;

–ориентация бюджетного планирования на долгосрочные цели устойчивого социально-экономического развития;

–переход к осмысленному и обоснованному выбору приоритетов, сокраще-

нию и перераспределению расходов бюджета с учетом оценки их макроэкономи-

ческого эффекта, а также основываясь на национальные интересы российского государства, укрепление его национальной безопасности;

– применение механизма реализации социальной политики, основанного на комплексном подходе к решению социальных задач, планомерном проведении мероприятий, направленных на устойчивое долгосрочное социально-

экономическое развитие;

– регулярный анализ результатов достижения целей одних долгосрочных государственных программ во взаимосвязи с результатами достижения целей дру-

гих долгосрочных государственных программ;

–ориентация на социально-экономические интересы среднего класса;

–обеспечение высоких стандартов благосостояния, социального благополу-