komment_kontitucion_sud
.pdf
1
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ КОНСТИТУЦИОННОМУ ЗАКОНУ "О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 января 2009 года
2-е издание, переработанное и дополненное
А.В. МАЗУРОВ
Посвящается 70-летию моего Учителя - Заслуженного деятеля науки РФ, Заслуженного юриста РФ, доктора юридических наук, профессора,
судьи Конституционного Суда РФ в отставке и при этом Хорошего Человека Виктора Осиповича Лучина
Мазуров Алексей Валерьевич, родился 19 марта 1974 года в Москве. Окончил с отличием юридический факультет Государственного университета по землеустройству. Кандидат юридических наук с 1999 года.
В2000 - 2004 годах - главный консультант судьи Конституционного Суда РФ, в 2005
-2008 годах - советник Управления конституционных основ публичной власти и федеративного устройства Секретариата Конституционного Суда РФ, по совместительству - консультант по земельно-правовым вопросам. Непосредственно подготовил ("написал") несколько десятков проектов постановлений и определений Конституционного Суда РФ по различным обращениям и делам. В связи с отказом от переезда с Конституционным Судом РФ из Москвы в С.-Петербург уволен в мае 2008 года в чине Государственного советника юстиции РФ 3-го класса.
Автор, соавтор и редактор более пятидесяти публикаций по различным правовым проблемам, в том числе монографии "Конституция и общественная практика", книги "Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики", серии статей о референдуме РФ, пособий "Правоведение" и "Земельное право", Постатейных комментариев к Земельному кодексу РФ, Лесному кодексу РФ, Водному кодексу РФ, Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", Федеральному закону "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей".
Вступительная статья
Обстоятельный правовой комментарий, уяснение "духа" любого закона вряд ли возможны без рассмотрения истории его появления, предваряющей содержание закона и влияющей на последующее восприятие и применение его положений. Комментируемый Закон не исключение, тем более что история его появления весьма своеобразна.
До принятия комментируемого Закона Конституционный Суд действовал на основе Закона РСФСР от 12 июля 1991 года "О Конституционном Суде РСФСР", который Указом Президента от 24 декабря 1993 года N 2288 был признан недействующим "как противоречащий Конституции Российской Федерации". Эта Конституция, вступившая в силу 25 декабря 1993 года, установила, что полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда РФ устанавливаются федеральным
2
конституционным законом (статья 128, часть 3). С 25 декабря 1993 года вступил в силу и Указ Президента от 24 декабря 1993 года N 2288.
Как видно, с 25 декабря 1993 года до вступления комментируемого Закона в силу (с 23 июля 1994 года) порядок принятия Конституционным Судом каких-либо решений Законом - ввиду его отсутствия - не устанавливался. Тем не менее, судя по Комментарию к Закону, подготовленному судьями КС, именно КС "на основании своего решения от 29 января 1994 г. представил в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" <1>. Причем после направления проекта Закона в Государственную Думу именно в Конституционном Суде фактически продолжалась его доработка, с этой целью проект обсуждался 10 февраля 1994 года на совещании судей с представителями ВАС, 17 февраля 1994 года - на совещании судей по поводу заключения Государственно-правового управления Администрации Президента <2>. В итоге Закон был принят.
--------------------------------
<1> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий. М.: Юридическая литература, 1996. С. 12.
<2> Митюков М.А. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": правовые дискуссии при разработке и принятии (введение в тему) // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 12.
Если это "представление" не равнозначно "внесению" законопроекта в порядке реализации Конституционным Судом права законодательной инициативы, на которое он уполномочен статьей 104 Конституции, то какое полномочие этим решением реализовывал Конституционный Суд? Если равнозначно, то на каком законном основании такое решение принималось, причем при отсутствии как минимум шести из девятнадцати судей Конституционного Суда, которые были назначены на должности значительно позже? Трудно не согласиться с Указом Президента от 7 октября 1993 года N 1612 "О Конституционном Суде Российской Федерации", формально не отмененным до сих пор, в части констатации невозможности деятельности и отсутствия юридической силы решений Конституционного Суда в неполном составе.
Очевидно, для КС даже в неполном составе в тот период главным было получить Закон подходящего для себя содержания. В дальнейшем КС предпочитал не практиковать непосредственное участие в изменении Закона "о себе", особенно в части, касающейся оснований отказа в принятии обращений в КС к рассмотрению, процедуры рассмотрения дел и принятия решений по ним.
Вэтой связи в Комментарии, исходя из 8-летнего опыта работы автора в Конституционном Суде, уделено максимально возможное внимание вопросам, связанным
собжалованием в КС положений различных законов, в том числе комментируемого Закона. Комментарий поможет грамотно обратиться в Конституционный Суд либо воздержаться от обращения, которое в Конституционном Суде "не имеет перспективы".
ВКомментарии рассматриваются и другие вопросы, связанные с Конституционным Судом: о месте Конституционного Суда в системе органов государственной власти, юридической силе и исполнении решений Конституционного Суда и их влиянии на законы и решения других судов и др. Предлагаются изменения в Закон и в Конституцию в части, касающейся Конституционного Суда. Подробно охарактеризован перевод Конституционного Суда из Москвы в С.-Петербург.
Первое издание Комментария (2006 г.) и независимая позиция автора по ряду вопросов не всем в Конституционном Суде пришлись по вкусу. Среди в основном положительных откликов автору пришлось выслушать крикливую угрозу увольнения.
Вотличие от первого издания в предлагаемом Комментарии использованы решения Конституционного Суда 2006 - 2008 годов. Комментарий подготовлен с учетом всех изменений в Закон, с использованием сотен решений и особых мнений судей
3
Конституционного Суда по различным делам, с привлечением новейших актов российского законодательства и конституций иностранных государств, учредивших свои конституционные суды, решений Европейского суда по правам человека, публикаций юристов о Конституционном Суде и его решениях. Некоторые наиболее важные для понимания Закона решения КС приводятся в Комментарии в полном объеме.
Автор выражает особую благодарность Председателю Конституционного Суда РФ Валерию Дмитриевичу Зорькину и заместителю руководителя Секретариата Конституционного Суда РФ в Москве Леониду Васильевичу Лазареву за проявленное разностороннее участие, благодарит сотрудников Управления конституционных основ публичной власти и федеративного устройства и других "московских" сотрудников Секретариата и аппаратов судей Конституционного Суда РФ, поддерживавших профессиональную и здоровую атмосферу в коллективе, а также юридическую фирму "Частное право" и лично Дмитрия Вячеславовича Казакова за содействие в издании данного Комментария.
Кандидат юридических наук, А.В.Мазуров Январь 2009 г.
4
ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ
1. Основные
Закон - Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации"
КС или Конституционный Суд - Конституционный Суд Российской Федерации Конституция - Конституция Российской Федерации, вступившая в силу 25 декабря
1993 года ОГВ - орган(ы) государственной власти
ОМС - орган(ы) местного самоуправления Определение - Определение Конституционного Суда Российской Федерации
Постановление - Постановление Конституционного Суда Российской Федерации Регламент - Регламент Конституционного Суда Российской Федерации Секретариат - Секретариат Конституционного Суда Российской Федерации Судья - судья Конституционного Суда Российской Федерации ФЗ - Федеральный закон ФКЗ - Федеральный конституционный закон
2. Дополнительные
АПК - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации ВАС - Высший Арбитражный Суд Российской Федерации ВКС - "Вестник Конституционного Суда Российской Федерации" ВС - Верховный Суд Российской Федерации ГК - Гражданский кодекс Российской Федерации
Государственная Дума - Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
ГПК - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации ЕСЧП - Европейский суд по правам человека Заключение - Заключение Конституционного Суда Российской Федерации
Закон "О Конституционном Суде РСФСР" - Закон РСФСР от 12 июля 1991 года "О Конституционном Суде РСФСР"
Закон о статусе судей - Закон Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации"
Палата - Палата (палатное заседание) Конституционного Суда Российской Федерации
Пленум - Пленум (пленарное заседание) Конституционного Суда Российской Федерации
Правительство - Правительство Российской Федерации Председатель - Председатель Конституционного Суда Российской Федерации Президент - Президент Российской Федерации РГ - "Российская газета"
РФ - Российская Федерация СЗ - Собрание законодательства Российской Федерации
СМИ - средства массовой информации Совет Федерации - Совет Федерации Федерального Собрания Российской
Федерации УК - Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
5
ФЗ о принципах - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"
ФКЗ о судебной системе - Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации"
6
21 июля 1994 года |
N 1-ФКЗ |
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН
О КОНСТИТУЦИОННОМ СУДЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(в ред. Федеральных конституционных законов от 08.02.2001 N 1-ФКЗ, от 15.12.2001 N 4-ФКЗ, от 07.06.2004 N 3-ФКЗ, от 05.04.2005 N 2-ФКЗ, от 05.02.2007 N 2-ФКЗ)
Раздел первый. ОРГАНИЗАЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СТАТУС СУДЕЙ
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Конституционный Суд Российской Федерации - судебный орган конституционного контроля
Комментарий к статье 1
1. Статья 1 Закона посвящена статусу и общей характеристике КС. Ее важность и необходимость обусловлена тем, что Конституция подобных положений не содержит.
Согласно статье 1 Закона, КС это, прежде всего, орган, осуществляющий судебную власть. Осуществление Конституционным Судом судебной, а значит, и государственной власти основывается на положениях Конституции. В соответствии со статьей 10 Конституции государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Осуществление судами государственной власти предусматривается и статьей 11 (частью 1) Конституции.
Конституция и Закон не содержат положения о том, что Конституционный Суд - высший орган судебной власти. В отличие от ВС и ВАС, являющихся в силу статей 126 и 127 Конституции вышестоящими инстанциями по отношению соответственно к судам общей и арбитражной юрисдикции, Конституционный Суд по отношению к конституционным (уставным) судам субъектов РФ такой инстанцией не является. Конституция вообще не упоминает о конституционных (уставных) судах субъектов РФ.
В то же время полномочия Конституционного Суда, в отличие от полномочий ВС и ВАС, определены Конституцией (статьей 125) наиболее обстоятельно и "опережают" в ее тексте полномочия названных судов. Решения именно Конституционного Суда обязательны для всех других органов и должностных лиц, в том числе ВС и ВАС, что неоднократно подтверждалось решениями Конституционного Суда.
Некоторые государства относят к полномочиям своих конституционных судов разрешение дел о соответствии конституциям решений других судов. Например, в Беларуси Конституционный Суд может давать заключения о соответствии Конституции актов Верховного Суда и Высшего Хозяйственного Суда (статья 116 Конституции Беларуси) <1>.
--------------------------------
<1> Конституции государств Европы / Под ред. Л.А. Окунькова. М.: НОРМА, 2001.
Т. 1. С. 325.
7
В России Конституционному Суду такие полномочия формально не предоставлены (см. комментарий к статье 3 Закона). Однако сравнение его полномочий, установленных Конституцией и Законом и истолкованных в решениях Конституционного Суда, с полномочиями ВС и ВАС, установленными другими законами, приводит к выводу, что Конституционный Суд главнее не только ВС и ВАС, но и может предопределять разработку, действие и отмену актов различных высших ОГВ. Поэтому представляется необходимым дополнить комментируемую статью положением о том, что Конституционный Суд - высший орган судебной власти. Не случайно статья 165 (часть первая) прежней Конституции РФ определяла КС как "высший орган судебной власти по защите конституционного строя".
Вместе с тем определение КС даже как высшего органа судебной власти не в полной мере отражает его высокий статус и суть. Как показано в Комментарии, на практике КС помимо судебного конституционного контроля и осуществления судебной власти сочетает и дублирует в себе признаки:
-Президента - в части признания неконституционными нормативных актов Правительства;
-законодательных органов РФ и субъектов РФ - путем признания неконституционными и утратившими силу положений законодательных актов и придания своим решениям нормативного характера;
-высшей инстанции государства, дающей общеобязательное толкование Конституции и имеющей полномочие отмены нормативных актов главы государства (Президента), решения которой окончательны и обжалованию не подлежат;
-прокуратуры - фактически надзирая за решениями других судов;
-научно-исследовательского учреждения - вырабатывая и закрепляя в своих решениях и особых мнениях судей КС теоретические принципы, доктрины, точки зрения, рассуждения по правовым вопросам, правовые позиции;
-замкнутого юридического сообщества с высоким материальным обеспечением за счет средств федерального бюджета, формально независимого в своей деятельности, никому не подотчетного и не подконтрольного.
Таким образом, если Президент является главой государства, то Конституционный Суд - "главой Конституции" и тем самым - своеобразным государственно-правовым абсолютом.
2.1. Конституционный контроль, который может быть определен как контроль соответствия Конституции различных актов и действий (бездействия) должностных лиц, осуществляется не только Конституционным Судом. Такая деятельность в той или иной степени должна быть присуща практически всем ОГВ и ОМС с целью реализации конституционных прав и свобод граждан, которые, согласно статье 18 Конституции, должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваться правосудием.
Вместе с тем указание на Конституционный Суд как на судебный орган конституционного контроля означает, что именно ему принадлежат главные средства его осуществления. Главные, но не единственные. "Бесспорно, - пишет Н.М. Чепурнова, - приоритетное значение в осуществлении судебного конституционного контроля принадлежит Конституционному Суду Российской Федерации. Однако ограничивать его только деятельностью Конституционного Суда РФ было бы явным упрощенчеством. Законодательство и практика функционирования судебной системы Российской Федерации свидетельствуют, что судебный конституционный контроль осуществляется всеми звеньями судебной системы" <1>. Потребность в конституционном контроле обусловлена необходимостью обеспечить единство системы государственной власти и правовой системы РФ.
8
--------------------------------
<1> Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: проблемы методологии, теории государственно-правовой практики. Ростов-на-Дону: Изд-во СевероКавказского научного центра высшей школы, 1999. С. 74 - 75.
2.2. Конституционный Суд может осуществлять только нормоконтроль, не рассматривая конституционность действий (бездействия) должностных лиц, не оформленных нормативными актами (договорами), кроме дел по спорам о компетенции и о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента в совершении тяжкого преступления. Это сужает его возможности конституционного контроля.
Конституционный нормоконтроль может быть абстрактным и конкретным, предварительным и последующим, материальным и формальным. Указание на такие его виды встречается в решениях Конституционного Суда.
Абстрактный нормоконтроль означает проверку конституционности нормы вне связи обращения в Конституционный Суд с рассмотрением конкретного дела заявителя. Конкретный нормоконтроль обусловлен рассмотрением дела заявителя до обращения в Конституционный Суд другим органом, обычно судом. Конкретный нормоконтроль - всегда последующий. Только в порядке конкретного нормоконтроля Конституционный Суд проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам граждан и по запросам судов (часть 4 статьи 125 Конституции).
Конституционный Суд осуществляет последующий конституционный контроль, т.е. проверку конституционности принятых и официально опубликованных положений. Исключение составляет возможность предварительного конституционного контроля не вступивших в силу международных договоров РФ, но решений об их конституционности Конституционный Суд пока не принимал. Закон непосредственно не закрепляет положение о запрете предварительного конституционного нормоконтроля, в отличие от Закона "О Конституционном Суде РСФСР", в соответствии с которым Конституционный Суд был "не вправе осуществлять предварительный контроль и рецензирование проектов договоров и нормативных актов" (статья 34).
Материальный контроль состоит в проверке соответствия акта Конституции по содержанию его норм. В иных случаях конституционный контроль является формальным (см. комментарий к статье 86 Закона).
3. Закрепление и конкретизация конституционного контроля за различными ОГВ содержится в Конституции и некоторых ФКЗ. Применительно к Конституционному Суду он предусмотрен статьей 125 Конституции, на реализацию которой направлено основное содержание Закона.
В частности, осуществляя конституционный контроль, Конституционный Суд вправе признать несоответствующим Конституции положение нормативного акта Правительства. В то же время аналогичным полномочием обладает и Президент, который может отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции (часть 3 статьи 115 Конституции). Фактически это упрощенный порядок признания актов Правительства неконституционными, но без решения Конституционного Суда, который также может это сделать, но в гораздо более сложной процедуре. Следует обратить внимание на формулировку части 3 статьи 115 Конституции: акты Правительства в случае их противоречия Конституции "могут", но не должны быть отменены Президентом. Получается, что, даже если акт Правительства явно противоречит Конституции, Президент (тем более Председатель Правительства, исполняющий обязанности Президента) не обязан его отменять, как не обязан (хотя на основании статьи 125 Конституции вправе) обращаться с запросом в Конституционный Суд о проверке его конституционности.
9
Как видно, непосредственно Конституция допускает действие актов Правительства, которые могут ей противоречить. Такой "привилегии" Конституция не предусматривает даже для актов Президента! В этих условиях осуществление Конституционным Судом надлежащего конституционного контроля за актами Правительства становится еще более значимым.
4.Статья 1 Закона называет главные принципы деятельности Конституционного Суда - самостоятельность и независимость осуществления власти, установленной для него Конституцией и Законом.
Самостоятельность Конституционного Суда предполагается статьей 10 Конституции, в соответствии с которой органы судебной власти самостоятельны. На основе этого принципа Конституционный Суд должен быть самостоятелен как от органов законодательной и исполнительной власти (Президента, Государственной Думы и др.), так и от других органов судебной власти - ВС, ВАС, а также конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
Конституционный Суд не подотчетен каким-либо органам и лицам. Но иные федеральные ОГВ могут влиять на деятельность Конституционного Суда, например, изменением его полномочий, формирования персонального состава, предоставления материальных гарантий деятельности его судьям и т.д.
Независимость Конституционного Суда раскрывается прежде всего в статьях 5 и 7 Закона (см. комментарии к ним).
5.Конституционный Суд осуществляет судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Данное положение статьи 1 Закона основывается на статье 118 (части 2) Конституции, согласно которой судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Закрепление за Конституционным Судом осуществления только конституционного судопроизводства означает, что он не вправе рассматривать гражданские, уголовные и иные дела, осуществлять судебную власть посредством других видов судопроизводства, не на основе комментируемого Закона. Можно согласиться с В.А. Кряжковым и Л.В. Лазаревым в том, что под конституционным судопроизводством понимается совокупность процессуальных действий и правоотношений, складывающихся между Конституционным Судом и другими субъектами при рассмотрении и разрешении дел, связанных с охраной Конституции <1>.
--------------------------------
<1> Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации. М., 1998. С. 146 - 147.
Общие формулировки статьи 1 Закона, которые, казалось бы, не могут нарушить чьи-либо конституционные права, тем не менее "не спасли" ее от обжалования. В результате было принято Определение от 16 октября 2003 года N 326-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Аркадия Михайловича Насташкина на нарушение его конституционных прав статьей 1, частью второй статьи 42, частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и статьей 3 Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" <1>. Данным Определением Конституционный Суд установил, что жалоба не может быть принята к рассмотрению, поскольку заявитель не приводит какого-либо правового обоснования неконституционности оспариваемых им законоположений.
--------------------------------
<1> В официальных изданиях не опубликовано.
Положения, аналогичные статье 1 Закона, установлены также принятым позднее ФКЗ о судебной системе (часть 1 статьи 18).
10